nº 203 - abril 2006

Los países en desarrollo y el FMI

por Hetty Kovach

La mayoría de la gente está de acuerdo en que el FMI debe cambiar, pero el desacuerdo llega al discutir qué tipo de cambio precisa. Algunos dicen que ha causado tanto daño y está tan desacreditado que debería suprimirse directamente, mientras otros propugnan diversos grados de reforma que lo convertirían en una organización más responsable y democrática.

En los últimos dos años, muchas economías emergentes han dado la espalda al Fondo Monetario Internacional (FMI) debido a una grave falta de confianza en los consejos políticos de la institución y a la frustración por la falta de representación y de poder de opinión dentro de sus estructuras. En diciembre de 2005, por ejemplo, tanto Brasil como Argentina sorprendieron al anunciar que saldarían la totalidad de su deuda con el FMI antes del plazo fijado. Según el gobierno argentino, esta decisión fue adoptada explícitamente para liberar a Argentina de las condiciones e interferencias del FMI. En Sudáfrica, el gobierno se negó siquiera a comenzar a solicitar créditos al FMI, probablemente debido a la experiencia del resto de continente con la institución.
Se podría pensar que, con el anuncio del FMI el año pasado de cancelar su porción de la deuda de algunos países pobres muy endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), muchos países en desarrollo tendrán finalmente la opción de desvincularse del FMI, liberados de la carga de la deuda con la institución. Lamentablemente, nada podría estar más lejos de la verdad. En primer lugar, la cancelación de la deuda del año pasado sólo abarca a un puñado de países en desarrollo. Por ejemplo, en África sólo 14 países se beneficiarán este año, mientras que otros 18 quedaron pendientes. En segundo lugar, en cuanto casi todos los acreedores y donantes oficiales sigan vinculando su necesaria ayuda a la presencia de un programa del FMI, los países en desarrollo seguirán bajo su control, forzados a implementar nuevos programas y condiciones, sin importar cuánto invadan el terreno político ni cuánto perjudiquen las perspectivas de desarrollo.
Organizaciones de la sociedad civil del Norte y del Sur han hecho campaña por muchos años para que los donantes bilaterales desvincularan su ayuda del FMI, pero el progreso ha sido lento. Los donantes argumentan que dependen del análisis macroeconómico del FMI en ausencia de otra institución con el mismo alcance y capacidad económica. Hace un par de años, la Comisión Europea decidió no retener automáticamente fondos a aquellos países en desarrollo que se hubieran apartado del camino señalado por la institución, reservándose el derecho a seguir otorgándoles créditos si lo consideraba apropiado. Asimismo, el gobierno británico también anunció el año pasado una nueva política de condicionalidad, que en teoría también desvinculaba los créditos de la aprobación del FMI. Sin embargo, en los hechos ninguna de estas políticas se ha puesto en práctica.
Si la desvinculación del FMI no es una opción para la mayoría de los países en desarrollo en el futuro cercano, ¿cómo puede la institución atender mejor las necesidades de esos países, o al menos hacerles el menor daño posible? Hay tres áreas clave que precisan ser reformadas con carácter urgente para que el FMI tenga un papel más constructivo en los países en desarrollo. Primero, el FMI debe reformar radicalmente las condiciones que estipula en sus programas de crédito. El FMI debe dar más espacio a los países en desarrollo para que determinen sus propias políticas económicas. La declaración del Grupo de los Ocho (G-8) en la cumbre de 2005 dice que “los países en desarrollo tienen derecho a decidir sus propias políticas económicas”. Sin embargo, las actuales condiciones del FMI restringen las opciones de política económica disponibles para esos países. Específicamente, la institución financiera debe ofrecer mayor flexibilidad fiscal, permitiendo que los países aumenten su gasto para poder cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, acordados internacionalmente. El FMI también debe dejar de imponer la liberalización comercial y las privatizaciones como condiciones de sus préstamos. Estas condiciones están claramente fuera del mandato de la institución, son de carácter político y su impacto en la reducción de la pobreza no ha sido probado.
Segundo, el FMI debe transformar radicalmente la forma en que diseña y negocia sus programas de crédito. El FMI debe dejar de imponer su “receta única” para la estabilidad macroeconómica y el crecimiento, y en su lugar debe presentar a los países en desarrollo diferentes situaciones posibles, dándoles la opción final. Además, las negociaciones deben ser mucho más transparentes, participativas y sujetas a supervisión democrática.
Tercero y último, el FMI debe cambiar rápidamente su propia estructura institucional. No sólo no es representativa de los países en desarrollo, aunque éstos forman 40 por ciento de sus miembros, sino que no puede atender las necesidades de los países en desarrollo. El FMI debe descentralizarse más y emplear más personal con experiencia en temas sociales.

Reforma radical de la política de condicionalidad

¿Qué anda mal con el tipo de condiciones políticas que el FMI impone a los países en desarrollo? Creadores de políticas internacionales, organizaciones de la sociedad civil y académicos del Norte y del Sur están sumamente preocupados porque la insistencia del FMI en establecer tasas de inflación muy bajas y estrictos objetivos de reducción del déficit fiscal, como forma de lograr la estabilidad macroeconómica, afecta la capacidad de los países de crecer y de alcanzar las Metas del Milenio, y en algunos casos los fuerza a rechazar incrementos de la ayuda que tanto necesitan.
Nadie, mucho menos la sociedad civil, afirma que la estabilidad macroeconómica no sea importante, pero en círculos académicos y políticos hay muy diversas opiniones en cuanto a los niveles de inflación, déficit presupuestal y reservas necesarios para alcanzar la “estabilidad”, en particular para alcanzar el crecimiento. En cuanto a la inflación, por ejemplo, el FMI impone constantemente a los países en desarrollo objetivos de cinco por ciento o menos, con el argumento de que un índice superior sería perjudicial para el crecimiento. Sin embargo, un estudio reciente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señaló que una tasa de inflación de cinco a 10 por ciento, si no más, se correlaciona bien con el crecimiento, y que una tasa inferior a cinco por ciento tiene un efecto negativo (MDG-Based PRSPs Need More Ambitious Economic Policies, Mckinley, T., PNUD 2005). Esto es sumamente preocupante, dado que 16 de 20 países que aplicaban programas del FMI tenían objetivos de inflación inferiores a cinco por ciento, según un estudio de Oxfam International (The IMF and the Millennium Goals: Failing to deliver for low income countries, setiembre de 2003. Documento informativo Nº 54).
En cuanto al déficit presupuestal, el panorama es aún peor. El FMI impone un alto grado de austeridad fiscal: sus condiciones políticas incluyen objetivos de déficit de tres por ciento o aún menos. Esto es algo que ni siquiera muchos países industrializados logran alcanzar, entre ellos Estados Unidos. El peligro radica en que los límites al presupuesto de los países en desarrollo impiden el gasto que éstos necesitan desesperadamente para cumplir con las Metas del Milenio.
El ejemplo más reciente del impacto negativo de la austeridad fiscal promovida por el FMI puede observarse en Mozambique, donde el límite impuesto por el FMI al gasto presupuestal hizo que el gobierno debiera rechazar fondos de esa institución para poder mantenerse dentro de los límites de gasto prescriptos. En noviembre de 2005, Mozambique lanzó su Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Absoluta 2006-2009, según el cual la ayuda aumentaría de 889 millones de dólares en 2006 a 1.044 millones en 2008, pero permanecería constante después de ese año. Los donantes señalaron que habían indicado al gobierno la disponibilidad de más fondos, pero el Ministerio de Planificación y Desarrollo aparentemente basó sus previsiones en los límites de gastos impuestos por el FMI, y no en el dinero efectivamente disponible. El FMI comprometió al gobierno mozambiqueño a reducir su déficit de 225 millones de dólares en 2005 a 190 millones en 2006. Esto es, en efecto, el monto de ayuda presupuestaria que el gobierno está autorizado a gastar, pero se preveía que esa ayuda aumentaría de 274 a 308 millones de dólares.
Otro claro ejemplo del efecto perjudicial de los límites al déficit presupuestal impuestos por el FMI se encuentra en el área de la salud pública en África. Un estudio realizado por la Organización Mundial de la Salud en 2004 reveló que todo el sistema de salud en África se está derrumbando (Cuadro sobre el gasto en salud pública por habitante y por región citado en Changing Course: Alternative Approaches to Achieve the Millennium Development Goals and Fight HIV/AIDs’, Rowden.R., ActionAid 2005).
Sin embargo, según un reciente estudio de la Iniciativa de Aprendizaje Conjunto sobre Recursos Humanos para la Salud y el Desarrollo, para combatir eficazmente el VIH/sida, los países de África subsahariana deberían ampliar radicalmente su gasto en salud, triplicando el tamaño de su fuerza de trabajo actual (The Joint-Learning Initiative Strategy Report: Human Resources for Health Overcoming the Crisis, Harvard University Press, citado en Changing Course: Alternative Approaches to Achieve the Millennium Development Goals and Fight HIV/AIDs’, Rowden R., ActionAid 2005). Este tipo de incremento es imposible en muchos países africanos debido a los topes de gasto fijados por el FMI. Zambia es un ejemplo claro. En junio de 2003, ese país fue descalificado del Servicio para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza, del FMI, debido a que el gobierno había superado el tope de tres por ciento impuesto por la institución financiera al déficit presupuestario. El exceso en el gasto se debió principalmente al aumento de los salarios públicos más sumergidos, tras negociaciones con sindicatos y una resolución parlamentaria. El FMI retuvo entonces 175 millones de dólares, y otros donantes siguieron su ejemplo. La Comisión Europea, por ejemplo, congeló 38 millones de dólares en ayuda.
El gobierno se vio entonces obligado a renegar de su acuerdo con los sindicatos, en contra de sus procedimientos democráticos, y en noviembre de 2003 comenzó nuevas negociaciones con el FMI, con la condición de que debía respetar los límites al gasto. Tras una larga campaña de la sociedad civil para crear conciencia sobre la necesidad de emplear más maestros en la Campaña Global para la Educación, el FMI revisó finalmente sus objetivos de déficit, pero esta fue una excepción a la norma.
Un reciente estudio de Oxfam analizó las medidas que algunos países deben tomar en materia de salud y educación para lograr un déficit máximo de tres por ciento. Oxfam estudió 20 países y calculó cuánto dinero esos países habrían canalizado hacia la salud y la educación si no hubiera sido por la necesidad de cumplir los objetivos de déficit fiscal del FMI. La organización concluyó que el actual gasto en salud y educación podría haberse duplicado, y en algunos casos, triplicado.
Cuando se cuestiona al FMI en materia de déficit presupuestario, su respuesta estándar es que cada país debe vivir de acuerdo con sus medios. Esto pasa por alto un comprobado modelo de política económica que promueve políticas fiscales y monetarias expansionistas para permitir el crecimiento en áreas productivas. Históricamente, los períodos de rápido crecimiento económico en Europa continental, Estados Unidos y Japón han estado asociados con grandes programas de gasto público y déficit presupuestarios aún mayores. Ahora, el FMI niega a los gobiernos esa posibilidad.
La conclusión es que el Fondo no debe impedir a los países que aumenten su gasto en desarrollo.
Otra área de preocupación está dada por las condiciones estructurales o institucionales, en particular las privatizaciones y la liberalización comercial, las cuales pueden agravar la pobreza y tienen poco que ver con la estabilidad macroeconómica.
El gobierno de Gran Bretaña, en su nueva política de condicionalidad establecida el año pasado, reconoció que las políticas de privatización y liberalización tenían un efecto discutible en cuanto a reducción de la pobreza y no deberían establecerse como condiciones sin realizar antes un análisis profundo de su posible impacto. El FMI arguye que ha reducido notablemente sus condiciones estructurales, pero esta reducción ha sido muy variable de país a país. En algunos países la reducción fue de 50 por ciento, y en otros, casi nula, según un estudio de Eurodad (Is the IMF pro-poor? 2003). Numerosos países están sujetos todavía a este tipo de condiciones. Camerún, por ejemplo, debe privatizar sus servicios de agua potable y saneamiento. Sindicatos y ONG cameruneses preparan una movilización contra esta medida, como ocurrió en Ghana hace dos años ante una privatización de esos servicios impulsada por el Banco Mundial.

Mejores negociaciones

Otra área importante a mejorar es la forma de negociación de los programas de crédito del FMI. El organismo multilateral debe dejar de prescribir su receta única en esta área y tomar en cuenta las condiciones específicas de cada país y ser explícito sobre las concesiones mutuas realizadas. Es claro que esto no ocurre actualmente. Un reciente estudio de Afrodad sobre los programas del FMI en siete países africanos reveló que en ninguno de ellos, salvo uno, el FMI había previsto diferentes situaciones con respecto a la inflación, el déficit y los objetivos de gasto público (Understanding the PRGF and its implications for Development, 2004). Una reciente revisión del FMI halló “escasas pruebas de que el personal asesore a las autoridades acerca de la gama de políticas disponibles y planes de aplicación durante el proceso de elaboración de los programas” (2005b:40). En cambio, “el proceso de diseño de los programas... tiende a ser conducido por la interacción entre el personal y las opiniones iniciales de las autoridades. El personal explora el espacio para complacer las preferencias de las autoridades, en lugar de elaborar activamente opciones políticas” (FMI 2005b:40). En la revisión se exhorta al personal a ser más proactivo en esta área en el futuro.
En segundo lugar, el FMI debe analizar, de manera mucho más sistemática que hasta ahora, el impacto social de las diferentes opciones de política macroeconómica. La institución prometió realizar más de esos análisis en 1999, pero hasta la fecha no ha habido un progreso significativo. La unidad del FMI encargada de tales análisis, por ejemplo, tiene sólo cuatro funcionarios. Además, estudios de Eurodad han demostrado que hasta la fecha el FMI ha realizado muy pocos análisis de impacto social, en particular relacionados con políticas fiscales (Open on Impact, Hayes L., Eurodad, 2005).
Por último, el FMI debe esforzarse más para que las negociaciones sean abiertas y participativas, con la presencia de grupos de la sociedad civil y otros ministerios aparte del de Finanzas. Asimismo, el FMI debe esforzarse para que sus documentos de programa sean sometidos a revisión parlamentaria antes de ser promulgados. Con demasiada frecuencia, los ciudadanos deben manifestarse en la vía pública para que los escuchen. Entre fines de 1999 y el final de 2002, el Movimiento por el Desarrollo Mundial documentó 238 incidentes de disturbios civiles que involucraron a millones de personas en 34 países que rechazaban las condiciones impuestas por el FMI y el Banco Mundial (Denying Democracy, Movimiento por el Desarrollo Mundial, 2005).

Gobernanza

Tercero, y por último, existen graves problemas con la forma de gobierno del FMI, principalmente por la falta de representación y poder de opinión de los países de bajos y medianos ingresos en la cúspide de la institución. Sin duda que esto es cierto, pero poco se dice sobre otros aspectos de la organización, como la necesidad de asignar mayores fondos administrativos para el trabajo en los países de bajos ingresos. Actualmente, 75 por ciento de los programas de crédito se aplican en estos países, pero dichos programas reciben únicamente 11,5 por ciento de los fondos administrativos. También existe una necesidad real de descentralizar más el FMI para dar mayor poder de decisión a los representantes residentes dentro del país correspondiente. Por último, pero no por eso menos importante, se debe contratar más personal con experiencia en ciencias sociales y políticas, para lograr un cambio cultural en la forma de diseño e implementación de los programas.
Estas reformas ayudarían a acercar al FMI al desarrollo. Dado que los países en desarrollo no pueden salir del FMI, es imperativo que, al menos, esta institución haga el menor daño posible al mundo en desarrollo.

----------------- Hetty Kovach es directora de políticas de apoyo de la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (www.eurodad.org)