No. 174 - Noviembre 2003

La OMC después de Cancún

No hay respuestas fáciles

por Chakravarthi Raghavan

El autor evalúa las dificultades e incertidumbres que aguardan a los negociadores comerciales cuando reanuden las conversaciones después de la parálisis de la Conferencia Ministerial de Cancún.

Altos funcionarios de la Organización Mundial de Comercio (OMC), cuyo plan de promoción de los intereses de Estados Unidos y la Unión Europea fracasó en la Quinta Conferencia Ministerial de Cancún, iniciarán “consultas” con miras a proseguir las negociaciones sobre la base de la Comunicación Ministerial de esa conferencia.
Antes de Cancún, habían programado una serie de reuniones y “sesiones especiales” sobre varios puntos de la “agenda de desarrollo” de Doha, en la creencia de que obtendrían un mandato más fuerte en la conferencia. Entre ellas, había sesiones especiales (de negociación) sobre servicios, agricultura y normas de la OMC programadas para la semana del 6 de octubre, reuniones del grupo de negociación sobre el acceso a los mercados para productos no agrícolas en la semana del 23 de octubre, y también reuniones del grupo de negociación sobre normas, sesiones especiales del Comité sobre Comercio y Ambiente y otros encuentros en noviembre y diciembre. Además, se realizó la reunión trimestral del Consejo General el 21 y 22 de octubre.
Sin embargo, algunos presidentes de los órganos de negociación cancelaron reuniones programadas antes de Cancún, por ejemplo una sobre normas (antidumping, subvenciones, acuerdos comerciales regionales). Las discusiones de otros temas, que según los presidentes y funcionarios de la Secretaría de la OMC no están en el ojo de la tormenta, quedaron en pie. No obstante, advirtieron diplomáticos, las reuniones no producirán avances. Por ejemplo, no se preveía en Ginebra la presencia de altos funcionarios en las sesiones especiales sobre servicios, ni tampoco de países en desarrollo clave o de la cercana Bruselas, sede de la Unión Europea.
Según el plan concebido antes de Cancún, altos funcionarios de comercio esperaban que, a su regreso de esa conferencia, comenzaran negociaciones sobre agricultura, acceso a mercados no agrícolas, servicios, normas y otros asuntos, con algunos signos de interrogación sobre los llamados “temas de Singapur” y otras partes del programa de trabajo de Doha.
Sin embargo, la conferencia de Cancún no salió de acuerdo al plan por el cual el borrador de Declaración Ministerial presentado por el presidente del Consejo General de la OMC, el embajador uruguayo Carlos Pérez del Castillo, constituiría la base de las conversaciones y las decisiones operativas, y a través de él se impulsaría una especie de mandato revisado, como sucedió en la Conferencia Ministerial de Doha (2001). Ni siquiera funcionó el plan de realizar en Cancún una “reunión de revisión”, al regreso de la cual los negociadores comenzarían a trabajar a plena marcha.
En cambio, la Quinta Conferencia Ministerial terminó -no se pospuso, como ocurrió con la reunión de Montreal de 1988, durante la Ronda Uruguay- sin un mandato para el presidente del Comité de Negociaciones Comerciales, como ocurrió luego de la conferencia de Bruselas, en 1990.

Mandato vago

El único mandato que emergió de Cancún es una Comunicación Ministerial de seis párrafos que, en el mejor de los casos, es ambigua y permite varias interpretaciones, tanto jurídicas como políticas. Las partes operativas son los párrafos 4, 5 y 6: “4. En consecuencia, encomendamos a nuestros funcionarios que sigan trabajando sobre las cuestiones pendientes con determinación y sentido de urgencia renovados y teniendo plenamente en cuenta todas las opiniones que hemos expresado en esta Conferencia. Pedimos al presidente del Consejo General que, en estrecha colaboración con el director general, coordine esos trabajos y convoque una reunión del Consejo General a nivel de altos funcionarios no más tarde del 15 de diciembre de 2003 a fin de tomar en ese momento las disposiciones necesarias que nos permitan avanzar hacia una conclusión exitosa y oportuna de las negociaciones. Seguiremos ejerciendo una estrecha supervisión personal de este proceso.
5. Llevamos con nosotros a esta nueva fase toda la valiosa labor realizada en esta Conferencia. Por lo que respecta a las esferas en las que hemos llegado a un alto nivel de convergencia en los textos, nos comprometemos a mantener esa convergencia mientras trabajamos para llegar a un resultado global aceptable.
6. A pesar de esta contrariedad, reafirmamos todas nuestras Declaraciones y Decisiones de Doha y nos comprometemos una vez más a trabajar para aplicarlas plena y fielmente”.
En el proceso previo a Cancún y en la propia Conferencia Ministerial, el presidente del Consejo General, Carlos Pérez del Castillo, el director general de la OMC, Supachai Panitchpakdi (que también es presidente del Comité de Negociaciones Comerciales), y otros altos funcionarios y asesores debieron construir puentes con un gran número de países en desarrollo clave a los que habían marginado, y cuyos ministros experimentaron en Cancún el funcionamiento de la Secretaría de la OMC.
En estrictos términos legales, el Consejo General, entre conferencias ministeriales, puede hacer todo lo que éstas están facultadas a hacer, como máximo órgano de decisión de la OMC. En consecuencia, puede modificar o eliminar partes del programa de trabajo de Doha, por ejemplo.
Sin embargo, las naciones en desarrollo no están dispuestas a pagar un precio a la Unión Europea o a Estados Unidos por abandonar cuestiones que ellos mismos impulsaron, como los temas de Singapur. En tiempos de la Guerra Fría, cuando Oriente y Occidente negociaban sobre desarme y otros asuntos, cada parte planteaba a la otra las demandas más exigentes, y luego, tras un intercambio de palabras duras, una u otra ofrecía renunciar a alguna demanda a cambio de concesiones. La situación posterior a la guerra de Irak y a la Conferencia Ministerial de Cancún no permite tal enfoque, y además, con elecciones programadas en muchos países clave para el año próximo, ningún actor político desea convertir las negociaciones comerciales en un problema nacional.
Sin embargo, algo parece claro: pase lo que pase (o lo que no), no hay manera de que las negociaciones de Doha y su “compromiso único” se cumplan antes del plazo fijado del 1 de enero de 2005, a menos que se eliminen varias partes del programa.

Intercambio de culpas

Cuando la conferencia de Cancún terminó como terminó, aun los medios de comunicación más proclives a las políticas de la OMC, Bruselas y la oficina del Representante Comercial de Estados Unidos culparon a la Unión Europea y a Washington por su negativa a ceder un ápice en materia de subsidios agrícolas. El Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, fue criticado por su arrogancia, su postura respecto de la cuestión del algodón y la manera “vergonzosa” en que esa posición se reflejó en el proyecto revisado del texto ministerial, presentado el 13 de septiembre, a mitad de la conferencia.
Estados Unidos, que invierte 3.000 millones de dólares para apoyar a sus cultivadores de algodón, dijo a los cultivadores de Africa Occidental que debían diversificarse a partir del algodón y trabajar por una solución sectorial (para todo el sector de textiles y vestimenta) como forma de aumentar la demanda de su producto. Esta postura se plasmó en el proyecto de texto ministerial de Cancún.
El comisario de Comercio de la Unión Europea, Pascal Lamy, también fue criticado por su forma de promover los temas de Singapur, con miras a demorar y bloquear reformas agrícolas básicas, entre ellas la limitación e imposición de disciplinas a los subsidios agrícolas de los compartimentos azul y verde, con efectos distorsionantes supuestamente moderados o nulos, que no están sujetos a reducciones.
Asimismo, se ha intentado trasladar la culpa por el fracaso de Cancún a los “pobres países africanos” que no comprenden sus propios intereses y aceptaron un arreglo sobre los temas de Singapur en la conferencia (presumiblemente sobre agricultura, algodón, etc.).
También fueron culpadas las ONG y otros grupos de activistas del Sur y del Norte, que ofrecían análisis técnico y asesoramiento a las delegaciones de países en desarrollo que solicitaban su ayuda (contrario al asesoramiento de las secretarías internacionales, favorable a Estados Unidos y la Unión Europea). Mientras, Zoellick descargó su ira contra Brasil e India.
Por su parte, Lamy habló de procedimientos de decisión “medievales” en la OMC, y el comisario europeo de Agricultura, Franz Fischler, llegó a afirmar que el sistema de decisiones debe modificarse antes de que comiencen las discusiones sobre agricultura.

Preguntas

Se ha intentado renovar la idea de un “Consejo de Seguridad Económica” en la OMC. Pero cabe recordar que el mandato del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en el que se inspira, se limita a cuestiones de paz y seguridad internacional. En todos los demás asuntos, cualquier decisión o recomendación de la ONU sólo es obligatoria para aquellos que las acepten. Y en el derecho internacional, las enmiendas de los tratados también se aplican sólo a las partes que las acepten, no a otras partes del acuerdo original.
Entonces, si la OMC y sus obligaciones no sólo son tratadas como un compromiso único para todas sus partes, sino también unificadas en el proceso de solución de diferencias, cualquier obligación nueva deberá ser aceptada por todos, y todos los miembros deberán participar.
Los países en desarrollo, grandes y pequeños, tienen claro que el proceso de consulta de la OMC debe ser transparente, y que los presidentes de los grupos de negociación deberían producir textos basados en discusiones o consultas abiertas, aun informales, pero donde todos estén presentes, y no en reuniones de pocos invitados o en “confesionales” (reuniones de contenido secreto entre los presidentes y delegados de algunos países).
Además, los países en desarrollo no están dispuestos a permitir el desplazamiento de cuestiones sustanciales para sustituirlas por prolongadas discusiones sobre procedimientos y arquitectura del sistema. Tampoco parecen dispuestos a permitir que las consultas y tomas de decisiones sigan como hasta ahora, o que sus ministros concurran a las conferencias ministeriales cada dos años para esperar afuera mientras a puertas cerradas un grupo selecto de 15 o 20 miembros, aun representativos, toman decisiones que luego imponen a los demás.
La Unión Europea, e incluso Estados Unidos, ya han sugerido una extensión de la “cláusula de paz” por un breve período, hasta que terminen las negociaciones. Esa cláusula, incluida en el Acuerdo sobre Agricultura, establece que los miembros no impugnarán ciertos subsidios agrícolas, y vencerá al finalizar 2003. Una extensión requeriría una modificación del Acuerdo sobre Agricultura y/o una decisión, que cualquier miembro o grupo puede bloquear. Además, los países industrializados no pueden esperar que los otros miembros de la OMC acepten los cambios sin ofrecer una contraprestación.
Se dice que la Unión Europea está “negociando” en Ginebra para eliminar la cuestión de las inversiones de la agenda. Sin embargo, ningún país está dispuesto a pagar un precio por la eliminación de uno de los temas de Singapur de la agenda de Doha y de la OMC. La conferencia de Doha dispuso la continuación de la tarea de aclaración de los temas de Singapur hasta la Quinta Conferencia Ministerial (la de Cancún) y que las negociaciones comenzaran luego de esa conferencia sobre la base de un consenso explícito. Sin embargo, la reunión de Cancún terminó sin proveer el necesario consenso explícito, aunque su Comunicación Ministerial reafirmó la Declaración y otras decisiones de Doha.
En las áreas bajo negociación, los países en desarrollo cuentan con cierta ventaja. Como la “cláusula de paz” sobre agricultura vence a fin de año, todos los países industrializados que aplican políticas agrícolas proteccionistas y exportan sus excedentes a precio inferior al de su valor de mercado pueden ser demandados por violar sus obligaciones, en virtud de varios acuerdos de la OMC.
Pero el proceso de solución de diferencias de la OMC es incierto y costoso, en parte porque está sujeto a cierta manipulación de la Secretaría. Sin embargo, el vencimiento de la cláusula de paz implicará que los agronegocios de Estados Unidos y la Unión Europea tengan lugar en un ambiente de incertidumbre, amenazados por las quejas antes la OMC, la imposición de aranceles compensatorios y otras formas de compensación comercial. (SUNS)