Nª202 - marzo 2006

El FMI, el comercio y el desarrollo

“De vuelta al principio”

El Fondo Monetario Internacional (FMI) debería abandonar sus actividades de financiación y políticas relacionadas con el desarrollo y el comercio para retomar su mandato original de garante de la estabilidad financiera internacional. Éste es uno de los principales mensajes de un artículo escrito por Yilmaz Akyuz, ex economista jefe de la UNCTAD.

El artículo “Reforma del FMI: De vuelva al principio”, de Yilmaz Akyuz, ex economista jefe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), fue presentado originalmente en una reunión del Grupo de los 24 realizada en la sede del FMI, en Washington, el 15 y 16 de setiembre de 2005. Se trata de una completa revisión de las diversas actividades y del desempeño del FMI. El artículo propone reformas como la supresión de varias actividades de la institución, la modificación del contenido de las funciones restantes y una completa revisión del sistema de gobierno.
Los siguientes son los puntos principales del artículo.

El FMI debe retomar su mandato original

La razón original de la creación del FMI, que era la necesidad de salvaguardar la estabilidad monetaria y financiera internacional, es hoy más imperiosa aún que en la posguerra mundial, dadas las dimensiones y la velocidad de los flujos internacionales de capital y su capacidad de dañar la economía real.
Por lo tanto, el FMI necesita retomar sus objetivos básicos y concentrarse en la prevención de fallas del mercado y de las políticas, a fin de lograr una mayor estabilidad económica internacional y facilitar la expansión del empleo, el comercio y los ingresos.

Reformas en varios frentes

Para hacer realidad este objetivo, el FMI debe reformarse en varios frentes, entre ellos: (a) El FMI debe abstenerse de participar en financiación y políticas de desarrollo.
(b) Deben establecerse límites estrictos a los créditos para casos de crisis, y en cambio el FMI debe desarrollar mecanismos ordenados de renegociación de la deuda.
(c) El FMI también debe concentrarse en créditos para financiar desequilibrios temporales en cuentas corrientes, con mayor automaticidad en la corrección de los desequilibrios y menor énfasis en el ajuste de políticas.
(d) La condicionalidad no debe extenderse a cuestiones estructurales, sino limitarse a políticas macroeconómicas y tipos de cambio.
(e) La actividad de vigilancia del FMI ha aumentado la vulnerabilidad y fragilidad de mercados emergentes al promover la liberalización prematura de cuentas de capital y no alertar a los países sobre los peligros. Por lo tanto, debe haber un cambio fundamental en el enfoque del FMI hacia los problemas de los mercados de capital.
(f) Las reformas también deben corregir las deficiencias en el gobierno del FMI.

No hay motivos para que el FMI se involucre en el desarrollo

El artículo dice que el FMI ya no cumple sus funciones originales: asegurar la disciplina multilateral en las políticas monetarias y proveer liquidez para la financiación de cuentas corrientes. En cambio, se ha concentrado en políticas y financiación para el desarrollo y en el alivio de la pobreza en los países pobres, así como en el manejo y la resolución de crisis de cuentas de capital en mercados emergentes.
Según Akyuz, no existe un motivo racional para que el FMI se involucre en cuestiones de desarrollo, incluso los préstamos a largo plazo. Esto también es aplicable a la política comercial, que es materia de negociaciones multilaterales. Tampoco existe justificación para las operaciones de rescate financiero, que hasta ahora han sido el principal instrumento de las intervenciones del FMI en crisis.

En qué se debería concentrar el FMI

En contraste, el FMI debería prestar mucha más atención a dos áreas a las que debe su existencia: 1) financiación contracíclica y a corto plazo de cuentas corrientes, y 2) vigilancia eficaz de las políticas macroeconómicas y financieras nacionales, en particular de países que tienen un impacto desproporcionadamente importante sobre la estabilidad monetaria y financiera internacional.
El FMI fue concebido originalmente para garantizar un sistema ordenado de pagos internacionales con tipos de cambio estables pero ajustables, bajo condiciones de flujos internacionales de capital estrictamente limitados. Una tarea clave era proveer liquidez internacional para evitar ajustes deflacionarios y desestabilizadores, y restricciones comerciales y cambiarias en países que enfrentaban déficit temporales en la balanza de pagos.

El problema de la condicionalidad

La cuestión de la condicionalidad ha significado un importante desvío de los objetivos establecidos en Bretton Woods. A través de la condicionalidad, el FMI ha impuesto exactamente el tipo de políticas que los planificadores de posguerra intentaron evitar en los países que enfrentaban dificultades de pago: austeridad y ajustes monetarios desestabilizadores.
La austeridad ha sido promovida no sólo cuando las dificultades de la balanza de pagos se debieron a excesivos gastos domésticos o a distorsiones en la estructura de precios, sino también cuando fueron provocadas por perturbaciones externas, por ejemplo relaciones de intercambio adversas, saltos en las tasas de interés internacionales o medidas comerciales introducidas por otro país.
Además, la distinción entre desequilibrios temporales y estructurales se ha desdibujado. Con frecuencia, esto implica que un país en desarrollo debe interpretar toda sacudida positiva como temporal y por tanto abstenerse de aprovecharla como oportunidad de expansión, y toda sacudida negativa como permanente, y por tanto ajustarse a ella limitando el crecimiento y/o modificando la estructura nacional de precios.

El FMI no debe intervenir en políticas de desarrollo

El artículo analiza la “intrusión” del FMI en políticas y financiación para el desarrollo. El organismo multilateral ha sido criticado por tres cosas: su promoción de la rápida desregulación y liberalización, con efectos adversos sobre el crecimiento y la pobreza; la interferencia con la soberanía debido a las condiciones del FMI, y la insuficiencia de recursos para tales programas.
Akyuz analizó si el FMI debería realmente involucrarse en políticas y financiación para el desarrollo y en el alivio de la pobreza, y concluyó que no existen razones para que el FMI se ocupe de problemas estructurales en países en desarrollo. Como ya se señaló, el FMI se volcó hacia los países en desarrollo en gran parte porque los países industrializados ya no lo necesitaban como fuente de liquidez, y porque la institución había perdido influencia sobre las políticas cambiarias y macroeconómicas de estos últimos.
El FMI estableció así créditos blandos y de largo plazo. Al hacerlo, sin embargo, se introdujo en el dominio del desarrollo. Sus programas y sus condiciones estructurales han abarcado casi todas las áreas de las políticas de desarrollo, que suelen ser materia de los bancos multilaterales de desarrollo.
Esto es problemático, por varias razones. En primer lugar, no está claro que el FMI posea la competencia y experiencia necesaria en asuntos tan complejos. Además, existen graves riesgos en el hecho de confiar cuestiones de desarrollo a una organización preocupada por los resultados financieros a corto plazo y susceptible a los cambios bruscos en las sensaciones del mercado acerca de las economías de sus prestatarios.
La diferencia de perspectiva es una fuente latente de conflicto y competencia entre el Banco Mundial y el FMI, y crea confusión en los países que reciben recomendaciones políticas de ambas instituciones.
En realidad, mucho de lo que hace el FMI en materia de desarrollo podría transferirse fácilmente al Banco Mundial, dijo Akyuz. Es importante que ambas instituciones tengan diferentes mandatos y objetivos. El autor sugirió que el FMI cese sus actividades relacionadas con el desarrollo y las transfiera al Banco Mundial.

Política comercial equivocada

El artículo también critica la intrusión del FMI en cuestiones de política comercial, dado que es una institución monetaria. El FMI ha presionado a los países en desarrollo en déficit a realizar ajustes de pagos pese al creciente proteccionismo de los países industrializados contra sus exportaciones, obligando a aquéllos a recurrir a la compresión de importaciones y a sacrificar el crecimiento.
Más importante, el FMI ha visto cada vez más la liberalización comercial como un componente importante del ajuste estructural a los desequilibrios comerciales.
Los países de bajos ingresos y los menos adelantados que trabajan con programas del FMI han sido estimulados, y aun obligados, a realizar una liberalización comercial unilateral, lo que los ha colocado en desventaja en las negociaciones multilaterales de comercio. En ciertas economías emergentes, también se ha promovido la liberalización comercial.
Una consecuencia de la liberalización unilateral es que los países industrializados no necesitarían reducir sus aranceles en áreas que tienen interés de exportación para los países en desarrollo a fin de asegurarse un mejor acceso a los mercados de estos países en el ámbito de la OMC, donde las concesiones se basan en la reciprocidad.
La liberalización sin una mejora del acceso a mercados del Norte crea el riesgo de deterioro de las balanzas comerciales de los países del Sur, lo cual conduce a pérdidas de ingresos o al aumento de la deuda externa.
Los países en desarrollo tienen dificultades para aumentar sus aranceles una vez que éstos fueron reducidos. Además, las tasas aplicadas son una referencia para la consolidación y reducción arancelaria en las negociaciones actuales sobre aranceles industriales en la OMC.
El artículo señala que funcionarios del FMI han promovido argumentos a favor de la liberalización unilateral de países en desarrollo que van más allá de las posiciones de los principales países industrializados en las actuales negociaciones sobre aranceles industriales.
Es recomendable que el FMI se concentre en asegurar una mayor estabilidad y un mejor alineamiento de los tipos de cambio, en lugar de reducir el espacio político de los países en desarrollo en asuntos relacionados con el comercio, y de impulsar la liberalización comercial como si existiera un orden monetario internacional lógico.
“A medida que el FMI fuera transfiriendo su trabajo de desarrollo al Banco Mundial, también debería dejar de involucrarse en cuestiones de política comercial o de emprender actividades que interfirieran con las negociaciones multilaterales de comercio”, dice el autor.

Mal manejo de crisis financieras

En cuanto al manejo de las recientes crisis financieras por el FMI, el artículo critica el papel del organismo multilateral en esas crisis y propone en cambio que la institución ayude a una renegociación ordenada de la deuda. Los paquetes de rescate del FMI, afirma, tienden a agravar las fallas del mercado y la inestabilidad financiera, creando un riesgo moral. Los rescates estimulan los créditos imprudentes, dado que los acreedores privados no están dispuestos a asumir las consecuencias de los riesgos que corren.
Cada vez más se acepta que procedimientos ordenados de renegociación de la deuda basados en ciertos principios de las leyes nacionales de quiebra podrían proporcionar una alternativa viable a las operaciones oficiales de rescate, agrega el artículo.
Esto tendría dos objetivos: impedir el colapso financiero de los países en desarrollo que enfrentan dificultades para pagar los intereses de la deuda y facilitar una reestructuración equitativa de la deuda. Para esto se necesitan algunos principios clave: la moratoria temporal de la deuda, la disposición de créditos para países en suspensión de pagos y la reestructuración de la deuda, incluso refinanciaciones y cancelaciones, basada en negociaciones entre deudores y acreedores.
Estos principios podrían servir de base para un enfoque coherente a la intervención en crisis. El FMI parecía moverse en esta dirección al final de la década anterior. Su Junta Directiva reconoció al principio que podría ser necesaria una moratoria unilateral en circunstancias extremas, y la Secretaría era partidaria de un mecanismo de reestructuración de la deuda soberana.
Esta última propuesta tenía muchas deficiencias. Pero aún una versión debilitada de la propuesta no pudo lograr suficiente apoyo político y fue archivada. De hecho, el ímpetu de la reforma se ha perdido.