No. 174 - Noviembre 2003

Cómo rescatar a la OMC del colapso de Cancún

por Bhagirath Lal Das

El colapso de la última Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en setiembre en Cancún, reflejó desequilibrios profundamente arraigados en el sistema multilateral de comercio. El autor realiza algunas sugerencias para reformar el sistema tras la debacle de Cancún.

Todos los interesados en el comercio internacional deberían esforzarse por rescatar a la Organización Mundial de Comercio (OMC) de los escombros que dejó la Quinta Conferencia Ministerial, celebrada en Cancún, México, en setiembre de 2003. Aun aquellos que consideran que el marco de la OMC es contrario al desarrollo habrán visto las fuertes señales emitidas desde Cancún, que indican una nueva identidad de los países en desarrollo. Pasará algún tiempo antes de que la organización se recupere de esa caída, y eso sólo si los principales actores realizan esfuerzos sinceros para su recuperación.
Cancún fue cualitativamente diferente de la fracasada Conferencia Ministerial de Seattle, de 1999. El fracaso de Cancún respondió a las profundas diferencias entre los países industrializados y en desarrollo, mientras el de Seattle se debió a muchos otros motivos. Aunque los países en desarrollo, en particular los de América Latina y los del grupo de Africa, el Caribe y el Pacífico (ACP), expresaron públicamente su frustración y disgusto en el proceso de Seattle, el fracaso final se debió a otros factores, como el manejo de la conferencia por su presidente, la insistencia pública del país anfitrión sobre algunos temas nuevos como la cláusula social, profundas diferencias entre Estados Unidos y la Unión Europea, y el caótico ambiente fuera de la sede de la conferencia, donde se realizaban manifestaciones multitudinarias. No existía un compromiso real de los países en la mesa de negociaciones.
En Cancún, por otra parte, había compromiso de los países, pero había también grandes diferencias entre el Norte industrial y el Sur en desarrollo. El presidente del Consejo General de la OMC, el embajador uruguayo Carlos Pérez del Castillo, y posteriormente el presidente de la Conferencia Ministerial, el ministro mexicano Luis Derbez, presentaron proyectos de Declaración Ministerial que incluían casi por completo las propuestas de los principales países industrializados, mientras ignoraban totalmente las propuestas específicas y firmes de los países en desarrollo.
Estados Unidos y la Unión Europea no estaban dispuestos a eliminar ni a reducir sustancialmente sus subsidios agrícolas, aunque exigían a los países en desarrollo recortes significativos en sus aranceles sobre productos agrícolas e industriales. La Unión Europea también insistió hasta el final en comenzar negociaciones sobre los temas de Singapur.
Finalmente, los países en desarrollo se cansaron de las exigencias injustas e ilógicas de los países industrializados, que además no estaban dispuestos a hacer concesiones materiales. Aunque el colapso de la conferencia pareció repentino, ya había descontento entre los países en desarrollo desde las fases finales del proceso preparatorio de Ginebra. Todo explotó en Cancún.

Inestabilidad

Muchos se sienten tentados a afirmar que la causa del colapso fue alguna acción repentina aquí o allá, pero la raíz es mucho más profunda.
A través de los años, los principales países industrializados han aplicado la estrategia de extraer el máximo posible de concesiones de los países en desarrollo, pero esto no puede continuar así por siempre. Los gobiernos de los países en desarrollo tampoco pueden seguir indefinidamente explicando a sus ciudadanos que fueron obligados a aceptar medidas unilaterales y perjudiciales, porque pronto les exigirán que resistan con firmeza las presiones.
Cancún nos ofreció un vistazo de esta tendencia. Las presiones del Norte sobre el Sur en Cancún y en el proceso preparatorio no fueron más débiles que en la Conferencia Ministerial de Doha (2001), pero los imperativos de los países en desarrollo les dieron fuerza para resistir. La situación también obró como un factor de cohesión entre algunos grupos de países en desarrollo. Además, está aumentando la comprensión de la OMC y sus procesos por parte de estos países, que recibieron la eficaz ayuda de algunas ONG de comercio y desarrollo.
El colapso de Cancún es un síntoma de la inestabilidad del sistema del GATT/OMC en los últimos años. Un sistema multilateral debe basarse en la percepción de beneficios compartidos entre sus miembros. Si la gran mayoría de los miembros siente que el sistema sólo exige “dar”, sin ninguna posibilidad de “recibir”, irremediablemente se volverá inestable. Y la inestabilidad perjudica a todos los países, grandes y pequeños.
Antes de partir de Cancún, el Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, advirtió que su país adoptaría caminos alternativos, como los acuerdos bilaterales y regionales. Sin embargo, cuando Estados Unidos pretende hacer cumplir alguno de sus numerosos tratados bilaterales o regionales sobre comercio de bienes, servicios o derechos de propiedad intelectual, debe refugiarse en el marco de la OMC. Después de todo, obtuvo pingües ganancias en la Ronda Uruguay del GATT en todas esas áreas, y continúa disfrutándolas. En ese contexto, la amenaza de abandonar o restar importancia a la OMC no parece seria.

Medidas correctivas

Es necesario entender cuál es el mal del sistema y adoptar medidas correctivas antes de que sea demasiado tarde. Todas las partes del sistema, es decir, los países industrializados, los países en desarrollo y la maquinaria institucional, deben jugar un papel activo en esa corrección.
En primer lugar, los países industrializados deberían reducir sus aspiraciones en la OMC. Ya obtuvieron mucho en la Ronda Uruguay. Deberían dedicarse a consolidar esas ganancias y dejar de exigir nuevas concesiones a los países en desarrollo. También deberían permitir que el sistema se estabilice, y no insistir en la introducción de nuevos temas en las negociaciones.
En cuanto a la agricultura, deberían tener una actitud constructiva y tratar de comprender la sensibilidad e importancia de este sector en la economía y la política de los países en desarrollo. Medidas positivas en esta área producirían beneficios en los sectores más débiles de los países en desarrollo, por lo tanto la agricultura se considera un área de prueba para evaluar las intenciones de los países industrializados.
Los países industrializados deberían, además, cejar en su intento de monopolizar la conducción del GATT/OMC y darse cuenta de que esta organización debe considerar en primer lugar los intereses de los países en desarrollo, que son la mayoría de sus miembros.
Más básicamente, deberían darse cuenta de que el desarrollo de los países del Sur contribuirá a su propio crecimiento, porque es en ellos que radica la perspectiva de un rápido crecimiento de la demanda. Los países industrializados deben salir de la caparazón que se han construido en las últimas dos décadas, en la creencia de que pueden sostener su crecimiento por sí solos. Según este modo de pensar, sus vínculos con los países en desarrollo se limitan a exigirles más y más concesiones.
La maquinaria institucional de la OMC, incluidos sus presidentes y la Secretaría, también deben cambiar su enfoque y estilo de funcionamiento. Deben darse cuenta de que su estrategia de presentar “textos limpios” a las conferencias ministeriales no siempre es la mejor.
No es un texto “sobrecargado” lo que obstaculiza el acuerdo, como se arguyó en el caso de Seattle, cuyo proyecto de Declaración Ministerial hizo lugar a los diferentes puntos de vista entre corchetes. Aun el texto más “limpio”, como era el caso de los dos borradores presentados en Cancún, puede resultar en un desastre si el proceso de preparación no ha sido justo y objetivo. Un “texto limpio” sólo facilita las negociaciones si el proceso de preparación ha sido abierto y transparente, y si es -y parece ser- un justo equilibrio entre las diferentes posiciones.
El texto presentado por el presidente del Consejo General en Doha, que fue adoptado con confianza como un modelo para el borrador de Cancún, padecía, obviamente, problemas similares a los de éste. Sin embargo, ambos tenían grandes diferencias. Mientras el borrador de Doha era fundamentalmente un marco -salvo en los temas de Singapur-, los de Cancún contenían detalles de obligaciones que habían sido rechazadas por un gran número de países en desarrollo e ignoraban por completo las propuestas alternativas que éstos habían ofrecido.
También era diferente el ambiente. En Doha, un gran número de países en desarrollo se dejaron confundir por las tácticas de Estados Unidos y la Unión Europea, pero aprendieron la lección, y en Cancún no se desviaron de su propósito. Además, en los dos años transcurridos desde Doha, los países en desarrollo habían pasado por un proceso de introspección y consolidación. Las ONG jugaron un papel muy importante en este proceso.
Por último, la maquinaria institucional de la OMC debe demostrar sin rastro de duda que no está influenciada por los principales países industrializados. Debe ser y parecer neutral y objetiva. Su imagen fue muy dañada por la percepción -por parte de los miembros y la sociedad civil- de que es utilizada por los países más poderosos para promover sus estrechos intereses. La infraestructura de la OMC debe trabajar para el sistema y no para países individuales, por más poderosos que sean.

Forjando una alianza

Los países en desarrollo han encontrado una nueva identidad en Cancún. Demostraron que ya no cederán a la prepotencia, y esta actitud debe consolidarse.
Los diferentes grupos de países en desarrollo que resultaron eficaces en Cancún deberían interactuar para forjar una alianza más amplia y más fuerte. Deberían tratar de identificar sus intereses comunes y también sus diferencias, si las tienen. Quizá les sea posible construir sobre sus puntos en común y reducir sus diferencias mediante el entendimiento mutuo. Un factor común a todos ellos es que fueron grandes perdedores en la Ronda Uruguay y desde entonces fueron presionados por los países industrializados para que realizaran más concesiones.
Aunque individualmente estos países podrían lograr algo aquí y allá, y reducir el daño, su combinación es esencial para obtener resultados positivos. Para ello, deben contrarrestar las tendencias a dividirlos. Por ejemplo, con frecuencia se promueve la división entre ellos exhortándolos a que recorten sus aranceles sobre productos industriales y agrícolas en aras de la expansión del comercio Sur-Sur.
Aunque la expansión del intercambio Sur-Sur es un objetivo loable, asumir la obligación de reducir aranceles ante la OMC no es una forma apropiada de lograrlo. Sería preferible usar el marco del Sistema Global de Preferencias Comerciales (SGPC), que tiene dos beneficios especiales para los países en desarrollo en comparación con el marco de la OMC. En primer lugar, cuando un país importador reduce sus aranceles en virtud del SGPC, no tiene que extender el beneficio a los países industrializados, por lo tanto pierde menos recaudación. En segundo lugar, el país exportador beneficiario enfrenta menos competencia de los países industrializados, dado que éstos no se benefician de la reducción arancelaria.
Con el tiempo, este proceso incrementaría las inversiones en los sectores industrial y agrícola de los países en desarrollo, debido a las mayores oportunidades de acceso a los mercados entre los países en desarrollo. Por estos motivos, los países en desarrollo deberían dar nuevo ímpetu al marco del SGPC, que es administrado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y actualmente está en estado latente.
Esto no quiere decir que los países en desarrollo no deberían participar en absoluto del ejercicio de reducción arancelaria en la OMC. Deberían hacerlo, pero sólo con el objetivo de obtener concesiones arancelarias de los países industrializados. También en este caso, un esfuerzo coordinado rendiría más frutos que iniciativas individuales.
Todas las partes deberían hacer un esfuerzo para reformar la OMC. El comercio internacional es importante para todos los países, y un marco multilateral es útil para ese fin. No sería práctico crear un marco totalmente nuevo en el actual ambiente internacional, caracterizado por las sospechas mutuas, la falta de disposición y el desgaste de la confianza. Sería preferible para todas las partes interesadas reformar y mejorar la OMC. Las bases para esta reforma deberían sentarse aun antes de retomar el programa de trabajo de Doha, en la etapa post Cancún. (SUNS)

----------------- Bhagirath Lal Das fue embajador de India ante el foro del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y director de Programas Internacionales de Comercio en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).