Nª 200-201 enero/febrero 2006

Sexta Conferencia Ministerial de la OMC

Resultado de Hong Kong es desfavorable para países del Sur

por Martin Khor

La Sexta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), celebrada del 13 al 18 de diciembre en Hong Kong, produjo un resultado desfavorable para los países en desarrollo.

Los países en desarrollo cedieron en Hong Kong en las cuestiones clave del acceso a los mercados para los servicios y los productos no agrícolas. A cambio, no recibieron ningún beneficio significativo con respecto al algodón, el acceso a los mercados para los países menos adelantados ni la “ayuda para el comercio”, los tres componentes principales del llamado “paquete de desarrollo”.
En cuanto al plazo final de 2013 para la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas, la supuesta conquista del Sur más publicitada en Hong Kong, en realidad no fue tal. Estos subsidios, los que más distorsionan el comercio, debieron eliminarse hace muchos años, a cambio de nada, e incluso con disculpas. El plazo de 2013 es el más largo posible, y es una vergüenza que la Unión Europea no haya aceptado 2010 -aceptable para todos los demás-, que habría sido apenas “creíble”.
El hecho de que la Unión Europea se haya reservado la alternativa inferior de 2013 hasta el último momento, para poder extraer todavía más concesiones de los países en desarrollo, demostró hasta qué nivel cayó la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), y las negociaciones de Doha en general, en cuanto a contenido de desarrollo.
Tras la sesión de cierre, un embajador de un país en desarrollo reveló que, en la sesión de “sala verde”, el comisario de Comercio de la Unión Europea, Peter Mandelson, presentó su oferta de 2013 en el último minuto, cuando todos los participantes se disponían a levantarse. Si es tan difícil obtener tan poco de los países industrializados, las negociaciones serán muy duras cuando se reanuden en Ginebra, advirtió el diplomático y concluyó: “Querían extraer todo lo posible de los países en desarrollo, hasta que corriera la sangre”.
El premio que los países del Norte pretendían llevarse de Hong Kong era un cambio en las modalidades de negociación sobre servicios, a fin de obtener nuevos instrumentos de presión para que los países en desarrollo abrieran subsectores clave. Pese a una fuerte oposición de un gran número de países en desarrollo, incluso del Grupo de los 90 (G-90), durante cinco días, los países industrializados finalmente lograron lo que querían.
El enfoque plurilateral, que incorporará también enfoques sectoriales y modales, se dispone ahora no sólo a “complementar” sino a reemplazar el enfoque bilateral de peticiones y ofertas como el principal método de negociaciones. Esto amenaza los mecanismos de flexibilidad vigentes en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) y tiende a acelerar el proceso de liberalización en el Sur.
Las empresas transnacionales de servicios, cuyos representantes estuvieron presentes y activos en Hong Kong, y que expresaron satisfacción por el resultado en materia de servicios, ya se están preparando, junto con sus gobiernos, para lanzar la primera ronda de negociaciones plurilaterales sobre varios subsectores clave. La Declaración de Hong Kong dice que las peticiones plurilaterales deben presentarse a otros miembros antes del 28 de febrero de 2006.
A modo de sobrepaga, los países industrializados también extrajeron importantes concesiones de los países en desarrollo sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA) en las últimas horas de la conferencia. Los ministros acordaron la utilización de la fórmula suiza, con coeficientes, para recortar los aranceles industriales. La redacción final (“adoptamos la fórmula suiza”) es mucho más fuerte que en el texto de Ginebra, que sólo señala la existencia de una hipótesis de trabajo para utilizar esa fórmula.
También se acordó que las tasas aplicadas se utilizarían como base para tratar los aranceles no consolidados. El texto final del 18 de diciembre adoptó “un enfoque basado en un incremento no lineal con el fin de establecer tipos de base para comenzar las reducciones arancelarias”. Esta disposición no figuraba en borradores anteriores, y se incluyó a último momento. Las tasas aplicadas se marcarán entonces como valores básicos, que después se recortarán según la fórmula y consolidarán. Este tratamiento resultará en bajos aranceles consolidados.
Estos compromisos sobre NAMA arrancados a los países en desarrollo no tienen precedentes en la historia del sistema multilateral de comercio. Cuando se implementen, tendrán graves efectos de desindustrialización.
¿Cómo llegaron los países en desarrollo a realizar esos compromisos, y a cambio de qué? Desde el comienzo, Mandelson realizó una agresiva campaña para que los países en desarrollo aceptaran sus propuestas sobre servicios y NAMA, amenazando con que, de lo contrario, no ofrecería nada en materia de agricultura. Esta estrategia no habría funcionado, sin embargo, si los países en desarrollo hubieran creído que no tenían nada para ganar de la Declaración.
Los principales países industrializados eran conscientes de esto y, ayudados por la Secretaría de la OMC, procuraron ofrecer (o aparentar que ofrecían) algo a cada grupo de países en desarrollo, al principio de la Conferencia Ministerial. Cada grupo se enfrascó en negociaciones para obtener su parte de los beneficios. Para el último día, cada uno de ellos (el G-20, el G-33, los países menos adelantados, el grupo del algodón y el grupo de África, el Caribe y el Pacífico) estaba convencido de que lo que había conseguido era suficientemente valioso para renunciar a su lucha en materia de servicios y NAMA, y de esta forma, todos los grupos fueron convencidos (o se autoconvencieron) de que podían aceptar todo el paquete.
El aspecto de la persuasión fue importante en las horas finales. Cuando finalmente, el último día, la Unión Europea “aceptó” 2013 como plazo final para los subsidios a las exportaciones, los líderes del G-20 (India, Brasil y China) se embarcaron en una campaña para persuadir a los otros países en desarrollo y sus agrupaciones de que aceptaran el texto sobre servicios.
El ministro de Comercio de India, Kamal Nath, convenció a otros ministros de que el Anexo C sobre servicios era inofensivo, coincidiendo con el argumento de Estados Unidos de que, según el texto, la participación en las conversaciones plurilaterales sería voluntaria.
Esto es contrario a la opinión de muchos expertos comerciales y legales de que el texto revisado del párrafo 7(b) del Anexo C obligaría a un país en desarrollo a participar en negociaciones plurilaterales, sectoriales o modales si determinado grupo de países se lo pidiera.
La mayoría de los países en desarrollo que hablaron en la última reunión de jefes de delegación dieron el “OK” al último proyecto de Declaración Ministerial. Sin embargo, Venezuela y Cuba persistieron en sus objeciones al anexo sobre servicios y algunas partes del texto sobre NAMA, pero eran sólo dos y no lograron la modificación de las partes del texto en cuestión ni bloquear el consenso sobre todo el proyecto. Lo que sí lograron fue dejar constancia de sus reservas, en una dramática intervención en la sesión de clausura, pese a la disposición de la sala que hacía casi imposible que los delegados expresaran sus opiniones.
Una lectura del texto aprobado revela grandes compromisos de los países en desarrollo en materia de servicios y NAMA, y pocas ganancias en agricultura o en cuestiones del “paquete de desarrollo”.
El peor resultado para los países en desarrollo fue el relativo a los servicios. El polémico Anexo C, que había sido redactado por el Presidente de las negociaciones sobre servicios y había sido muy cuestionado en Ginebra, fue igualmente transmitido a Hong Kong.
En la Conferencia Ministerial de Hong Kong, el Anexo C fue muy cuestionado nuevamente. La mayoría de los países en desarrollo rechazaron sus disposiciones clave durante casi toda la extensión de la conferencia. Los proyectos revisados del 17 y el 18 de diciembre dejaron al anexo incambiado en lo sustancial. Por lo tanto, el resultado final sobre servicios abre el camino para que las modalidades de las negociaciones del GATS se encaminen en la dirección exigida por la Unión Europea y otros miembros industrializados. Los nuevos métodos de negociación (plurilateral, sectorial y modal) afectarán los mecanismos de flexibilidad disponibles para que los países en desarrollo sólo liberalicen los subsectores de su elección, y en la medida que ellos determinen.
La propuesta de servicios alternativos del grupo de países en desarrollo del G-90, que presentaron a mitad de la conferencia, no se reflejó en la Declaración Ministerial. Los cambios que propusieron sobre el texto fueron rechazados. En cambio, se adoptaron las modificaciones propuestas por la Unión Europea, que cambiaron la redacción pero no la sustancia del original.
Como resultado, los países industrializados podrían obligar a los países en desarrollo a negociar con los “Amigos de los servicios” (hay esos grupos de amigos para 19 subsectores) en un ámbito plurilateral, cuando se reanuden las negociaciones sobre servicios.
En cuanto a NAMA, los ministros confirmaron la fórmula suiza. Por primera vez en el sistema multilateral de comercio, los países en desarrollo deberán sujetarse a una fórmula de reducción arancelaria, que es una fórmula severa, y lo peor de todo, línea por línea (para todos los productos). Los mecanismos de flexibilidad y excepciones son mínimos, y aun así, están en peligro. Los ministros también decidieron el tratamiento de los aranceles no consolidados, utilizando como base las tasas aplicadas, lo que nunca se había hecho antes ni debió hacerse. Estos elementos juntos tienen un efecto devastador sobre las perspectivas de desarrollo industrial de los países del Sur.
A cambio de estas grandes concesiones, los países industrializados dieron muy poco. Después de largas negociaciones, la Unión Europea aceptó finalmente eliminar los subsidios a las exportaciones para el final de 2013. Esos subsidios debieron eliminarse hace muchos años. El plazo del fin de 2010, aceptable para todos los demás, habría sido lo mínimo admisible, pero la Unión Europea lo rechazó. Esperó hasta el último minuto de las negociaciones de sala verde para aceptar el plazo de 2013, a fin de poder extraer más concesiones del mundo en desarrollo.
Según Tim Rice, de la organización humanitaria ActionAid (Gran Bretaña), la Unión Europea ya se había comprometido internamente a reducir los subsidios a las exportaciones de todas formas, y para 2013 el recorte equivaldría a 1.000 millones de euros. En contraste, el bloque europeo otorga 55.000 millones de euros en subsidios internos cada año.
Además, como señaló el economista francés Jacques Berthelot, el fin de los subsidios directos a las exportaciones no significa lo que parece, porque gran parte de los subsidios internos se destinan a los productos que se exportan, y por tanto son subsidios a las exportaciones ocultos. “Por ejemplo, los subsidios formales a las exportaciones de cereales de la Unión Europea se redujeron de 2.200 millones de ecus en 1992 a 121 millones de euros en 2002. Pero la ayuda interna bajo la forma de pagos directos que benefician a los cereales exportados subió de 117 millones de ecus en 1992 a 1.300 millones de euros en 2002”, señaló Berthelot.
A menos que los subsidios internos se reduzcan, los subsidios a las exportaciones continuarán más allá de su “eliminación” en 2013 o de su reducción gradual antes de esa fecha. La conferencia de Hong Kong habría sido más significativa si hubiera logrado un recorte sustancial en el total de los subsidios internos distorsionadores del comercio, llevándolos por debajo del nivel aplicado vigente o planeado, e impuesto estrictas disciplinas y reducciones a los subsidios del compartimento verde, para que la ayuda interna en su conjunto realmente disminuyera. Pero esto no ocurrió.
Sobre el tema del algodón, hubo poco consuelo para los productores de África, cuya organización, presente en Hong Kong, criticó la decisión por considerar que no logró ningún avance. La Declaración ofrece la eliminación de los subsidios a la exportación en 2006, pero éstos constituyen apenas una pequeña porción de los casi 4.000 millones de subsidios que Estados Unidos ofrece cada año a sus productores de algodón.
En contraste, no se acordaron medidas concretas para los subsidios internos distorsionadores del comercio, que equivalen a unos 3.800 millones de dólares u 80 a 90 por ciento de la ayuda total de Estados Unidos a los productores de algodón. Los subsidios internos también constituyen casi todos los subsidios europeos al algodón.
Los ministros africanos habían exigido que 80 por ciento de los subsidios internos al algodón fueran eliminados antes del fin de 2006, y el resto en algunos años. En ese sentido, la decisión es miserable: “Se reconoce que el objetivo es que, como un resultado de las negociaciones, las subvenciones internas a la producción de algodón causantes de distorsión del comercio sean reducidas”. La respuesta de la Asociación Africana de Productores de Algodón fue que “no hubo ninguna propuesta concreta sobre la solicitud más esencial”.
Durante los primeros cuatro días de la conferencia, se puso énfasis en otorgar acceso libre de derechos y cuotas para los productos de los países menos adelantados a los mercados de los países industrializados. Hubo interminables discursos sobre la necesidad de que Hong Kong beneficiara a los países menos adelantados. Pero éstos terminaron con mucho menos de lo que esperaban y pedían.
El grupo de los países menos adelantados había pedido acceso libre de cuotas y aranceles consolidado para todos sus productos y países, pero los países industrializados no lo aceptaron. Al final, la Declaración no les ofreció un compromiso obligatorio sino sólo “acceso duradero”.
En cuanto a la cobertura de productos, también hay una cláusula de escape que establece que los países que tengan dificultades en ofrecer ese acceso total a sus mercados pueden ofrecerlo para 97 por ciento de los productos. Esto permite a los países industrializados seguir protegiendo “productos sensibles” en los que los países menos adelantados tienen ventaja de exportación, como los textiles y la vestimenta, el arroz, el azúcar, los productos de cuero y los productos de la pesca.
Japón indicó en una conferencia de prensa que los productos sensibles a las importaciones procedentes de los países menos adelantados abarcarían dos por ciento del total, por lo tanto la excepción de tres por ciento le permitirá cómodamente excluir aquellos productos de los países menos adelantados que podrían ingresar en su mercado. Estados Unidos también anunció que no incluirá textiles y vestimenta de Bangladesh o Camboya.
En otras palabras, los países menos adelantados lograron acceso a los mercados para productos que no producen, o al menos que no producen en forma competitiva.
Además de la cuestión del acceso a los mercados, se adoptaron en Hong Kong otras cuatro decisiones referidas específicamente a los países menos adelantados, por las cuales se había luchado durante muchos meses en Ginebra. Pero no hubo movimiento sobre muchas otras propuestas de trato especial y diferenciado.
Tampoco hubo progreso sobre las propuestas de los países en desarrollo acerca de problemas de aplicación. La Conferencia Ministerial de Hong Kong confirmó que las “cuestiones de desarrollo” previstas en Doha quedaron arrumbadas en un rincón.
Esto también se refleja en los plazos fijados en la Declaración para terminar las negociaciones en diferentes áreas. El plazo para las modalidades de agricultura y NAMA vence el 30 de abril de 2006, y el de la revisión de propuestas pendientes sobre trato especial y diferenciado en acuerdos específicos vence en diciembre de 2006, cuando la Ronda de Doha debe terminar. Si la revisión se termina sólo entonces, ¿se podrá entonces tomar decisiones antes del fin de la Ronda? La Conferencia Ministerial de Hong Kong produjo un resultado desequilibrado, que hará más difíciles las negociaciones sobre servicios y NAMA para los países en desarrollo el año próximo.