Nª202 - marzo 2006

Subsidios a las exportaciones agrícolas

Después de 2013 cambiarán de forma, no se eliminarán

por Martin Khor

Aunque Estados Unidos y la Unión Europea puedan haber acordado eliminar los subsidios a las exportaciones agrícolas para 2013, muchas de sus exportaciones agrícolas seguirán beneficiándose en gran medida de subsidios escondidos, revelan algunos analistas comerciales.

Quizás el resultado más publicitado de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) realizada en diciembre en Hong Kong sea haber fijado el año 2013 como fecha final para la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas. Sin embargo, numerosos analistas han señalado que si bien esto puede ser simbólicamente importante, de hecho los subsidios a las exportaciones son muy pequeños en comparación con el valor de los subsidios internos de los principales miembros de la OMC, especialmente Estados Unidos y la Unión Europea.
Algunos analistas también destacan que la exportación subvencionada no terminará con la eliminación de los subsidios a las exportaciones, porque los altos niveles de subvención interna persistirán, y gran parte de la misma se dirigirá a productos agrícolas que pueden ser luego exportados artificialmente baratos en la medida que su costo de producción se reduce por los subsidios internos.
El economista francés Jacques Berthelot ha concluido lo siguiente: “El hecho es que hoy en día, en la Unión Europea así como en Estados Unidos, las subvenciones internas y especialmente las de los Compartimentos Azul y Verde -a las que se denomina subvenciones que no provocan distorsión en el comercio-, son los principales componentes de las subvenciones a la exportación de sus productos agroalimentarios”.
En un documento redactado después de la Conferencia Ministerial de Hong Kong, Berthelot presenta información, incluida en varios cuadros de datos, para demostrar que la Unión Europea y Estados Unidos darán enormes subsidios internos a la producción de cereales, y cantidades importantes se exportan como cereales o como insumos incluidos en los productos animales exportados.
Los cereales se utilizan para ración animal, y como la ración animal es el principal componente del costo de la producción animal, los productos animales exportados, tales como aves y carne de cerdo, están altamente subvencionados. Los niveles de esas subvenciones internas que van dentro de productos de exportación son tan elevados que el valor de la subvención real a las exportaciones puede mantener o incluso superar los niveles previos, aún cuando se eliminen todas las “subvenciones a las exportaciones”.
Esto, por supuesto, tiene consecuencias importantes para la pregunta de si los “subsidios a las exportaciones” se eliminarán verdaderamente para el año 2013 o si es sólo la forma de subvención a las exportaciones lo que cambiará. De hecho, en los últimos años ya se ha dado la sustitución de las subvenciones a la exportación reconocidas directamente -en la forma de restituciones a las exportaciones para los exportadores- por distintas formas de ayuda interna.

Subsidios a las exportaciones a través de la alimentación animal

El documento de Berthelot, titulado “Subvenciones a las raciones para las carnes avícolas y porcinas exportadas de la Unión Europea y Estados Unidos”, de fecha 9 de enero de 2006, cita un documento de 2002 de la Comisión Europea que dice que “enormes cantidades de productos agrícolas sirven a la alimentación animal, que es la principal salida para la producción de cereales y semillas oleaginosas de la Unión Europea, y prácticamente la única utilización de praderas permanentes y de forraje cultivado en tierra arable. En total, la alimentación animal cuenta por las tres cuartas partes de la superficie agrícola utilizada de la Comunidad. Además, la alimentación animal representa generalmente aproximadamente el 65 por ciento del total de los costos de producción de las carnes porcinas y avícolas”.
La alimentación animal es también por lejos el insumo más importante de la producción agrícola general de la Unión Europea. En 2003 constituyó el 39,5 por ciento del total de insumos, seguido de energía y lubricantes con 9,7 por ciento, mantenimiento de maquinaria (6,8 por ciento), fertilizantes (6,7 por ciento) y servicios agrícolas (6,7 por ciento).
En Estados Unidos, según el investigador Tim Wise, las empresas que producen alimento para animales se benefician porque obtienen raciones que se venden a precios por debajo de los costos de producción de los agricultores. “La soja y el maíz son dos de los cultivos más subvencionados de los programas de commodities de Estados Unidos”, dice Wise. “Aproximadamente entre 55 y 65 por ciento del maíz y entre 45 y 50 por ciento de la soja, las dos principales fuentes de alimentación animal de Estados Unidos, se destinan a la industria ganadera interna. Otros granos para alimentación animal son avena, cebada, sorgo y algunos tipos de trigo. Los costos por concepto de ración representan entre 60 y 64 por ciento de los costos de producción de aves y huevos, aproximadamente 17 por ciento de los costos de carne vacuna, y aproximadamente 47 por ciento de los costos de producción porcina. La carne es también una exportación cada vez más importante. En 2001, Estados Unidos exportó nueve por ciento de su carne vacuna, ocho por ciento de su carne porcina, 18 por ciento de su carne de pollo tomatero (para asar) y nueve por ciento de su carne de pavo”.
Berthelot argumenta que los subsidios de la Unión Europea y Estados Unidos a la alimentación animal en realidad son subsidios conectados a los insumos, deberían ser tratados como tales y estar sujetos a compromisos de reducción.

Distorsiones

Según su documento, reducir los costos por concepto de alimentación animal fue uno de los principales objetivos de las reformas de 1992 y 1999 de la Política Agrícola Común de la Unión Europea.
En 2002, la Comisión Europea reconoció formalmente que “el cambio hacia los pagos de ayuda directa en el sector cerealero también ha creado nuevas distorsiones que atraviesan los sectores. La disminución promedio de 45 por ciento en el precio intervenido de los cereales en la Unión Europea durante la década del 90 ha provocado una disminución en el precio de las raciones preparadas de la Unión Europea. En industrias donde el alimento animal constituye un componente importante del costo, esta disminución de los precios de los cereales de la Unión Europea ha mejorado enormemente la competitividad de los productores europeos”.
Así, en el sector avícola, donde los costos de las raciones representan hasta 70 por ciento de los costos de producción, la caída de los precios de los cereales ha implicado importantes ahorros en los costos. Esto a su vez ha contribuido a la expansión en la Unión Europea tanto en la producción como en las exportaciones de carne avícola. En efecto, el ahorro en materia de costos ha sido tal que a pesar de la expansión de las exportaciones de carne de pollo en la Unión Europea, el nivel de pagos por restitución a las exportaciones en dicho sector cayó drásticamente a lo largo de la década del 90.
Según Berthelot, las citas del documento de la Comisión Europea referido reconocen explícitamente tres cosas: primero, que los pagos directos han creado distorsiones; segundo, que la creciente competitividad que han conferido a la industria avícola ha alentado las exportaciones de dicho sector; y tercero, que los pagos directos han reemplazado a las restituciones a las exportaciones. “La drástica reducción de las subvenciones a las exportaciones de la Unión Europea ha sido reemplazada en gran medida por crecientes subvenciones internas que benefician la exportación de cereales y carnes avícolas y porcinas”, dijo Berthelot.
En un cuadro sobre el total de subvenciones a las exportaciones de cereales de la Unión Europea (incluidos los pagos directos a los cereales exportados), el documento demuestra cómo las restituciones a las exportaciones (es decir, el pago de subvenciones directas a las exportaciones) decrecieron en los últimos 20 años, pero que esta disminución ha sido sustituida en gran medida por los pagos directos del Compartimento Azul (a los predios agrícolas) que también benefician a los cereales de exportación.
El total de subsidios a las exportaciones, incluidos los pagos directos a los cereales de exportación, disminuyó bruscamente de 1986 a 1990 y de 1992 a 1996. Pero la subvención total por tonelada de cereales exportados se ha estabilizado prácticamente desde entonces. La cifra del año 2003 fue 4,8 por ciento más alta que la de 1996.
En 1992, las restitución de las exportaciones cerealeras fue de 90 euros por tonelada, mientras que el pago directo (como parte de la ayuda interna) a los cereales fue de 3,21 euros por tonelada, lo que dio un total de 93.400 millones de euros. En 1996, las cifras fueron respectivamente 15,3 millones, 60,7 millones y 76.000 millones de euros, mientras que en 2003 fueron 4,9 millones, 80,4 millones y 85.300 millones de euros. Esto significa el cambio en importancia de los reintegros a las exportaciones en comparación con los pagos directos.
Sin embargo, las subvenciones internas a los cereales exportados no se limitan a los pagos directos del Compartimento Azul, y también deberían considerarse otras subvenciones internas destinadas a los cereales exportados.
En primer lugar están las subvenciones del Compartimento Ambar: reducciones fiscales sobre el combustible para uso agrícola, subvenciones al riego, subvenciones sobre los seguros agrícolas, subvenciones a los cereales en productos transformados (productos fuera del anexo 1). Todo esto ascendió aproximadamente a 3.674 millones de euros en 2001 y, aplicando el porcentaje medio de cereales en el valor de la producción agrícola de la Unión Europea, es decir, el 10,3 por ciento de 1996 a 2002, agregó 380 millones de euros a las subvenciones a los cereales. Dado que el promedio de exportación de cereales representó en 2001 un 10,6 por ciento de la producción de cereales, esto implicó que se volcaron 40 millones de euros promedio a las subvenciones anuales del Compartimento Ambar para los cereales de exportación.
En segundo lugar están las subvenciones notificadas en el Compartimento Verde y que están destinadas a los cereales. La multiplicación de las subvenciones del Compartimento Verde por el porcentaje del valor de producción de los cereales en el total del valor de la producción agrícola y luego por el porcentaje de los cereales exportados, da finalmente una cifra anual promedio de 219 millones de euros de subvenciones del Compartimento Verde a los cereales exportados, de 1995-1996 a 2001-2002.
La suma de las subvenciones del Compartimento Ambar y del Verde a los pagos directos del compartimento azul para los cereales exportados, da el total de subvenciones internas a la exportación de cereales: un promedio de 1.673 millones de euros desde 1995-1996 a 2001-2002, bastante más que el promedio de las restituciones a las exportaciones, de 477 millones de euros en el mismo periodo.
Sobre los subsidios a la alimentación animal para las exportaciones de carne avícola de la Unión Europea, el documento muestra que las restituciones a las exportaciones sobre las exportaciones de carne avícola disminuyeron de 116 millones de euros en 1996 a 94 millones en 2003. Sin embargo, esto está compensado por el aumento de los pagos directos a cereales de alimentación para aves, que fueron sólo 2,2 millones de euros en 1992, pero aumentaron a 71,8 millones en 1996 y a 105,3 millones en 2003.
Las restituciones a las exportaciones más los pagos directos a los productos avícolas exportados fueron 222,1 euros por tonelada en 1996, 156 euros por tonelada en 2000 y 202 euros por tonelada en 2003.
El documento también trata de las subvenciones europeas destinadas a la carne porcina exportada. El total de subvenciones a las exportaciones de carne de cerdo (las restituciones a las exportaciones más todas las subvenciones internas a la carne de cerdo exportada) alcanzó un promedio de 316 millones de euros entre 1995-1996 y 2001-2002, de los cuales 188,2 millones de euros fueron en subvenciones internas, o 47 por ciento más que los 127,8 millones de euros en reintegros a las exportaciones.
Como los granos para ración también son consumidos por vacas lecheras, vacas para faena, terneros (y aquí hay grandes subvenciones para leche en polvo descremada para alimentar terneros), deberían contarse más subvenciones escondidas destinadas a la exportación de productos animales.
El documento demuestra, además, que en Estados Unidos también hay una cantidad importante de subvenciones internas de alimento animal destinadas a carnes de exportación.
En Estados Unidos, los costos de la alimentación animal representaron aproximadamente 62 por ciento de los costos de carne avícola, 47 por ciento de los costos de producción porcina, y 17 por ciento de los costos de carne vacuna, y el maíz y la soja representaron entre 83 y 91 por ciento de los ingredientes de la mayoría de los granos para ración. Esas subvenciones a las raciones son también subvenciones a las exportaciones para la alimentación animal consumida por los productos animales de exportación.

Efecto dumping

Berthelot concluye que si se va a tomar en serio el dumping de exportaciones, entonces los subsidios a los alimentos para animales como subsidios a los insumos de los productos animales deberán ser considerados como subsidios a las exportaciones cuando esos productos animales se exportan.
En los últimos días de la Conferencia Ministerial de Hong Kong de la OMC, el tema más controvertido sobre agricultura en general y algodón en particular fue el de los subsidios a las exportaciones, en especial la fijación de la fecha final de eliminación de todos los subsidios a las exportaciones y del efecto dumping de las subvenciones internas que provocan distorsión en el comercio, dice Berthelot. Sin embargo, tanto la Unión Europea como Estados Unidos están en una posición cómoda porque en las negociaciones los grupos de países en desarrollo, tal como el Grupo de los 20, no cuestionan el aspecto del dumping de exportaciones y el potencial de los subsidios del Compartimento Azul y en especial del Compartimento Verde.
“El hecho es que actualmente, en la Unión Europea y en Estados Unidos, las subvenciones internas, y en especial las subvenciones internas del Compartimento Azul y Verde, que se denominan subvenciones que no distorsionan el comercio, son los principales componentes de las subvenciones a las exportaciones de sus productos agroalimentarios”, concluye el documento. “El dumping debería prohibirse y ser definido como la acción de exportar a un precio inferior al del costo de producción total medio del país, tomando en cuenta todos los tipos de subvenciones en las etapas previas y posteriores, y las subvenciones cruzadas”. (SUNS)