Nª 200-201 enero/febrero 2006

Sexta Conferencia Ministerial de la OMC

Cómo se adoptó la Declaración Ministerial en Hong Kong

por Martin Khor

La Sexta Conferencia Ministerial de la OMC terminó el domingo 18 de diciembre con la adopción de una Declaración Ministerial, en una sesión de clausura cuidadosamente pensada para que las delegaciones no pudieran hablar ni participar activamente en las decisiones. De hecho, la misma coreografía se había representado toda la semana.

Por sorprendente que parezca, la sesión de clausura fue la única reunión oficial de toda la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que se celebró en Hong Kong, salvo por la ceremonia de apertura del 13 de diciembre.
El director general de la OMC, Pascal Lamy, informaría más tarde a los periodistas que, durante la semana, se organizaron 450 reuniones pequeñas, seis grandes y más de 200 consultas de facilitadores. Algunas fueron reuniones de jefes de delegación; otras, consultas y sesiones plenarias sobre diversos asuntos, y otras, exclusivas reuniones de “sala verde” a las que asistieron unos pocos privilegiados. Estas reuniones no quedaron registradas en actas, por lo tanto el público no sabrá quién dijo qué cosa, ni qué países fueron invitados o estuvieron presentes. Para todos los fines, fueron “no reuniones”. El portavoz de la OMC se refirió así a las reuniones de sala verde: “Si es que existe la sala verde, y si hubo una reunión”.
Sin embargo, los conductores de la conferencia no dejaron de felicitarse por el proceso “transparente, inclusivo y de abajo hacia arriba”.
La sesión de clausura fue un ejemplo de este proceso. Pero mucho más que en las otras reuniones, nada podía dejarse librado al azar. Después de todo, era la única reunión oficial y nada debía salir mal, porque el único registro de la conferencia sería lo dicho en esa ocasión.
Los asientos estaban dispuestos como en un teatro, sin mesas, micrófonos ni tarjetas con el nombre de cada país frente a los delegados. Tampoco había micrófonos de pie en los pasillos. Es difícil concebir un ambiente menos participativo. Era inevitable la comparación mental con sesiones formales de conferencias de las Naciones Unidas, o incluso con la ceremonia de clausura de la Conferencia Ministerial de Doha (2001), en que los delegados tenían mesa, micrófono y tarjetas con su nombre, y en la que muchos miembros y grupos regionales pudieron expresarse.
En la sesión de clausura de Hong Kong era muy difícil para cualquier delegación realizar una intervención, en especial porque el presidente, John Tsang, secretario de Comercio de Hong Kong, muchas veces ni miraba a los delegados antes de proclamar: “Está decidido”.
En este entorno intimidatorio ocurrió un hecho extraño y significativo. El presidente presentó el tema más importante de la Declaración Ministerial y procedió a anunciar algunos cambios al proyecto sobre el algodón y al Anexo F sobre países menos adelantados. “Está decidido”, proclamó rápidamente, y bajó el martillo, antes de que alguien tuviera la oportunidad de decir algo.
Posteriormente, declaró que se tomaría “debida nota” de las objeciones realizadas al texto en la reunión de jefes de delegación (justo antes de la sesión de clausura). Para ese entonces, la mayoría de las personas reunidas en la sala sabían que, en la reunión de jefes de delegación, algunos países habían objetado algunas partes del proyecto de Declaración, y había cierta incertidumbre sobre cómo se resolvería esto.
El presidente pasó entonces al punto siguiente, y propuso que la conferencia tomara nota de los informes transmitidos por diversos organismos de la OMC. En ese punto, una mujer subió a la tarima y se dirigió a Tsang, interrumpiéndole. Era la vicecanciller de Venezuela, Mari Pili Hernández, quien insistió en que las delegaciones de Cuba y Venezuela tenían derecho a hacer públicas sus reservas en la reunión.
Después de cierta resistencia, el presidente les permitió hablar. Entre los participantes apareció un micrófono, probablemente llevado por alguien que se proponía realizar una intervención pese a las condiciones imperantes. Un representante de Cuba dijo que su delegación se proponía realizar una declaración de objeciones en el plenario, pero como no era el mejor momento, entregaría la declaración completa a la Secretaría, para que la opinión de su país se reflejara mejor en las actas.
El micrófono fue pasado después a un delegado de Venezuela. “También deseamos reiterar las objeciones que expresamos en la reunión de los jefes de delegación”, dijo, e hizo referencia a las partes del texto sobre los servicios y el acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA). “Agradeceremos que nuestras objeciones se reflejen debidamente”, agregó.
Este hecho inusual para la OMC se convirtió en lo más destacado de una sesión que de otro modo hubiera sido rápida y ejecutiva. Fue la primera vez que algún miembro registró salvedades al texto en el cierre de una Conferencia Ministerial.
La reunión continuó entonces, y cada vez que se tomaban unas pocas decisiones, el martillo volvía a bajar. No hubo anuncio alguno sobre la “hoja de ruta”, es decir, qué sucedería después de Hong Kong, aunque éste era uno de los tres publicitados objetivos de la conferencia. Los otros dos eran la realización de un “inventario” y el acuerdo de las modalidades de negociaciones.
Luego, Tsang dijo en una conferencia de prensa que se había fijado un nuevo plazo, que vencería el 30 de abril de 2006, para alcanzar las modalidades plenas sobre agricultura y NAMA. (Este plazo también está estipulado en la Declaración, en los párrafos 10 y 23).
No hubo discusión ni información sobre cómo se adoptaría la decisión sobre modalidades plenas. Hubo un notable silencio acerca de una cuestión planteada con frecuencia en Hong Kong: si se realizaría otra Conferencia Ministerial para finalizar y adoptar las decisiones cruciales sobre las modalidades, y en caso afirmativo, cuándo y dónde.
Pese a los esfuerzos por convertir la reunión de Hong Kong en un “éxito”, era obvio que no había alcanzado el objetivo de las “modalidades plenas”. El reajuste de las ambiciones para la conferencia había amenazado con transformarla en un “no evento”.
Tsang dijo a los delegados que “hay éxito cuando nadie está satisfecho, y a juzgar por las quejas escuchadas en la última reunión de jefes de delegación, esta conferencia fue muy exitosa”.
Lamy dijo en su discurso que la reunión comenzó con 55 por ciento de la Ronda completa y terminó con 60 por ciento completa. Hubo, afirmó, nueva energía política, necesaria para finalizar la Ronda.
Resultó interesante la referencia de Tsang a las “quejas” en la reunión de jefes de delegación. En las 24 horas anteriores, era dudoso que se lograría siquiera un texto acordado. El 17 de diciembre se escucharon más que algunas quejas cuando apareció el primer proyecto revisado.
El texto del 17 de diciembre tenía muchos problemas que causaron gran frustración a las delegaciones de países en desarrollo, relacionados con el acceso a los mercados, libre de derechos y cuotas, para los países menos adelantados (no había un compromiso claro sobre consolidación), subsidios a las exportaciones agrícolas (no había acuerdo sobre la fecha final), un compromiso débil sobre el algodón (no había avances sobre la cuestión más importante, relativa a los subsidios internos) y, lo más importante, el texto sobre servicios (se mantuvieron casi todos los puntos controvertidos sobre referencias cualitativas y negociaciones plurilaterales, modales y sectoriales).
En la reunión de jefes de delegación, en la noche del 17 de diciembre, muchos países en desarrollo expresaron varias preocupaciones y señalaron varias fallas en el texto. Sentían que éste contenía muy poco de desarrollo y muy pocos elementos reales de trato especial y diferenciado. Algunos sentían que el desarrollo sólo aparecía como una fachada para ocultar los reclamos ofensivos de los países ricos y desarmar a los países en desarrollo, de modo que aceptaran las partes del texto más controversiales.
Con respecto a la agricultura, casi todos los oradores (de países en desarrollo e industrializados) destacaron la necesidad de fijar una fecha final para los subsidios de exportación. Muchos dijeron que esa fecha debería ser en 2010. Varios países en desarrollo, incluso de África, señalaron que las disposiciones sobre trato especial y diferenciado no eran lo suficientemente claras.
En materia de NAMA, muchos países en desarrollo (de África, en particular) señalaron que había muy poco desarrollo en la sección correspondiente. El Grupo de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) objetó la mención de la fórmula suiza en el párrafo 14, y quiso que este párrafo se colocara entre corchetes. En cuanto a los mecanismos de flexibilidad previstos en el párrafo 8, varios países en desarrollo, como Brasil, India y África, querían que el texto dejara más claro que tales mecanismos valían por sí mismos y no estaban condicionados a la fórmula. África también exigió que los países aludidos en el párrafo 6 (del marco de julio sobre NAMA) fueran exceptuados de las reducciones arancelarias.
En cuanto a los servicios, algunos países en desarrollo sintieron que había muy poco desarrollo en el texto y que el anexo era todavía una amenaza para sus objetivos nacionales. Algunos países también rechazaron el texto por la forma en que había surgido y se había llevado a Hong Kong. Algunos señalaron en términos enérgicos que el texto todavía debía mejorarse y que los corchetes en el párrafo sobre servicios debían mantenerse.
La reunión de sala verde realizada en la noche del sábado 16 al domingo 17 tampoco fue concluyente. Trascendió que el comisario de Comercio de la Unión Europea, Peter Mandelson, declaró que carecía de mandato para realizar una oferta mejor, y el canciller brasileño Celson Amorim le respondió enojado que todos habían perdido el tiempo.
Cuando la reunión de sala verde estaba por terminar en la mañana del domingo 17, Mandelson dijo finalmente que la Unión Europea podía aceptar 2013 como plazo final. No era 2010, como Brasil pretendía, pero la oferta fue aceptada.
En las primeras horas de la tarde del domingo 17 se emitió un nuevo proyecto revisado. Sus principales características eran el establecimiento de un plazo final en 2006 para los subsidios a las exportaciones agrícolas, agregados sobre NAMA e inclusión de fechas y porcentajes en el Anexo F sobre los países menos adelantados. No hubo un cambio significativo en el anexo sobre servicios.
Una cuestión clave en las horas siguientes antes de la clausura de la conferencia era si los países en desarrollo podían aceptar el proyecto sin cambios, en particular el anexo sobre servicios.
Además de los principales países industrializados, que pretendían mantener intocado el Anexo C, India y otros de los principales países en desarrollo hicieron campaña para que aquellos países en desarrollo que objetaban varios puntos del anexo se abstuvieran de “dar vuelta el barco” y aceptaran el proyecto de Declaración en su conjunto. Asimismo, intentaron persuadir al Grupo de ACP y al Grupo de África de que la participación en las negociaciones plurilaterales mencionada en el Anexo C era de naturaleza voluntaria, y no obligatoria. Varios expertos habían señalado anteriormente que, pese a los cambios en el literal b del párrafo 7, la participación sería obligatoria.
En la reunión de jefes de delegación realizada en la tarde del 18 de diciembre, muchas de las delegaciones que tenían objeciones sobre el Anexo C o algunos de sus elementos bajaron el tono de sus críticas o directamente se abstuvieron de plantearlas. Algunas siguieron manifestando reservas, pero dijeron que de todos modos podían aceptar el texto. Sin embargo, Cuba declaró que rechazaba el Anexo C y que tenía objeciones acerca de la sección sobre NAMA. Venezuela también expresó fuertes reservas sobre servicios y NAMA.
En esta última reunión de jefes de delegación, tanto Brasil como India se mostraron entusiasmados sobre el nuevo proyecto y manifestaron su apoyo. En una conferencia de prensa antes de la sesión de clausura, ambos países manifestaron su apoyo y el del Grupo de los 20 a la Declaración.
El ministro de Comercio de India, Kamal Nath, informó incluso que había hablado con miembros del Grupo de los 90 y había disipado sus dudas y conceptos erróneos acerca del texto sobre servicios, y que entonces lo aceptarían.
Para cuando terminó la reunión de jefes de delegación, se decía en los corredores que Cuba y Venezuela todavía mantenían reservas y que era su intención darlas a conocer en la sesión de clausura.
A juzgar por la disposición de las sillas y la falta de micrófonos, eso era improbable, si no imposible. No obstante, ambas delegaciones hicieron escuchar su posición, que quedará registrada. Para ello, fue necesario que una viceministra saltara sobre la tarima para obtener la atención del presidente y reclamara que se permitiera hablar a su delegación.