Nº 199 – Diciembre 2005

El accidentado camino a Hong Kong

por Bhagirath Lal Das

Ante la intransigencia de los principales países industrializados, las negociaciones multilaterales de comercio se estancaron en la OMC. Si podrán o no salir del estancamiento y avanzar hacia reformas comerciales favorables para el desarrollo dependerá en gran medida de cómo respondan los países del Sur a las presiones del Norte.

En su primera declaración sustancial en la Organización Mundial de Comercio (OMC), el nuevo director general de la institución, Pascal Lamy, anunció el 14 de setiembre el objetivo de completar dos tercios de las negociaciones de Doha para mediados de diciembre, en coincidencia con la Conferencia Ministerial de Hong Kong. Para ese fin, se preparararía la “primera evaluación” para mediados de octubre y el proyecto de texto ministerial para mediados de noviembre.
A juzgar por la complejidad de los asuntos en negociación y la lentitud del progreso, esos plazos parecían demasiado optimistas. La falta de avance en las intensas negociaciones realizadas desde setiembre hasta ahora refleja la gravedad de la situación.
Aunque las negociaciones de la OMC apenas avanzan a los tropezones, el ambiente de negociación ha recuperado sus características habituales. Los principales países industrializados se aferraron a sus posiciones maximalistas, mientras que los países en desarrollo asumieron una postura conciliatoria y moderaron sus exigencias.
Se han realizado negociaciones sustanciales en pequeños grupos, lo que causó descontento entre los países en desarrollo que quedaron fuera. Los principales países industrializados también comenzaron el viejo juego de dividir a los países en desarrollo, para debilitarlos aún más. Y para mayor confusión, algunos países industrializados propusieron el 13 de setiembre criterios “complementarios” en las negociaciones sobre servicios que afectarían la flexibilidad de que disponen actualmente los países en desarrollo.
A mediados de octubre, en la reunión “mini ministerial” realizada en Zurich, Estados Unidos y la Unión Europea anunciaron sus propuestas sobre agricultura. Las aclararon en la OMC, pero resultaron tener mucha menos sustancia de lo que parecía por los títulares de prensa publicados tras la reunión de Zurich.
Las reuniones de los distintos grupos de negociación en setiembre y el Comité de Negociaciones Comerciales y el Consejo General a mediados de octubre terminaron en parálisis. Es en este marco que debemos evaluar los riesgos y oportunidades de la Conferencia Ministerial de Hong Kong.
Las actuales negociaciones de la OMC avanzan dentro del marco conjunto de la Declaración Ministerial de Doha, de noviembre de 2001, y la decisión del Consejo General de la OMC aprobada el 1 de agosto de 2004, comúnmente llamada “paquete de julio”.
Tras el colapso de la Conferencia Ministerial de Cancún en setiembre de 2003, Estados Unidos y la Unión Europea lanzaron una iniciativa de relaciones públicas de gran escala al visitar importantes países en desarrollo y exhortarlos a sentarse a la mesa de negociaciones. Esto condujo al paquete de julio, que fue un arreglo desequilibrado, porque incorporó muchas de las propuestas de los países industrializados en las áreas de agricultura y aranceles industriales pero ignoró la mayoría de las preocupaciones de los países en desarrollo. La mayor ganancia de los países en desarrollo fue la exclusión de tres de los llamados “temas de Singapur” (inversión, competencia y contratación pública) de las negociaciones de Doha.
De los 16 temas restantes en la agenda de negociación, tres (agricultura, acceso a los mercados para los productos no agrícolas y servicios) son centrales. Otros dos (cuestiones de aplicación y trato especial y diferenciado), patrocinados por los países en desarrollo, están paralizados por cuestiones técnicas o de procedimiento, lo que ha provocado reiterados incumplimientos de plazos. El resto de los temas concita poco entusiasmo de los países miembros.

Agenda de agricultura

En materia de agricultura, las negociaciones están centradas en los aranceles, subsidios internos y subsidios a la exportación. Un elemento importante del paquete de julio fue la decisión de que los subsidios a las exportaciones agrícolas, en su mayoría extendidos por la Unión Europea bajo la forma de pagos directos y por Estados Unidos como créditos para exportaciones, ayuda alimentaria, etc., deberían suprimirse en un plazo a decidir.
Los subsidios a la exportación en los países industrializados son totalmente indefendibles, porque contribuyen a impulsar las exportaciones a los países en desarrollo, poniendo en peligro el sustento de sus agricultores. La única opción lógica es suprimirlos del todo.
El Grupo de los 20 (G-20) países en desarrollo adoptó una actitud conciliatoria en su reunión de Nueva Delhi al principio de este año y solicitó la abolición de los subsidios a la exportación en cinco años. El principal proveedor de estos subsidios, la Unión Europea, parece pensar en un período aún más largo, quizá de 10 años. Un enfoque moderado de los países en desarrollo sólo alentará a los países industrializados a demorar el proceso.
Un problema todavía más serio es el de los enormes subsidios agrícolas internos de los países industrializados. Un documento de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) titulado “Políticas agrícolas en los países de la OCDE: Monitoreo y evaluación 2005” situó en 279.500 millones de dólares la Estimación de la Ayuda a los Productores en los países ricos de esa organización en 2004.
La ayuda interna alienta a los agricultores de esos países a continuar con una producción agrícola inviable. Como los subsidios a la exportación pero en una medida mucho mayor, esto perjudica a los agricultores de los países en desarrollo de dos formas: los exponen a la competencia injusta de las importaciones altamente subsidiadas, y al mismo tiempo, reducen sus perspectivas de exportación a terceros países.
Una gran parte de los subsidios internos, llamados los subsidios del “compartimento verde” y usados principalmente por los países industrializados, están exentos de compromisos de reducción, sobre la base del insostenible argumento de que no distorsionan el comercio. Sin embargo, aunque no son usados para la intervención directa en el mercado, esos subsidios van a los bolsillos de los agricultores año tras año, y de hecho apoyan una producción agrícola que de otro modo no sería viable. Por lo tanto, deprimen las importaciones y/o estimulan las exportaciones, y claramente distorsionan el comercio.
Otro tipo de subsidios domésticos, incluidos en el “compartimento azul”, también están exentos de compromisos de reducción, aunque se acepta que distorsionan el comercio, como resultado de un arreglo entre Estados Unidos y la Unión Europea durante la última fase de la Ronda Uruguay de negociaciones.
El paquete de julio exige una revisión y aclaración de los criterios del compartimento verde y la elaboración de fórmulas para una reducción sustancial de los subsidios del compartimento azul y otros, pero también abre una nueva puerta al compartimento azul que permitirá su utilización por Estados Unidos, además de la Unión Europea.
El paquete ofreció la oportunidad de proponer criterios para restringir en gran medida el compartimento verde y reducir los pagos del compartimento azul a niveles muy bajos. Sin embargo, la propuesta del G-20 no especifica criterios restrictivos, sino que pone énfasis en la ampliación de las posibilidades de los países en desarrollo de utilizar esos subsidios, aunque esto podría ser inútil, dado que esos países no cuentan con los recursos financieros necesarios. Además, la propuesta del G-20 sobre el compartimento azul no pide la eliminación de los subsidios en un corto plazo ni se opone de plano a cualquier ampliación de éstos.
En lugar de responder positivamente a estas iniciativas de conciliación, los países industrializados mantuvieron su postura rígida. Quieren aparentar que la exigencia de una reducción sustancial de sus subsidios internos en un período corto no es práctica. Su estrategia consiste en concentrarse en la reducción arancelaria (que ampliaría sus perspectivas de exportación en países en desarrollo como India) y desviar la atención de sus subsidios internos.
En el área del acceso a los mercados, una cuestión fundamental es la de los altos aranceles agrícolas, tanto en países industrializados como en desarrollo. Pero existe una disposición muy injusta que otorga a aquéllos un instrumento para proteger a sus agricultores de las importaciones. Ese instrumento es la salvaguardia especial, que es negada a casi todos los países en desarrollo debido a los criterios de su aplicación.
Los países en desarrollo han presentado propuestas para la aplicación de medidas de salvaguardia especial mejoradas para sí mismos, pero los principales países industrializados intentan restringir su aplicación a aquellos países y productos que asuman grandes obligaciones de reducción arancelaria.
Del lado positivo para los países en desarrollo, hay propuestas para seleccionar algunos “productos especiales” en interés de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural, incluidos los medios de sustento de los pequeños agricultores. El Grupo de los 33 (G-33) países en desarrollo, encabezado por Indonesia, pidió una selección autónoma de tales productos y flexibilidad en las obligaciones sobre ellos para los países en desarrollo .
Como se esperaba, los países industrializados intentan restringir la selección de productos especiales y el grado de flexibilidad, y los vinculan con las obligaciones de los países en desarrollo en materia de reducción arancelaria. Esto contraría la razón misma de establecer productos especiales para tomar en cuenta la naturaleza especial de la agricultura en las economías de los países en desarrollo.
En resumen, la agricultura es un área en la que existen graves injusticias y desequilibrios en las normas de la OMC, cuya eliminación o reducción es importante para la supervivencia de los agricultores de los países en desarrollo y la mejora de la economía rural de estos países. Las propuestas que se negocian actualmente probablemente no avancen demasiado hacia esos objetivos. Y los países industrializados se resisten a tomar en serio aun esas modestas propuestas.

Propuestas decepcionantes

Las conversaciones sobre agricultura en setiembre no arrojaron resultados definitivos porque los países industrializados se mantuvieron firmes en sus posiciones iniciales, mientras que los países en desarrollo no estaban preparados para ofrecer más de lo que ya habían hecho.
Después, se generó cierta esperanza debido a titulares de la prensa occidental sobre las propuestas de Estados Unidos y la Unión Europea el 10 de octubre, en la reunión “mini ministerial” de Zurich. Las propuestas fueron posteriormente incorporadas a las negociaciones de la OMC y discutidas durante unos 10 días en pequeños grupos.
Estados Unidos sugirió una reducción sustancial de la ayuda interna distorsionadora del comercio (es decir, excluyendo el compartimento verde) y los aranceles agrícolas en los primeros cinco años de implementación, con una eliminación gradual para el año 2023 de la ayuda interna y los aranceles, salvo sobre los “productos sensibles”. La Unión Europea también hizo su propia oferta de reducción de la ayuda distorsionadora del comercio y los aranceles.
Sin embargo, una vez analizadas en detalle, las propuestas no resultaron tan atractivas, sino más bien modestas, y además había menos confianza sobre la reducción y el control de los subsidios de los países industrializados en general.
Además, los principales países industrializados se mostraron más renuentes a aceptar los “productos especiales” para los países en desarrollo, y vincularon esta propuesta a progresos sustanciales en otras áreas de negociación, como los aranceles industriales y los servicios. Una reunión de cinco ministros (de Estados Unidos, Unión Europea, Brasil, India y Australia) realizada el 19 de octubre terminó abruptamente sin resultados.
Mientras los principales países industrializados se resisten a hacer concesiones en agricultura, presionan a los países en desarrollo para que asuman onerosas obligaciones y renuncien a sus derechos en otras dos áreas centrales de negociaciones: acceso a los mercados para los productos no agrícolas (llamado NAMA por sus siglas en inglés y relacionado principalmente con aranceles industriales) y servicios.

Cediendo terreno

Las negociaciones sobre NAMA están concentradas principalmente en dos asuntos: reducción de las tasas de los aranceles consolidados (sujetos al compromiso jurídico de no elevarlos por encima de determinado nivel) y consolidación de más productos.
Actualmente, las estructuras arancelarias en los países industrializados y en desarrollo son diferentes. Aquéllos tienen cobertura plena de consolidación y aranceles bajos en general (un promedio de cuatro por ciento), aunque sus aranceles sobre los productos cuya exportación interesa para los países en desarrollo son muy altos (en general llamados crestas arancelarias y aranceles elevados) en comparación con el promedio. Por otro lado, los países en desarrollo tienen aranceles elevados y, en muchos casos, una baja cobertura de consolidación. Sin embargo, los países en desarrollo no deben disculparse por esto, dado que los aranceles forman parte de los actuales derechos y obligaciones en el sistema multilateral de comercio.
En las negociaciones, los principales países industrializados presionan a los países en desarrollo a aceptar una cobertura total de la consolidación y recortes profundos en sus aranceles ya consolidados. Los países en desarrollo no han podido resistir esta presión.
Argentina, Brasil e India presentaron en abril de este año una propuesta conjunta (llamada la propuesta ABI) que realiza dos importantes concesiones: acepta una reducción arancelaria “línea por línea” (individualmente, por producto) y mediante una fórmula “no lineal”, que implicaría profundos recortes para los aranceles elevados.
Los países en desarrollo nunca asumieron esa obligación en el pasado. Simplemente reducían el promedio de aranceles en determinado porcentaje, conservando la flexibilidad para “extender” el nuevo promedio a toda una gama de productos, según sus necesidades de desarrollo.
La propuesta ABI implica grandes concesiones. Después que esos tres países cedieron terreno, otros que antes se resistían perdieron motivación para mantenerse en su postura. Los países del Caribe apoyaron la propuesta ABI, aunque con algunas modificaciones importantes a fin de permitir una reducción arancelaria inferior para los países en desarrollo.
En realidad, no había presiones ni incentivos para hacer esas concesiones en esta etapa. El paquete de julio preveía la reducción arancelaria línea por línea, pero debido a la fuerte oposición de los países en desarrollo, se le agregó una disposición general aclarando que se trataba sólo de elementos iniciales y que se necesitarían negociaciones adicionales para llegar a un acuerdo final. Esto mantuvo el tema abierto, pero la propuesta ABI no aprovechó esta flexibilidad ofrecida por el paquete de julio.
Los países industrializados, percibiendo la blandura de la posición de los países en desarrollo, asumieron una postura intransigente. Rechazaron de plano la propuesta ABI y las variantes presentadas por otros países en desarrollo. Naturalmente, esperan más concesiones. En las reuniones y consultas realizadas en setiembre, se mostraron inflexibles, por lo tanto las negociaciones sobre NAMA se paralizaron.

Marcha atrás

En materia de servicios, el proceso avanzaba sin obstáculos de acuerdo con el marco de negociación elaborado en noviembre de 2001 y reafirmado por la Conferencia Ministerial de Doha, hasta que el presidente del grupo de negociación sobre servicios comenzó a manifestar insatisfacción por las limitadas ofertas de liberalización presentadas por los países. Claramente, esto era una referencia a los países en desarrollo, que habían ofrecido liberalización en un número limitado de subsectores de servicios y en una medida también limitada (algunos no hicieron ofertas), aunque esto estaba de acuerdo con la flexibilidad permitida en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) y el marco de noviembre de 2001.
La observación del presidente obró como un desencadenante. Algunos países industrializados (los miembros de la Unión Europea, Japón, Suiza) y otros presentaron desde entonces propuestas para que todos los países asumieran ciertos compromisos mínimos sobre liberalización de servicios. Los países en desarrollo en general rechazaron estas propuestas, que procuran alterar el formato de negociaciones acordado y limitar la flexibilidad otorgada por el GATS y el marco de negociaciones.
Las negociaciones sobre servicios comenzaron entonces a retroceder. Tanto los países industrializados como en desarrollo manifestaron insatisfacción con el progreso de las negociaciones. Aquéllos se quejaron de las ofertas limitadas de los países industrializados en áreas de su interés, por ejemplo en la provisión de servicios a través de la migración de trabajadores, y de las exigencias en materia de títulos de aptitud que limitaban las exportaciones de servicios del Sur al Norte.
En lugar de sumergirse en negociaciones sustanciales sobre estas peticiones y ofertas, el grupo de negociación sobre servicios fue arrastrado a una polémica modificación de la arquitectura misma del acuerdo sobre servicios de la OMC. Conversaciones formales e informales realizadas en setiembre terminaron en parálisis.

Prueba de voluntad

Dado el objetivo fijado por el nuevo director general de la OMC, se prevé que hará un esfuerzo por destrabar esta ronda de negociaciones. En su cargo anterior como principal negociador comercial de la Unión Europea, Lamy era conocido por su voluntad de hierro y sus métodos enérgicos.
Cabe pensar que los principales países industrializados endurecieron sus posiciones anticipándose a un involucramiento activo del director general en los próximos meses. Los países en desarrollo deberán entonces reunir toda su fuerza y voluntad para avanzar hacia sus objetivos y proteger sus intereses vitales.
El camino a Hong Kong será sin duda muy difícil. La actual tendencia sugiere que los países industrializados adoptarán posiciones duras y pondrán su mira cada vez más alta.
Esto será una prueba para el nuevo director general, quien deberá despojarse de su pasado como negociador de la Unión Europea y presentarse como un conductor neutral y objetivo de la Secretaría de la OMC y el Comité de Negociaciones Comerciales.
La prueba será aún mayor para los países en desarrollo, cuya alternativa es resistir los apremios y alcanzar sus objetivos o derrumbarse bajo la presión. Hay ejemplo de ambas opciones en la historia reciente de las negociaciones internacionales de comercio. (SUNS)

----------------- Bhagirath Lal Das fue embajador de India y su representante permanente ante el foro del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). También fue director de programas internacionales de comercio en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Una versión anterior de este artículo se publicó en el semanario Economic and Political Weekly de India.