No. 174 - Noviembre 2003

De Cancún a Miami

Nuevos escenarios del ALCA

por Eduardo Gudynas

La nueva reunión ministerial del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que tendrá lugar en Miami el 20 y 21 de noviembre, encuentra un escenario extremadamente complejo, en especial por el fracaso de la conferencia de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Cancún. Las posiciones del Mercosur de un “ALCA mínima” no logran un apoyo sustancial en América Latina, mientras Estados Unidos ofrece diversos acuerdos de libre comercio diferenciados.

El colapso de Cancún tiene importantes consecuencias en América Latina. Por un lado, impidió resolver los problemas sobre comercio agrícola, atendiendo las demandas de varias naciones latinoamericanas. Incluso la propuesta de referir varios puntos del capítulo en comercio agrícola a las resoluciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) perdieron su sentido. Por lo tanto, las cuestiones agrícolas debían ser abordadas específicamente dentro del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Por otro lado, un importante número de países latinoamericanos formaron parte del llamado “Grupo de los 20+” (G-20+), que si se mantenía, podría haber servido para generar otro tipo de negociación dentro del ALCA. Finalmente, Estados Unidos reaccionó a varios niveles, tanto en erosionar a las alineaciones latinoamericanas del G-20+ como en avanzar en su unilateralismo. Hoy por hoy, las negociaciones del ALCA oscilan entre una propuesta abarcadora que defienden muchos países, y la posición del Mercosur de un ALCA mínima.
El G-20+ fue una de las estrellas en Cancún. Agrupó a más de 20 países, incluidos China, India, Sudáfrica y Brasil, reclamando el fin de los subsidios agrícolas de los países industrializados. Brasil fue un actor muy importante en ese grupo, y claramente logró el liderazgo latinoamericano de sus miembros.
El surgimiento del G-20+ implicó nuevos agrupamientos en América Latina. En efecto, en Cancún, el conglomerado incluyó a casi todos los países latinoamericanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay, Perú y Venezuela. Es decir, todos los países de la Comunidad Andina, junto a varios del Mercosur, sumándole Chile y México, a pesar de sus fuertes relaciones con Estados Unidos. Pero este alineamiento tuvo dos particularidades: se limita al terreno comercial, y en particular al agropecuario.

Bilateralismo de Estados Unidos

Inmediatamente después del fracaso de Cancún, Estados Unidos indicó que seguiría el camino de acuerdos comerciales con países amigables por medio de convenios bilaterales. El representante comercial, Robert Zoelllick, sostuvo que se buscarán acuerdos con “los países que estén listos y dispuestos a aplicar reformas, no con los que ‘viven con temor’ y que descarrilaron las conversaciones mundiales de comercio en Cancún”. De esta manera, Washington señalaba que no esperaría por consensos dentro de la OMC y proseguiría con la marcha unilateral de su política económica.
En este contexto, Washington se encuentra negociando 45 acuerdos comerciales bilaterales, la mayor parte de ellos con países pequeños. En esa lista no están naciones importantes de la región como Argentina o Brasil. Ya firmó un acuerdo con Chile y se encuentra discutiendo convenios similares con las naciones centroamericanas, posiblemente inicie conversaciones con Colombia y ha dado señales en ese sentido a Perú. Todas estas negociaciones son factores de presión sobre las negociaciones del ALCA, ya que es posible que se logren “pequeñas ALCA” regionales, independientemente de lograr un acuerdo hemisférico.

El Grupo de los 20 se reduce

Las potencialidades del G-20+ en América Latina no pasaron desapercibidas y rápidamente se inició una ofensiva en su contra. Si se mantenía la coordinación latinoamericana de ese grupo, la marcha del ALCA sería muy diferente, en especial en el tema agrícola. Recordemos que Estados Unidos anunció que no estaba dispuesto a reducir su proteccionismo agrícola, de donde no era posible avanzar en ese terreno.
De esta manera, tras años de poco o ningún interés en América Latina, donde el ALCA se negociaba como un tratado más a nivel de decenas de iniciativas, Estados Unidos toma conciencia en Cancún del poder emergente de las naciones del Sur, y reacciona. Zoellick realiza una gira centroamericana para apurar un acuerdo de libre comercio con la región, se inician coqueteos de negociaciones similares con Colombia, Perú y Ecuador, y pasa a tener una posición beligerante en el último encuentro negociador del ALCA en Trinidad y Tobago. La presión de Washington es fuerte, y su presencia se desprende en las declaraciones de negociadores gubernamentales y personas clave del empresariado en todos esos países.
Como consecuencia, y en unas pocas semanas, el G-20+ pierde sucesivamente a El Salvador, Colombia, Perú, Costa Rica y Guatemala. Si bien se mantienen alineados los socios clave del grupo (Brasil, China, India y Sudáfrica), y se suma Cuba, el impacto de esos desmembramientos es importante y, en especial, debilitan a América Latina.
Pocas semanas atrás, los representantes del grupo se reunieron en Buenos Aires, donde el canciller argentino, Rafael Bielsa, reconocía que esta iniciativa era un “G-X” o “G-fluctuante”, mientras su homólogo brasileño, Celso Amorín, admitió que el grupo tuvo un papel esencialmente coyuntural. La declaración final del grupo fue suscrita por 12 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Cuba, Egipto, India, México, Paraguay, Sudáfrica y Venezuela). Guatemala, Perú y Uruguay participaron del encuentro pero no firmaron a la declaración final.
A nivel latinoamericano, las decisiones de abandonar el grupo tienen consecuencias negativas tanto a nivel nacional como regional. En casi todos los casos han existido polémicas internas ante estas decisiones. Posiblemente las más fuertes tienen lugar en Perú, donde en el abandono anunciado por el ministro de Comercio Exterior, Raúl Diez Canseco, se aludió a las negociaciones en el ALCA y de un futuro acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. La medida generó claras manifestaciones de desacuerdo del canciller peruano, Allan Wagner, apoyado por productores agrícolas y expertos en comercio exterior. El debate continúa hasta hoy. Una polémica similar tiene lugar en Costa Rica y Guatemala, pero en cambio muy poco se ha discutido en Colombia.
En el contexto latinoamericano, estas deserciones hacen que se pierda la experiencia de coordinación, donde obviamente cada país aislado tendrá menor capacidad negociadora que en grupo. Pero además, se está renunciando a conseguir un trato simétrico en el comercio con Estados Unidos, en especial que se anulen sus subsidios y dumping agropecuario. Frente a esta situación, la salida del G-20+ de Colombia y Costa Rica se vuelve incomprensible ya que los dos países reclaman la eliminación de los subsidios agrícolas, y lo han hecho desde el Grupo de Cairns.
Esas posiciones sólo pueden responder a presiones políticas, y ese hecho advierte sobre las implicancias de este debate para Washington: ya no es sólo un tema comercial, sino también una cuestión de liderazgo regional, donde se insinúa una disputa con Brasil. Obviamente, no hay relación entre el esfuerzo desplegado por los representantes comerciales de Estados Unidos, incluyendo al propio Zoellick, con el volumen comercial que representan esas naciones centroamericanas para Estados Unidos. Ese esfuerzo estuvo orientado a mantener el control regional, brevemente roto con la conformación del G-20+ en Cancún.

Dos visiones del ALCA

La reducción del grupo contribuye a limitar las pretensiones de Brasil en la región que, por ahora, sólo cuenta con el apoyo decidido de Argentina. Incluso dentro del Mercosur, Uruguay mantiene una posición independiente.
La polémica se ha acentuado en tanto Estados Unidos ha criticado abiertamente a Brasil, sosteniendo que está entorpeciendo las negociaciones del ALCA. En la última reunión negociadora en Trinidad y Tobago, un amplio conjunto de naciones reclamaron un “ALCA abarcadora”, donde se debían negociar todos los temas, apoyando las posiciones de Washington. Esta posición fue presentada por Costa Rica junto a otros 12 países, incluyendo a varios centroamericanos, junto a Canadá, México, Chile, Colombia, Perú y Bolivia. Esos países reclaman “mantener un alto nivel de ambición en las negociaciones”, ratifican que el acuerdo debe entrar en vigencia el próximo año y rechazan la idea de mecanismos que diferencien el grado de importancia de los temas en negociación.
En ese sentido, el Mercosur presentó en el último encuentro negociador del ALCA una propuesta para la próxima cumbre ministerial. Se comienza por reconocer que las negociaciones del ALCA “en muchos temas no han alcanzado el grado de avance esperado”, y por lo tanto se plantean objetivos mucho más modestos en varios temas. El Mercosur reclama “resultados equilibrados y aceptables para todos los participantes”, recordando las asimetrías que existen en el continente.
En el detalle de la propuesta aparecen compromisos más claros en temas como el acceso a mercados, y en especial en el caso agropecuario se exige la eliminación y no reintroducción de cualquier forma de subsidio a la exportación, así como disciplinas sobre aquellas prácticas que tengan efectos análogos a los subsidios. En muchos de los otros temas, el Mercosur apunta a aplicar los acuerdos de la OMC dentro del ALCA, permitiendo avanzar más allá de aquellos bajo la forma de negociaciones bilaterales con compromisos específicos.
Esta posición es claramente distinta a la que presentó el Mercosur en esa misma reunión, y que fuera defendida especialmente por Brasil. Ese país apunta a un “ALCA mínima”, donde se esperan acuerdos en algunos temas claves, como el comercio agrícola, en otros se aceptan sólo compromisos generales y algunas cuestiones deberían ser dejadas de lado.
La propuesta del Mercosur se basa en la idea de tres caminos: un ALCA mínima, una serie de acuerdos generales que respondan a la OMC y, en temas específicos, lograr convenios directos con Estados Unidos. El Mercosur apunta a un piso básico que es equivalente a los acuerdos globales que se consigan en la OMC, y sólo se podrá avanzar bajo futuras negociaciones en América. Pero en esas negociaciones se introduce una cuestión clave: se distinguen los acuerdos entre países en desarrollo y países desarrollados, y aquellos que los países en desarrollo logran entre sí, los que no serán extendidos automáticamente a las naciones ricas. O sea, que los acuerdos logrados en el marco del ALCA entre los países del Sur no son extendidos a Estados Unidos o Canadá, lo que permite avanzar más profundamente en el comercio Sur-Sur. Provisiones de este tipo aparecen en las secciones dedicadas a inversiones y servicios.
En otras cuestiones, como las compras del sector público o las políticas de competencia, a propuesta del Mercosur no hace referencia a la OMC y apenas apunta a normas de transparencia o formas de cooperación entre los gobiernos. Esta posición logró el respaldo de Venezuela y algunos países caribeños. De esta manera, se apunta a un “ALCA posible” que ofrece varios mecanismos para reforzar los bloques regionales del Sur, mientras que se reclaman respuestas concretas en áreas como el comercio de manufacturas y agroalimentos.
Esta propuesta del Mercosur fue duramente atacada por Estados Unidos. Las razones son varias y van desde la exigencia de un acuerdo en comercio agrícola hasta la diferenciación clave de convenios Sur-Sur de los que puedan realizarse con Estados Unidos. El tono del debate no ha dejado de subir en los últimos días, donde algunos representantes comerciales de Estados Unidos llegaron a admitir que se podría avanzar en un ALCA con la ausencia de Brasil. También se ha generado una polémica dentro del gobierno de Lula, dada las críticas de los ministros de Agricultura, Industria y Economía a las posiciones del canciller Amorín.
Calificar la propuesta de Estados Unidos como un ALCA “abarcadora” es, cuando menos, una exageración. Esto se debe a que Washington, si bien reclama varias aperturas en el Sur, ha indicado claramente que no desmontará sus mecanismos de ayuda interna ni sus subsidios. De esta manera queda en evidencia que la esencia del problema del ALCA está en las asimetrías entre Estados Unidos y cualquiera de los otros socios.

La incertidumbre del Mercosur

Las posiciones de Brasil para llevar las negociaciones del ALCA bajo otro ritmo por ahora sólo tienen el respaldo de Argentina y Venezuela; a regañadientes les acompaña Paraguay y Uruguay en el Mercosur. Frente a esta situación, el gobierno brasileño ha seguido la estrategia de la anterior administración, buscando lograr un espacio mayor de articulación regional, que permita lograr más fuerza en las negociaciones hemisféricas y globales. La apuesta en este momento es hacia la ampliación del Mercosur, y el paso que se acaba de dar ha sido el convenio de asociación con Perú.
Desde el punto de vista del Mercosur, los nuevos socios determinan aspectos positivos, en tanto amplía la base del acuerdo, aumenta su poder de negociación y busca favorecer el comercio dentro de América del Sur, posibilitando reducir la dependencia de los países industrializados. Sin embargo la naturaleza del Mercosur está cambiando en ese proceso: la propuesta original de un “mercado común” se puede mantener mientras la mayoría de los socios plenos se encuentren marchando hacia ese objetivo. Esa era la meta inicial de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y puede mantenerse cuando se suman uno o dos miembros asociados a nivel de acuerdos de libre comercio, un escalón inferior al del mercado común. Pero las relaciones cambian con el ingreso de Perú y Venezuela, ya que los asociados serán tantos como los miembros plenos (sumándose a Bolivia y Chile), y eso transformará de hecho al Mercosur en un acuerdo de libre comercio.
En otras palabras, el MERCOSUR será algo más semejante al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que a la propuesta original del Tratado de Asunción. Esta ampliación del Mercosur significa aumentar el número reduciendo la calidad de la integración. Se insinúa así una paradoja: se cuestiona al TLCAN, apelando en el Sur a un discurso integracionista, pero en los hechos se está caminando por una simple senda comercial. Por lo tanto, estamos lejos de un “bloque político del Sur”, aunque sin duda un acuerdo comercial regional puede ser un ingrediente en ese sentido. En un Mercosur “ampliado” y “comercial” no existen exigencias para coordinar estrategias productivas comunes, y cada país podría tener su propia política comercial, donde muchos no dudarían en lograr acuerdos con Estados Unidos.
La contra cara de esta situación es la intransigencia de Washington a iniciar verdaderas negociaciones, donde se debe ceder en ciertos temas. Una vez más, el comercio agrícola es el eje de muchos problemas y las propias tensiones que viven los representantes comerciales, así como la inminencia del año electoral, sugieren que no habrá mayores concesiones. Esa rigidez negociadora puede llevar a frenar todo el proceso del ALCA. Por lo tanto, el panorama que se observa al inicio de la cumbre ministerial del ALCA en Miami es más que complejo, y todo es posible.

-------------- Edurdo Gudynas es investigador en D3E: www.globalización.org