Nª202 - marzo 2006

Organización Mundial de Comercio

Resultado de Hong Kong genera desequilibrios comerciales

por Bhagirath Lal Das

Los acuerdos de la OMC contienen muchos desequilibrios e inequidades, y era de esperar que los países en desarrollo se esforzaran decididamente por corregirlos, pero por el contrario, la Conferencia Ministerial de Hong Kong acentuó el desequilibrio en contra de esos países. Para rectificar esta situación, tendrán que trabajar muy duro en los próximos meses, pero primero tendrán que reunir la voluntad política necesaria.

La Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) celebrada en Doha en 2001 abrió la puerta para corregir los desequilibrios e inequidades en los acuerdos de esa Organización, y la de Hong Kong brindó en diciembre de 2005 una oportunidad de tomar medidas concretas hacia ese fin. Pero la oportunidad fue totalmente desperdiciada. La OMC parece haber retomado el camino habitual de las tácticas de presión de parte de los países industrializados y de la sumisión por parte de los países en desarrollo. Lo paradójico es que los principales actores entre los países en desarrollo no dejan de proclamar que obtuvieron el mejor de los resultados posibles.
Es necesario revisar esta realidad para reencauzarnos por el buen camino de las negociaciones. Es más necesario aún porque los países industrializados tienden a asumir un enfoque agresivo en los próximos meses, que pueden ser cruciales, dado que el último día de abril de 2006 vence el plazo para establecer modalidades en materia de agricultura y acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA), y antes del final de octubre de 2006 se deben elaborar los calendarios finales de compromisos en materia de servicios.

Propuestas de los países en desarrollo

Vale la pena ir algo atrás en el tiempo. Con base en la experiencia del funcionamiento de los acuerdos de la OMC durante casi cinco años, a fines de 1999 los países en desarrollo prepararon casi cien propuestas para corregir los desequilibrios e inequidades en dichos acuerdos. Tales propuestas formaron parte del documento oficial que sirvió de base para la Conferencia Ministerial de Seattle, en diciembre de 1999, y se conocieron como “problemas de aplicación”. La Declaración Ministerial de Doha les otorgó “la máxima importancia”, y sin embargo no tuvieron un papel central en Hong Kong. Por el contrario, quedaron atascados en cuestiones técnicas y de procedimiento.
El mismo destino tuvieron otros dos importantes asuntos de especial interés para los países en desarrollo: el trato especial y diferenciado para estos países y las barreras no arancelarias que afectan a productos agrícolas e industriales. Sobre el primero, la Declaración Ministerial de Doha establece que “se examinarán todas las disposiciones sobre trato especial y diferenciado con miras a reforzarlas y hacerlas más precisas, eficaces y operativas”. Las barreras no arancelarias forman parte del ejercicio de mejora del acceso a los mercados, y han sido incluidas en las negociaciones sobre agricultura y NAMA.
Pero ambos temas, al igual que los problemas de aplicación, permanecen empantanados en cuestiones técnicas y de procedimiento. Los países en desarrollo no han logrado ponerlos en primer plano. Aunque la Declaración Ministerial de Doha establece que “el desarrollo y la conclusión de las negociaciones y la entrada en vigor de sus resultados se considerarán partes de un todo único”, hasta ahora no ha habido uniformidad en el avance de esas tres cuestiones, ni siquiera en la atención que se les ha prestado en comparación con los tres asuntos que ocupan el centro del escenario: agricultura, NAMA y servicios. Estos fueron los asuntos que acapararon la atención en Hong Kong.

Agricultura

Muy poco ocurrió en Hong Kong en materia de agricultura. Pero en este sector, es más importante lo que no ocurrió, como se explicará más adelante. La Declaración Ministerial de Hong Kong sólo tomó tres decisiones concretas en materia de agricultura: (i) en 2013 se pondrá fin a los subsidios a la exportación; (ii) los países en desarrollo podrán designar por sí mismos algunos productos como “productos especiales”, en los que la reducción arancelaria será menos estricta, y (iii) un gran número de países en desarrollo podrán mantener sus niveles de minimis permisibles de subsidios internos. Queda por ver qué significan estas decisiones en la práctica.
La continuación de los subsidios a la exportación hasta 2013 es una gran tragedia. La Unión Europea gasta en ellos entre 3.000 y 4.000 millones de euros al año. Estados Unidos los provee principalmente bajo la forma de ayuda alimentaria, parte sustancial de la cual tiene un impacto comercial adverso sobre las perspectivas de exportación de otros países. El pago de subsidios a la exportación se realiza en general a grandes empresas exportadoras y no directamente a los agricultores de los países exportadores. Esto coloca en gran desventaja a los agricultores de los países importadores, y en el caso de los países en desarrollo, llega a amenazar sus ingresos y su sustento. No existe ninguna justificación para que esos subsidios continúen, ni siquiera por un año. Ahora, la declaración asegura su continuidad hasta 2013.
La clara decisión sobre la declaración unilateral de productos especiales es un pequeño paso adelante, dado que antes las disposiciones sobre el asunto eran algo vagas. Pero su utilidad práctica todavía es incierta en cuanto al número de productos a designar y la naturaleza precisa de su trato especial.
La retención del subsidio de minimis de los países en desarrollo (10 por ciento del valor de la producción agrícola total en el caso de los subsidios a productos específicos, y otro 10 por ciento de ese valor en el caso de subsidios no específicos) también es un paso en la dirección correcta. De hecho, ese subsidio nunca fue impugnado seriamente. Las propuestas de los principales países industrializados para su reducción parecen haberse realizado más que nada por razones estratégicas, para poner a los países en desarrollo a la defensiva. En todo caso, la nueva disposición es de poca utilidad para los países en desarrollo, dado que éstos no cuentan con los recursos financieros suficientes para pagar subsidios a sus agricultores hasta el nivel de minimis.
Frente a esas ganancias marginales, los países en desarrollo sufrieron una pérdida importante, dado que la Declaración no establece la eliminación de los enormes subsidios internos de los principales países industrializados. Entre las posibles fórmulas para la reducción de los subsidios totales que distorsionan el comercio, aun la más estricta, que pide una reducción de 70 a 80 por ciento (propuesta por el Grupo de los 20 países en desarrollo), permitiría a la Unión Europea otorgar un subsidio anual de unos 27.000 millones de euros, cerca de 1.000 millones de euros más de lo que el propio bloque había previsto para 2008. Estados Unidos podrá pagar hasta 12.000 millones de dólares por año. Aunque esto resultará en una reducción desde el último nivel notificado de pago (2001), de unos 21.000 millones de dólares, todavía es un subsidio muy alto.
Estos subsidios concentrados en unos pocos productos seleccionados y cruciales continuarán afectando la competencia. La Declaración no trata de cerrar la nueva ventana de subsidios internos que Estados Unidos intenta abrir a través del “compartimento azul” para sus pagos contracíclicos a los agricultores. Algunos expertos advierten que esta medida, si se aprueba, podría ser aprovechada por la Unión Europea para ampliar sus propios subsidios en algunos sectores.
Además, la Declaración no prevé la reducción, ni siquiera un disciplinamiento real de los subsidios de los países industrializados incluidos en el “compartimento verde”. La afirmación insostenible de que esos subsidios no distorsionan el comercio y la insistencia de esos países en su derecho a dar esos subsidios permanecieron incontestados. Es bien sabido ahora que los principales países industrializados han cambiado de compartimento sus subsidios internos desde la entrada en vigor del Acuerdo sobre la Agricultura y empujado muchos de sus subsidios reductibles al compartimento verde.
Algunas disposiciones del compartimento verde, por ejemplo la “ayuda a los ingresos desconectada” prevista en el párrafo 6 del Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura, permiten a los países industrializados pagar cualquier monto, en cualquier momento, a cualquier agricultor y por cualquier producto. Quizá estos pagos no lleguen a ser una intervención de precios, pero ciertamente contribuyen a la capacidad de permanencia de los agricultores al apoyar su producción agrícola inviable. Por lo tanto, es claro que distorsionan la producción y el comercio. La Declaración casi no menciona esto, sino que se limita a reiterar el reclamo de los países industrializados de revisar los criterios del compartimento verde. No hay siquiera una sugerencia de eliminación, reducción, suspensión o limitación de esos subsidios.
Estas omisiones cruciales en el área de la agricultura resultarán en la continuación del riesgo de las importaciones altamente subsidiadas para los agricultores más vulnerables de los países en desarrollo, y también en la negación de las perspectivas de exportación para nuestros agricultores competitivos.
Mientras este sector se vio afligido por las omisiones, en las otras dos áreas, NAMA y servicios, los países en desarrollo realizaron compromisos significativos en Hong Kong sin obtener a cambio un beneficio proporcional.

NAMA

Existen dos decisiones específicas en la Declaración en esta área: (i) la reducción de los aranceles industriales se hará de acuerdo con la fórmula suiza, y (ii) en el caso de los aranceles actualmente sin consolidar, se aumentarán las tasas aplicadas actualmente, y luego la reducción se realizará según la fórmula. La primera decisión significa que se reducirán los aranceles sobre todos los productos, y la segunda, que la cobertura de la consolidación será total, es decir que se aplicará a todos los productos.
Nunca antes en las negociaciones del GATT/OMC los países en desarrollo habían asumido la obligación de reducir aranceles sobre todos los productos. Simplemente se obligaban a reducir el promedio de sus aranceles consolidados (sujetos al compromiso de no aumentarlos por encima de un nivel convenido), manteniendo la opción de distribuir ese promedio entre los diferentes productos cubiertos por la consolidación arancelaria. Esto les otorgaba flexibilidad para modular aranceles sobre diferentes productos de acuerdo con sus objetivos de desarrollo, con respecto a la industrialización. Ahora, esa flexibilidad se ha perdido.
Además, al aceptar la consolidación de aranceles sobre todos los productos, los países en desarrollo hicieron una concesión muy significativa. Sus aranceles no consolidados formaban parte de los derechos y obligaciones vigentes, pero cedieron ese derecho en Hong Kong, sin ninguna concesión o contrapartida de parte de los países industrializados. Éstos no asumieron ningún compromiso específico de reducir los aranceles que mantienen principalmente para desalentar la importación de productos específicos de los países en desarrollo. Sólo existe una vaga mención en la declaración de que la fórmula de reducción tendrá coeficientes que reducirán los picos arancelarios y aranceles elevados.
El desequilibrio en los compromisos es evidente. Mientras los países en desarrollo cedieron sus derechos específicos, los países industrializados no realizaron ningún compromiso de reducción específica de picos arancelarios y aranceles elevados. Esto se dejó a cargo de una fórmula “adecuada”. El compromiso de los países en desarrollo ya comenzó a aplicarse, y es muy específico y básico. Por otro lado, la obligación de los países industrializados es muy vaga y general, y se limita a expectativas para el futuro.
El uso de aranceles es el único medio de protección de las industrias de los países en desarrollo. Ellos necesitan protección, en particular en las áreas en que no son líderes tecnológicos. Los compromisos asumidos en Hong Kong pueden someter esas industrias al riesgo de las importaciones, además de limitar su progreso tecnológico.

Servicios

Al igual que en el área de los productos industriales, en el sector de los servicios los países en desarrollo asumieron compromisos sin una contrapartida adecuada de los países industrializados. La Declaración intensificó las negociaciones de acuerdo con los objetivos y criterios establecidos en el Anexo C. Este anexo estipula que los compromisos se adoptarán en los actuales niveles de acceso a los mercados en el Modo 1 (suministro de servicios por un proveedor de un país a consumidores de otro país) y el Modo 2 (suministro de servicios en un país a consumidores procedentes de otro país). Con respecto al modo 3 (suministro de servicios a través de la presencia comercial de una empresa extranjera), el anexo establece compromisos de aumento de la participación accionaria de los inversores extranjeros y eliminación o reducción sustancial de los criterios de necesidad aplicados por un país.
Éstos son grandes compromisos teniendo en cuenta la flexibilidad de que disponen los países en desarrollo conforme al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC. Este acuerdo permite a los países elegir los sectores a liberalizar y también imponer condiciones y límites al acceso a sus mercados y al trato nacional. En particular, el tratado otorga flexibilidad a los países en desarrollo para liberalizar menos sectores y menos transacciones.

Conclusión

Al asumir estos compromisos en Hong Kong, los países en desarrollo entregaron en gran medida la flexibilidad de que disponían. Esto beneficiará a los principales países industrializados, que no les han ofrecido ninguna concesión proporcional a cambio.

Es sabido que los acuerdos de la OMC contienen muchos desequilibrios e inequidades. Era de esperar que los países en desarrollo se esforzaran decididamente por corregirlos, pero por el contrario, Hong Kong acentuó el desequilibrio en contra de esos países. Para rectificar esta situación, tendrán que trabajar muy duro en los próximos meses. Pero primero, tendrán que reunir la voluntad política necesaria. (SUNS)

----------------- Bhagirath Lal Das fue director de Programas de Comercio Internacional de la UNCTAD y embajador de India ante el GATT.
Esta es una versión editada de un artículo preparado para el Centro de Comercio y Desarrollo, de India.