Nª 200-201 enero/febrero 2006

Agricultura

Por qué las propuestas de la Unión Europea y Estados Unidos no alcanzan

por Bhagirath Lal Das

Aunque existen problemas en todos los ámbitos fundamentales de la agricultura, como el acceso a los mercados, los subsidios nacionales y los subsidios a las exportaciones, las claves se encuentran en los subsidios nacionales de los países industrializados.

La Unión Europea y Estados Unidos ofrecieron recortar respectivamente sus subsidios del compartimento ámbar en 70 y 60 por ciento, sus subsidios de minimis en 80 y 50 por ciento, sus subsidios del compartimento azul hasta un límite de cinco y 2,5 por ciento de la producción agrícola y el total de sus subsidios que distorsionan el comercio (TDS) en 70 y 53 por ciento. Todos estos aparentan ser recortes notables. Pero estas propuestas en realidad no generarán reducción alguna en el TDS aplicado en el caso de Estados Unidos y en el TDS ya previsto por la Unión Europea para 2008. De hecho, hasta podrían incrementarse. Este misterio se explica a continuación.
En este sentido hay que tomar en cuenta dos puntos. Primero, los porcentajes de recorte propuestos se harán de los niveles permitidos por el Acuerdo sobre la Agricultura (AoA) de la OMC, pero el nivel aplicado en realidad en el caso de Estados Unidos y el nivel previsto para 2008 en el caso de la Unión Europea ya son inferiores (ver cuadro).
El factor importante es cuán inferior será el nivel reducido con respecto al nivel aplicado/previsto en la realidad, sin tomar en cuenta cualquiera sea el nivel aceptable. En segundo lugar, en estos países se produjeron frecuentes desplazamientos del subsidio aplicado de un compartimento al otro. El acceso a los mercados o la protección contra importaciones subsidiadas depende del subsidio total, sin importar en qué compartimento se encuentre. Por lo tanto, lo que realmente importa es el cambio propuesto en el nivel aplicado/previsto del TDS. También está el importante efecto del subsidio del compartimento verde.
El total del TDS para la Unión Europea y Estados Unidos es de 110.000 millones de euros y 48.000 millones de dólares, respectivamente (año 2000, el último año de instrumentación para las obligaciones vigentes según el AoA). Los niveles reducidos, según sus propuestas, serán de 33.000 millones de euros y 23.000 millones de dólares, respectivamente. Aunque el nivel aplicado de la Unión Europea para el año 2000 es de 64.000 millones de euros, que sí será reducido por el recorte, su propio nivel aplicado previsto para el año 2008 (cuando es posible que comiencen a instrumentarse los nuevos compromisos de la OMC) es de 26.000 millones de euros, que es hasta 7.000 millones de euros inferior al nivel de reducción propuesto. Esto les dará la opción de elevar su subsidio aplicado para entonces. Para Estados Unidos, el nivel aplicado para el año 2000 es de 21.000 millones de dólares. Esto les da la opción de elevar el nivel aplicado hasta en 2.000 millones de dólares. Por lo tanto, estos países en realidad no propusieron sacrificio alguno de su parte en estas negociaciones. De hecho se aseguran la posibilidad de aumentar sus niveles aplicados/previstos de subsidios.
El G-20 sugirió una reducción de 70-80 por ciento en el TDS, pero no avanzará mucho ya que seguirá manteniéndolo en un nivel significativo. Lo que hace falta es la eliminación del TDS en los países industrializados en una fecha específica, salvo por algunos pequeños de minimis.

Cuadro: Total del subsidio que distorsiona el comercio (TDS) (millones) Países Moneda Total del TDS (año 2000) Nivel del total del TDS tras la reducción propuesta TDS aplicado (año 2000) Unión Europea Euro 110.000 33.000 (tras el recorte del 70%) 64.000 (26.000 en 2008) Estados Unidos Dólar 48.000 23.000 (tras el recorte del 53%) 21.000

Un punto importante a señalar es que los niveles de reducción propuestos del total del TDS para la Unión Europea y Estados Unidos siguen siendo de 13 y 12 por ciento de su producción agrícola (año 2000) respectivamente, lo cual es bastante elevado. Además, estos volúmenes de subsidios generales concentrados en productos seleccionados podrían conducir al subsidio masivo de esos productos. Por lo tanto es necesario tener un límite efectivo del TDS para los productos individuales hasta que sea eliminado. Este límite no debe basarse en los niveles históricos de los subsidios, sino en un nivel claramente especificado como porcentaje del valor de producción o el precio.
Asimismo, se busca crear una nueva vía de escape con la apertura de una puerta adicional al compartimento azul. Esto se hace principalmente para permitir que Estados Unidos otorgue pagos anticíclicos a los agricultores (cifras más elevadas cuando los precios son inferiores). Las cifras proyectadas para 2005 y 2006 en este sentido son de 4.000 millones de dólares y de 6.000 millones de dólares respectivamente. Abrir una ventana nueva para otorgar subsidios es contrario al objetivo de eliminar/reducir los subsidios. Por tanto, es necesario cerrar definitivamente esta nueva vía.
Pero la gran vía de escape es el compartimento verde con las cifras de 50.000 millones de dólares y 22.000 millones de euros en 2000 en Estados Unidos y la Unión Europea respectivamente, y la posibilidad de un incremento ilimitado en el futuro. Los países industrializados no desean incluir disciplina alguna al mismo, salvo por alguna aclaración de los criterios. No se contempla límite alguno. Por lo tanto, el compartimento verde, especialmente su ventana de “ayuda a los ingresos desconectada” (párrafo 6 del Anexo 2 de la AoA), seguirá siendo la vía para otorgar a los agricultores montos ilimitados de subsidios. La propuesta del Grupo de los 20 (G-20) tiene el objetivo de disciplinar este compartimento, pero no ha ofrecido ningún criterio cuantitativo específico.
Es necesario que los criterios para el compartimento verde, particularmente la ayuda a los ingresos desconectada, incluya la admisibilidad de los agricultores en función de su inferior situación económica (por ejemplo, aquellos con ingresos de todas las fuentes inferiores al 10 por ciento del ingreso promedio del país) y también un límite a los pagos anuales realizados a los agricultores individuales.
De hecho, hay necesidad de aplicar un límite anual al subsidio total (el TDS más el compartimento verde) pagado al agricultor. El primer paso debe ser el de limitar el pago sólo a los agricultores individuales, lo cual haría inadmisibles a las instituciones empresariales. El próximo paso debe ser el de poner un límite anual al pago a los agricultores.

Tipos de subsidios nacionales en la agricultura Subsidio del “compartimento ámbar”: el subsidio nacional cubierto por el Artículo 6.2 del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC (AoA), llamado técnicamente Medida Global de la Ayuda (AMS) y medido principalmente en función de la diferencia entre el precio nacional y el precio internacional. Sujeto a reducción.
Subsidio del “compartimento azul”: el subsidio nacional cubierto por el Artículo 6.5 del AoA. Es un pago directo a los productores basado en el rendimiento por superficie y no está sujeto a reducción en la AoA en la actualidad.
Subsidio “de-minimis”: subsidio de productos específicos en los países desarrollados, es el 5 por ciento de la producción de ese producto y, además, para el subsidio no referido a productos específicos, es un 5 por ciento más de la producción agrícola total. Para los países en desarrollo, es un 10 por ciento de ambos.
Subsidio de “distorsión del comercio”: es el total del compartimento ámbar, el compartimento azul y los subsidios de-minimis.
Subsidio del “compartimento verde”: el subsidio nacional cubierto por el Anexo 2 de la AoA. Incluye distintos tipos de pagos directos a los productores. No está sujeto a reducción en la AoA ya que se sostiene que no distorsiona el comercio.

En cuanto al acceso a los mercados, la diferencia en los porcentajes de recortes propuestos no es tal ya que no pueden reconciliarse. Pero el verdadero problema aquí es la vía de escape a través de la estipulación de productos sensibles por la cual el recorte puede ser mucho menor. La Unión Europea propone que ocho por ciento de las líneas arancelarias (posee 2.200 líneas arancelarias) sean sensibles. Estados Unidos sugiere que los productos sensibles se limiten a uno por ciento de las líneas arancelarias. Si la cifra se encuentra entre las dos, los productos sensibles seguirán siendo numerosos en los casos en que la reducción arancelaria esté a un nivel mucho menor. Lo que hace falta es asegurar que los principales países industrializados no sigan protegiendo un volumen significativo de su producción mediante la vía de los productos sensibles.
Con respecto a la eliminación del subsidio a las exportaciones, la Unión Europea no tiene una fecha específica, mientras Estados Unidos y el G-20 sugirieron 2010 para su eliminación. En sí es una estrategia muy tenue ya que hubiera sido más sensato exigir la eliminación del subsidio a la exportación a partir de la fecha de aplicación del nuevo acuerdo.
Los países industrializados no prestaron la atención suficiente a las propuestas del G-33 para los productos especiales y para el mecanismo de salvaguardia especial para que los países en desarrollo protejan su agricultura de las importaciones. La propuesta del G-33 sobre el mecanismo de salvaguardia especial es bastante limitada ya que limita la salvaguardia a elevar los aranceles y no incluye la restricción cuantitativa a las importaciones, que es una forma más directa y efectiva de proteger a los agricultores. Pero incluso esta propuesta tan modesta no fue tomada en serio por los principales países industrializados.
Éstas son algunas de las principales diferencias en el área de la agricultura. En las negociaciones recientes se dice que la Unión Europea habría señalado con firmeza que no podría ir más allá de lo que ya ofreció. Además, vinculó su propuesta a que los países en desarrollo realicen concesiones en las áreas del NAMA y los servicios. Estados Unidos también aceptaría esa vinculación.
En este contexto, las perspectivas de Hong Kong son imprevisibles, incluso sombrías. Hasta el momento, los países en desarrollo se negaron a rendirse. Las presiones siguen ahí, pero hay demasiado en juego para ellos. Ahora que tienen mucha información a su disposición pueden identificar sus intereses con claridad y no es probable que se los apresure a aceptar resultados injustos e inicuos. Sólo se puede repetir lo que el diario The New York Times recomendó a los países en desarrollo en su editorial del 11 de noviembre de 2005: “Manténganse firmes... (y) no otorguen una sola concesión más”.

----------------- Bhagirath Lal Das fue embajador de India y su representante permanente ante el foro del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). También fue director de programas internacionales de comercio en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Este artículo fue escrito antes de la Sexta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Hong Kong en diciembre de 2006.