N° 197 – Octubre 2005

Organización Mundial de Comercio

Ofensiva del Norte para abrir sector servicios del Sur

por Martin Khor

Los países del Norte lanzaron a mediados de setiembre una ofensiva conjunta para introducir nuevos métodos con los cuales lograr que los países del Sur en desarrollo se comprometan a liberalizar sus sectores de servicios en la OMC y que sean aprobados en la Conferencia Ministerial del organismo que se realizará en Hong Kong en diciembre.

En una reunión informal del Consejo de Comercio y Servicios de la Organización Mundial de Comercio (OMC) el 13 de setiembre, algunos miembros -entre ellos la Unión Europea, Japón, Suiza, Australia y Corea del Sur- presentaron seis documentos reclamando otras formas de acelerar el ritmo de liberalización de los servicios antes de la Conferencia Ministerial de Hong Kong. Estados Unidos apoyó las propuestas, indicando que también presentaría un documento con posterioridad.
Las propuestas fueron recibidas con frialdad por los países en desarrollo. Muchos de ellos pidieron aclaraciones y otros criticaron las propuestas por intentar cambiar la naturaleza del acuerdo sobre servicios así como los métodos de negociación. También denunciaron que eliminarían las flexibilidades en materia de políticas de que ahora disponen los países para escoger el ritmo y el grado de liberalización en los distintos sectores.
Con los nuevos mecanismos propuestos, conocidos con el eufemismo de “métodos complementarios para las negociaciones de servicios”, los países en desarrollo tendrían que comprometerse, en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), a liberalizar una cantidad importante de sectores y “profundizar” la liberalización eliminando restricciones.
Se apunta especialmente a la liberalización de la “presencia comercial”, o Modo 3 del GATS. Se pide a los países en desarrollo que abran un porcentaje mínimo de los subsectores para dar cabida a la participación de empresas y proveedores de servicios extranjeros. Algunas propuestas reclamaron a los países en desarrollo consolidar los niveles existentes de liberalización real, y luego avanzar comprometiéndose a profundizar la liberalización.
Según las propuestas, los países en desarrollo estarían obligados a comprometerse en un porcentaje de sectores más bajo que los países industrializados. Pero como los países industrializados ya han realizado compromisos en más sectores, las propuestas apuntan claramente a los países en desarrollo. En efecto, como señaló un diplomático de un país en desarrollo, los países industrializados pueden tener una “ronda de servicios gratuita” ya que ellos ya han liberalizado, mientras que los países en desarrollo tendrían que “pagar” aumentando los compromisos en amplitud y profundidad.
Las propuestas contrarían los principios y la estructura del GATS, que permite a los países en desarrollo elegir el grado que deseen escoger para realizar compromisos en el GATS, y en qué sectores. El sistema actual de “peticiones y ofertas” también significa que los países pueden realizar peticiones a un miembro para que abra determinados sectores, pero el miembro tiene la opción de escoger si desea hacer una oferta en respuesta a las peticiones, y si es así, qué tipo de oferta.
Las normas del GATS -en especial su enfoque de lista positiva, en que un país se compromete a liberalizar solamente en los sectores que están en la lista y también se pueden incluir restricciones a la liberalización- y el método de negociación de peticiones y ofertas han brindando una flexibilidad importante a los países en desarrollo.
En los últimos meses ha aumentado la presión por parte de los países industrializados para “complementar” el sistema de peticiones y ofertas con otros métodos de negociación, conocidos como enfoques multilaterales y plurilaterales. Originalmente denominado “enfoque de marco de referencia”, y enfoque de “punto de partida común”, el término utilizado actualmente para cambiar la modalidad de negociación del GATS es “enfoques complementarios”. Sea cual fuere el nombre que se utilice, los nuevos métodos multilaterales y plurilaterales propuestos, de ser aceptados, cambiarían drásticamente la estructura y arquitectura del GATS y su modalidad de negociación -que ahora se apoyan en una base bilateral de petición y oferta- y suprimiría una gran parte de las flexibilidades de que actualmente disponen los países en desarrollo.
La base de la ofensiva conjunta fue elaborada cuando los miembros del Norte se quejaron de que las negociaciones sobre servicios estaban en “crisis” debido a lo que calificaron de ofertas escasas por parte de los países en desarrollo. Varios de éstos replicaron que las ofertas escasas se hicieron en el Modo 4 (movimiento de personas naturales) por parte de los países industrializados.
Algunos países industrializados, especialmente la Unión Europea, reflotaron entonces el concepto de “marco de referencia” y realizaron algunas reuniones informales para obtener respuestas a sus propuestas de un enfoque multilateral para acelerar la liberalización de los servicios. La idea fue resistida por varios países en desarrollo.
En la última reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del 21 de julio, el presidente de las negociaciones de servicios, el embajador de Chile Alejandro Jara (que fue posteriormente nombrado subdirector general de la OMC y presidió la reunión de servicios del 13 de setiembre), informó que la calidad general de las ofertas iniciales y revisadas de servicios fue “insatisfactoria”. Dijo que una cantidad considerable de miembros reconocieron que el método de petición y oferta, por sí solo, no está dando resultados. Según él, muchos deseaban explorar todos los métodos de negociación disponibles (incluidos los métodos plurilateral y multilateral) mientras que otros expresaron la preocupación de que pudieran socavar la flexibilidad garantizada por el GATS y crear o mantener desequilibrios. También identificó “enfoques complementarios” como un sector en el cual realizaría consultas.
Todos estos prolegómenos permitieron que se presentaran los “enfoques complementarios”, que fue el tema de la reunión informal de un día sobre servicios, realizada el 13 de setiembre. Se presentaron seis documentos sobre el tema, lo cual es índice de que los proponentes habían trabajado en esta ofensiva y probablemente combinados, durante el receso de verano.
El documento de la Unión Europea sobre “Métodos complementarios para las negociaciones sobre servicios: posibles elementos” establece un modelo para las propuestas. Refiriéndose a la declaración del presidente de servicios ante el Comité de Negociaciones Comerciales, de que los Miembros deberían explorar todos los métodos de negociación disponibles, el documento de la Unión Europea propone elementos para poner en práctica los métodos plurilaterales y multilaterales de negociación que, según dice, “respetan cabalmente la estructura existente y los principios del GATS”.
Dentro del enfoque multilateral (“los compromisos deben ser asumidos por todos los miembros”) la Unión Europea dijo que es para ofrecer un “punto de partida común” de compromisos para las negociaciones de servicios y así alinearlos más con otros sectores, como agricultura. “Aseguraría un conjunto de compromisos en todo un amplio espectro de sectores y subsectores y en los cuatro modos de oferta”.
La Unión Europea propuso que los Miembros acuerden adoptar compromisos en una cantidad mínima de subsectores dentro de la lista de clasificación sectorial de servicios. Al determinar los subsectores, los Miembros deberían dar prioridad a esos sectores que son los más importantes desde una perspectiva de desarrollo económico y a sectores en los que se ha recibido el mayor número de peticiones.
Los miembros se comprometerán a un número mínimo de subsectores dentro de una fórmula, y los países industrializados se comprometerían en X subsectores, los países en desarrollo en Y subsectores, y se alienta a los países menos adelantados (PMA) a que se comprometan en un número limitado de subsectores.
La cantidad de subsectores puede ser reducida en un máximo de Z por ciento si, para la cantidad correspondiente de subsectores, un Miembro ya ha adoptado compromisos acordes con los elementos de modo indicados más abajo.
La Unión Europea también propuso que los compromisos de la lista de subsectores escogidos refleje los siguientes elementos de modo. En el Modo 1, los miembros asumirán ofrecer compromisos de Modo 1 en X por ciento de los subsectores escogidos, toda vez que este modo de oferta se considere técnicamente viable y sin exigir presencia comercial. En el Modo 2, los Miembros asumirán ofrecer compromisos en Y por ciento de los subsectores escogidos.
En el Modo 3, los miembros asumirán ofrecer compromisos en Z por ciento de los subsectores escogidos y no introducir restricciones a la propiedad extranjera o suprimirlas en esos subsectores. En los casos en que se mantienen las restricciones, se autorizará la propiedad extranjera como mínimo hasta 51 por ciento.
Según el Modo 4, en el Z por ciento de los subsectores en los que se agregan compromisos a este método multilateral, los Miembros asumen, en todo caso, no introducir o suprimir pruebas de necesidades económicas por lo menos en tres de las categorías siguientes: visitantes comerciales, transferidos dentro de la empresa, proveedores de servicios contractuales y profesionales independientes.
La Unión Europea también propuso el enfoque plurilateral, en que se realiza un nivel más alto de compromisos en una serie de subsectores de interés para los miembros en una masa crítica de mercados. Negociarán compromisos que van más allá del enfoque multilateral con miras a asegurar el acuerdo por parte de una “masa crítica” de países, de asumir esos compromisos.
Los miembros interesados deberían acordar un conjunto básico de compromisos para el subsector en cuestión, por ejemplo, bajo la forma de listas modelo que deberían ser asumidas por todos los participantes sobre la base de una masa crítica.
La Unión Europea dijo que el enfoque de peticiones y ofertas continuará tal como hasta ahora, si bien de manera intensificada. La Conferencia Ministerial de Hong Kong debería fijar una fecha para mejorar aún más las ofertas, y una fecha para las listas finales.
El documento de Japón tiene los mismos principios que el de la Unión Europea, pero elabora aún más sobre los sectores específicos que deben ser liberalizados y el grado de liberalización al que se comprometerán.
Expresó que es posible hacer un paquete importante sobre servicios adoptando enfoques plurilaterales y multilaterales, complementando las negociaciones actuales sobre peticiones y ofertas, estableciendo así metas y compromisos de liberalización que deberían reflejarse en las ofertas revisadas que se presentarán el próximo año. Esas metas de liberalización deberían crearse expresando los niveles de compromiso alcanzados, y no especificando niveles de mejoras con relación al nivel existente.
Japón propuso dos modalidades: un enfoque cuantitativo (especificando un nivel mínimo de compromisos para todos los Miembros) y un enfoque cualitativo (con objetivos de liberalización en ciertos sectores de interés para todos los Miembros, excepto los PMA).
Según el enfoque cuantitativo, se establecerán metas para cada modo de oferta, en las que los Miembros aceptarán realizar compromisos sobre un porcentaje específico de subsectores. A los miembros que hayan alcanzado las metas no se les requerirá que realicen nuevas mejoras.
Se darán flexibilidades a todos los Miembros designando los subsectores en los que desean realizar compromisos. Los miembros de países en desarrollo y PMA pueden ofrecer metas menos ambiciosas que las de los países industrializados.
Japón también propuso metas concretas. Por el Modo 1 y 2, los miembros acordarían un porcentaje mínimo de los subsectores que comprometen el nivel actual de regímenes. Las metas son 50 por ciento para los países industrializados, 30 por ciento para los países en desarrollo y 20 por ciento para los PMA.
En el Modo 3, la meta es que a un porcentaje mínimo de subsectores se le permitiría más de 50 por ciento de la participación de capital extranjero. Las metas son 60 por ciento para los países industrializados, 40 por ciento para los países en desarrollo y 20 por ciento para los PMA.
En el Modo 4, los Miembros apuntan a acordar una cantidad mínima de compromisos horizontales entre las siguientes cuatro categorías: visitantes comerciales, transferidos al interior de la empresa, proveedores de servicios contractuales y profesionales independientes. Las metas son cuatro categorías para los países industrializados, tres categorías para los países en desarrollo y dos categorías para los PMA.
Dentro del enfoque cualitativo se establecerán metas de liberalización para sectores en los cuales los Miembros tienen intereses. Los objetivos, u objetivos de negociación, de cada sector serán discutidos en cada sector y serán decididos a través de negociaciones. Dentro de este enfoque no se exige a los miembros que ya han alcanzado esas metas que realicen compromisos adicionales.
Japón agregó que en futuras discusiones se especificarán los sectores y las metas de liberalización para cada sector. Le da importancia a las metas siguientes: * Servicios relacionados con la computación: compromisos totales en modos 1 a 3 en toda la gama de servicios de computación y servicios relacionados.
* Servicios de telecomunicaciones. Los ocho puntos siguientes son las metas de negociación y los Miembros deberían lograr cinco: realizar compromisos en toda la gama de subsectores comercialmente importantes; eliminar las licencias exclusivas para proveedores específicos y otras formas de restricciones que limiten la competencia en los modos 1 y 3; eliminar el requisito de que los proveedores de servicios ofrezcan sus servicios a través de las redes de proveedores especificados en los modos 1 y 3; eliminar la limitación de capital extranjero del modo 3; eliminar las restricciones de nacionalidad y residencia en el modo 3; realizar compromisos de prestación de servicios sin infraestructura (con base en la reventa) en el Modo 3; realizar compromisos de todas las disposiciones del Documento de Referencia; eliminar las exenciones NMF (nación más favorecida) para los servicios de telecomunicaciones.
* Construcción y servicios de ingeniería conexos: eliminar las limitaciones al capital extranjero del modo 3; eliminar restricciones a los tipos de entidad legal del modo 3; eliminar procedimientos o exigencias discriminatorias.
* Servicios financieros: realizar compromisos en todos los subsectores; realizar compromisos en los modos 1 y 2 conforme al Acuerdo sobre compromisos de servicios financieros; eliminar las limitaciones al capital extranjero del modo 3; eliminar las limitaciones a tipos de entidad legal del modo 3; eliminar las limitaciones a la cantidad total de proveedores de servicios del modo 3; conceder trato nacional a los proveedores extranjeros de servicios.
* Servicios de distribución: realizar compromisos en los modos 1 a 3 de todos los subsectores; permitir productos excluidos por objetivos de política nacional.
* Servicios de transporte marítimo: realizar compromisos de conformidad con la Lista Modelo Marítima.
* Servicios audiovisuales: realizar compromisos en los modos 1 a 3 de todos los subsectores con exclusión de los servicios de radio y televisión y servicios de transmisión de radio y televisión.
Suiza presentó un documento proponiendo una metodología para traducir los compromisos de los miembros en índices cuantificados en el marco del GATS. La metodología permite comparar listas enteras de los compromisos asumidos por los miembros.
La metodología se basa en fórmulas y abarca 146 subsectores de servicios. Para cada sector hay cuatro modos de oferta y dos categorías de limitaciones: acceso a los mercados y trato nacional. Por lo tanto, un compromiso en uno de los 146 grupos o subsectores específicos consta de ocho entradas. Como resultado, cada miembro tiene un total de 1.168 entradas. A cada entrada le corresponde una “marca” numérica según la fórmula.
Los compromisos específicos de cada miembro se ingresan a una hoja Excel según una fórmula que pretende rastrear obstáculos al comercio en todas las limitaciones inscritas en la lista.
La fórmula permite calcular índices para todos los subsectores de servicios y grupos que siguen un único enfoque. Se asignan ocho “marcas” numéricas (correspondientes a ocho entradas) al compromiso de cada Miembro, según la fórmula. Si no se adopta un compromiso para un determinado grupo o subsector, a las ocho entradas se les asigna un valor de cero.
La cobertura está definida entre cero y 100, donde cero significa ningún compromiso y 100 es que se abarca totalmente el subsector.
En su documento, Corea del Sur expresó que el método bilateral actual de peticiones y ofertas no está dando resultados satisfactorios. De los 160 subsectores, en las ofertas se abarca en promedio 65 por ciento en el caso de los países miembros industrializados y 30 por ciento para los países en desarrollo.
Propuso que, como primer paso, los miembros realicen compromisos vinculantes en subsectores especiales que ya han sido liberalizados, a la vez de mantener la posibilidad de lograr mayores compromisos en rondas futuras. También es necesario que los compromisos vayan más allá del statu quo.
Propuso también que los miembros se comprometan a X por ciento de los subsectores en los que no se han comprometido, al nivel actual de apertura del mercado (statu quo) de cada modo. La magnitud de ese X por ciento reflejará el nivel colectivo de ambición en las negociaciones de servicios.
Los subsectores específicos a ser incluidos en el X por ciento deberían determinarse a través de un proceso bilateral de peticiones y ofertas. Además, para lograr una “profundización” de la liberalización en los servicios de infraestructura, Corea del Sur reconoce el papel constructivo de cada grupo informal organizado voluntariamente durante las negociaciones.
Pidió a los grupos informales que trabajaran en posibles niveles de metas mínimas (marcos de referencia cualitativos) de liberalización o listas modelo para determinados sectores o modos de compromisos más allá del nivel actual de liberalización, y ponerlos a disposición de una audiencia más amplia. Para su adopción debería lograrse una masa crítica.
En su documento, el Territorio Aduanero Separado de Taiwan, Penghu, Kinmen y Matsu dijo que en el enfoque multilateral apoyaba la propuesta coreana y subrayó la necesidad de tener la mayor liberalización posible en el Modo 4.
Propuso que los miembros deberían ofrecer compromisos de X por ciento de los subsectores de infraestructura. Debería haber un acuerdo multilateral en torno a esos sectores. Una vez de acuerdo, los miembros deberían elaborar la lista de compromisos para hacer sus obligaciones de X por ciento eligiendo de los subsectores de esos sectores acordados, y deberían ofrecerse compromisos en los Modos 1, 2 y 3. No obstante, los compromisos ofrecidos deberían reflejar como mínimo el nivel de acceso al mercado existente.
Comentó que se habían agregado varias limitaciones a los compromisos del Modo 4, reduciendo sustancialmente la capacidad de los compromisos de facilitar el movimiento de personas naturales. Uno de esos rasgos es la tendencia de las listas a favor de proveedores de servicios altamente calificados. La mayoría de las entradas en las listas se refieren a ejecutivos, gerentes y especialistas, centrándose explícitamente en Transferidos dentro de la empresa (más de 50 por ciento), y, como tal, su valor está determinado por los compromisos del Modo 3. La cobertura de las categorías del Modo 4 desvinculadas de la presencia comercial es muy baja ya que los compromisos existentes se han basado principalmente en la necesidad percibida de facilitar la inversión a través del Modo 3. Los compromisos actuales del Modo 4 están, pues, desequilibrados. No hay siquiera un equilibrio aproximado entre los compromisos de los Modos 3 y 4, y la mayor concentración de compromisos dentro del Modo 3, comparado con el Modo 4, ha provocado una desigualdad en el nivel de obligación que los Miembros están dispuestos a asumir.
Propuso que el modelo de los compromisos del Modo 4 debería alejar gradualmente su foco de la tecnología de la información y desligarse del Modo 3. Habría que ofrecer compromisos en torno a los visitantes comerciales, los proveedores de servicios contractuales y los profesionales independientes por lo menos en Z por ciento de los sectores comprometidos.
En su documento, Australia propuso que en Hong Kong los ministros establezcan una meta clara para lograr ofertas mejoradas en el acceso a los mercados de servicios para la finalización de la Ronda de Doha. Por ejemplo, la meta debe ser que todos los miembros acepten aumentar la cobertura de sus compromisos de acceso al mercado por una cantidad mensurable. Los miembros podrían acordar realizar compromisos en por lo menos X subsectores y sería obligatorio cumplir la meta.
Sugirió que la lista de ofertas estuviera guiada por listas modelo y verificación de listas, y también propuso establecer una forma de evaluar las mejoras alcanzadas, para definir si se han cumplido los objetivos fijados en Hong Kong.
Durante la reunión, varios países en desarrollo -entre ellos Brasil, Argentina, Kenia, Malasia y Egipto- expresaron serias reservas con las propuestas presentadas.
Señalaron que estos llamados “enfoques complementarios” son fundamentalmente incompatibles con el principio existente de liberalización progresiva que guiará las negociaciones del comercio de servicios. El principio de liberalización progresiva que permite a los miembros la flexibilidad y el derecho de determinar el alcance de los compromisos de acceso al mercado en las negociaciones está codificado en las “Directrices y procedimientos para las negociaciones sobre el Comercio de Servicios” y el acuerdo sobre el comercio de servicios.
Por ejemplo, las propuestas japonesa y europea de tener metas cualitativas para determinar el grado en que todos los países miembros tendrán que adoptar, implicaría que los países en desarrollo estarán obligados a comprometer sectores de servicios que no están dispuestos, señaló Kenia. Agregó que en numerosos países en desarrollo, varios sectores de servicios todavía no tienen las precondiciones apropiadas para su liberalización. La fijación de metas cualitativas eliminaría, por lo tanto, las flexibilidades contenidas en el marco del GATS y empujaría a los países a una liberalización prematura.
Argentina y Brasil también resaltaron los problemas que surgen con las propuestas que fijan metas cuantitativas, tales como que los miembros tienen que comprometer un cierto porcentaje de sus subsectores. Señalaron que esto equivaldría en los hechos a una “ronda de servicios gratuita” para los países industrializados, ya que, en comparación con los países en desarrollo, habían comprometido más sectores en la Ronda Uruguay.
De ser adoptado este enfoque significaría que los países en desarrollo serían los que harían más compromisos en las negociaciones actuales. Esto subvertiría toda la base argumental del Programa de Doha para el Desarrollo, expresó Brasil. (SUNS)

------------ Martín Khor es director de la Red del Tercer Mundo.
Este artículo se realizó con aportes de Goh Chien Yen.