No. 174 - Noviembre 2003

OMC retoma deliberaciones post Cancún en sesión intrascendente

por Martin Khor

El 14 de octubre, exactamente un mes después de que la Conferencia Ministerial de Cancún concluyera sin acuerdo, la Organización Mundial de Comercio (OMC) convocó a los jefes de delegación a Ginebra para su primera sesión post Cancún. El presidente del Consejo General, el embajador uruguayo Carlos Pérez del Castillo, y el director general de la OMC, Supachai Panitchpakdi, presentaron propuestas sobre cómo han de desarrollarse las discusiones y reavivarse las negociaciones, con vistas a cumplir el plazo del 15 de diciembre fijado por los ministros en Cancún para una sesión de altos funcionarios del Consejo General, instancia en la que se adoptarán decisiones. Propusieron concentrarse primero en la agricultura, y luego tratar también la cuestión algodonera, el acceso a mercados no agrícolas, y los temas de Singapur. Los países industrializados mantuvieron un silencio elocuente. El siguiente es un informe de la Red del Tercer Mundo sobre la reunión del 14 de octubre.

A exactamente un mes del fracaso de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Cancún ante la falta de acuerdo, los miembros de la organización volvieron a encontrarse en Ginebra el martes 14 de octubre por la tarde para la primera reunión de jefes de delegación después de Cancún. La reunión fue casi intrascendente. Sólo cinco delegaciones intervinieron, luego de que el presidente del Consejo General de la OMC, el embajador uruguayo Carlos Pérez del Castillo, y el director general, Supachai Panitchpakdi, pronunciaran breves discursos sobre cómo tienen previsto retomar las deliberaciones, después de la conmoción y confusión que envolvió al cierre de la reunión de Cancún.
Las cinco delegaciones que intervinieron fueron Mauricio (en nombre del Grupo de África), Botswana (en nombre del grupo de países ACP), Benín, Marruecos y Bolivia. Todas coincidieron en reafirmar la importancia del sistema multilateral de comercio y la necesidad imperiosa de reanudar las negociaciones.
Pero el silencio de los países desarrollados fue ensordecedor. El embajador de la Unión Europea ante la OMC, Carlo Trojan, explicó a los periodistas que la Unión Europea todavía estaba en un período de reflexión y, por lo tanto, no estaba dispuesta a anunciar sus intenciones. Tampoco intervinieron importantes países en desarrollo, como India, Brasil y China. La reunión duró sólo una hora.
A un mes del cierre de la Conferencia Ministerial de Cancún, el ambiente en la sede de la OMC en Ginebra sigue tenso, con las delegaciones intentando adivinar qué actitudes y estrategias van a adoptar las otras, mientras que ellas mismas aún no terminan de consolidar sus propias posiciones. Esta podría ser la razón por la cual la mayoría de las delegaciones no estaban dispuestas a pronunciarse en una reunión plenaria, aunque sólo fuera una reunión informal a nivel de jefes de delegación, de la cual no se registran actas.
Más significativamente, en la reunión de jefes de delegación se señaló claramente que si la situación se torna delicada o surgen posiciones divergentes en las discusiones y negociaciones en sí, se seguirá el viejo patrón ya conocido. Las deliberaciones pasarían entonces a ser “a puertas cerradas” en una serie de “consultas” dirigidas por Pérez del Castillo y Supachai. Las consultas serían una combinación de reuniones entre uno o ambos funcionarios y delegaciones individuales -los denominados “confesionales”, que consisten, entre otras cosas, en persuadir a las delegaciones a que revelen sus verdaderas intenciones y posiciones finales- y con grupos reducidos de países. Ocasionalmente, se convocarían reuniones de jefes de delegación “a puertas abiertas” -aunque también serían reuniones “informales" de las que no se llevan ni circulan actas- para mantener a todos informados de lo que sucede a puertas cerradas.
Este fue básicamente el mismo procedimiento que se aplicó en Ginebra para la fase preparatoria de Cancún. La mayor parte del tiempo, las delegaciones no se encontraban cara a cara para debatir abiertamente sus posiciones con respecto a los distintos temas, y así se lograban minimizar y disimular las diferencias, ya que gran parte de las negociaciones se realizaban entre las delegaciones y los presidentes a cargo de las consultas.
Pero cuando sí se congregaban las delegaciones, en reuniones de jefes de delegación dedicadas a temas específicos, las divergencias salían a la superficie. Los intentos por acortar las diferencias con un texto limpio sobre cada tema, emitido “a título personal” por el presidente de las consultas, no logró en definitiva un consenso siquiera parcial sobre muchos de los temas clave. Así, las diferencias siguieron fermentando en Cancún. Y cuando el mismo procedimiento de deliberaciones bilaterales, confesionales y reuniones de grupos reducidos se reprodujo con los “facilitadores” de temas clave en Cancún, las divergencias resurgieron con tanta o más fuerza que antes; esto a pesar de -o más precisamente a causa de- la nueva versión limpia (sin corchetes) de la Declaración Ministerial modificado emitida el 13 de setiembre, la noche antes de la clausura de la Conferencia.
En la reunión de jefes de delegación de este martes 14 de octubre, Pérez del Castillo les recomendó a los miembros de la OMC que no se “empantanaran” con temas de procedimiento y se concentraran en cambio en los aspectos sustanciales, entrando a lo que son las “negociaciones en sí”, ya que los reclamos en materia de procedimiento impedirían la obtención de resultados positivos. En las cuestiones de procedimiento entrarían presumiblemente la forma en que se desarrollan las discusiones en la OMC. Al plantear la forma en que él y Supachai planean realizar las consultas, casi exclusivamente en modalidad informal, y al recibir el apoyo tácito de los miembros para ello -principalmente a través de su silencio, dando así su consentimiento-, se prepara el terreno para continuar o intensificar los procedimientos carentes de transparencia que tanto caracterizaron la fase previa a Cancún.
Está por verse si esta forma de proceder tendrá éxito esta vez, considerando sus recientes fracasos.
En su alocución de apertura de la reunión de jefes de delegación, al darles la bienvenida a los delegados que retornaban a Ginebra, Pérez del Castillo dijo que esperaba que hubieran tenido “un muy merecido descanso y se hubieran recuperado del estrés y la conmoción de Cancún”. Anunció que en la reunión se informaría a los miembros de las medidas que él y Supachai estaban adoptando para poder reanudar el trabajo. No se planteaba como una instancia de retrospección, ni una suerte de post mortem de Cancún ni una búsqueda de culpables de este revés. La tarea ahora consiste en recomponer la confianza entre los miembros para seguir avanzando.
Les recordó a los delegados que en Cancún los ministros le pidieron que en su calidad de presidente del Consejo General trabajara con el director general para coordinar la reanudación del trabajo en los temas pendientes, y convocara a una sesión del Consejo General a nivel de altas autoridades a realizarse no más allá del 15 diciembre.
Desde su regreso a Ginebra, viene desarrollando junto al director general una ronda muy intensa de consultas en Ginebra y ciertas capitales. Las consultas han adoptado distintas modalidades, incluso reuniones con distintos grupos regionales y miembros individuales. Califica a las consultas de alentadoras, ya que encontró a todas las partes dispuestas a retomar el trabajo.
Aunque algunos miembros pueden estar más dispuestos que otros, todos siguen apoyando un sistema multilateral de comercio fuerte y reforzado, y están dispuestos a participar y a flexibilizar sus posiciones en aras de reencauzar el proceso que fue desviado en Cancún, afirmó.
Su intención es realizar diversas modalidades de consultas con los miembros, centrándose en áreas clave. Se respetarán los principios de transparencia e inclusión, como se hizo en la fase preparatoria de Cancún. Se reuniría regularmente con agrupaciones regionales y otros grupos. Señaló que todos los miembros apoyaron la necesidad de que él y el director general mantengan confesionales y reuniones más pequeñas en torno a temas medulares, y que él era consciente de que las decisiones sólo pueden ser adoptadas por la totalidad de los miembros y por lo tanto es esencial realizar consultas adecuadas.
El objetivo de las consultas, agregó, es llegar a la situación “en la que tendríamos que haber estado al dejar Cancún”. Es una tarea muy ardua, pero es tanto lo que hay en juego que vale la pena intentarlo. Si llegado diciembre no logramos revitalizar el proceso, las posibilidades de finalizar la Ronda a tiempo -algo que ya hoy se cuestiona seriamente- serán aún más remotas, dijo.
Afirmó que siguiendo el mandato de Cancún, su trabajo se centraría principalmente en los temas clave pendientes. Agregó que en la opinión de ellos los temas más prioritarios son agricultura, algodón, acceso a mercados no agrícolas y temas de Singapur. Reconoció que el resto del borrador de la Declaración Ministerial no fue aprobado en Cancún, y que existen otros temas -como los que tienen particular relevancia para el desarrollo- que deben ser abordados; pero que en éstos “estábamos más cerca de alcanzar un acuerdo y no tendría sentido abordar ajustes en el texto sin antes sortear dificultades mayores en las áreas clave y desbloquear el proceso en su conjunto”.
En la nueva fase de negociaciones iniciada el 14 de octubre, se comenzará con agricultura, dijo Pérez del Castillo. “Tendremos una ronda de consultas que nos permitirá evaluar las posibilidades de alcanzar una base de entendimiento sobre un marco de modalidades para este sector. Luego seguiremos un procedimiento similar para los demás temas clave. En una segunda ronda de consultas sobre estos temas se buscará profundizar las negociaciones”, indicó.
Continuó diciendo que los ministros le encomendaron que se trabajara sobre la base de los valiosos avances logrados durante la Conferencia. Cree que la mejor opción es no adoptar un enfoque preceptivo para la base del trabajo futuro en una u otra área. Es claro que las evaluaciones individuales difieren según el tema y que será difícil alcanzar un consenso sobre una única base para el futuro trabajo conjunto. Lo importante es identificar y desarrollar áreas de coincidencia, trabajando en forma pragmática para tantear posibilidades de movimiento.
Confirmó que él y Supachai se encargarían de que en esta nueva fase de consultas se tomaran en cuenta todos los aspectos, los elementos positivos y negativos que surgieron en torno a las distintas áreas durante el proceso de Cancún. Manifestó que esperaba que los miembros depositaran su confianza en él y el director general, y les dieran la flexibilidad necesaria para poder llevar adelante este proceso sin empantanarse en cuestiones de procedimiento “en las que no podemos darnos el lujo de detenernos y aun menos resolver en esta etapa”. Su objetivo es centrarse en los temas de fondo y entrar efectivamente en las negociaciones, por lo que atender reclamos en materia de procedimiento perjudicaría la obtención de resultados positivos.
Reiteró la decisión de suspender por el momento el trabajo de los órganos de negociación -con excepción de las negociaciones acerca del Entendimiento sobre Solución de Diferencias, que corren por otro carril-, mientras que todos los demás asuntos continúan de acuerdo con los mandatos existentes.
El proceso de Ginebra, agregó, será complementado con contactos directos con ministros y altos funcionarios en las capitales. Declaró que ahora depende de él y de los embajadores de Ginebra revertir la situación y volver a poner en marcha el programa de Doha. Las capitales no reaccionarán hasta que no vean señales firmes de que nos estamos movilizando y de que estamos comprometidos con el trabajo. El fracaso de Cancún tuvo costos muy altos que no deben ser subestimados. Cancún, dijo, fue una oportunidad perdida, de la cual podemos extraer lecciones.
En su declaración, Supachai señaló la complejidad tanto del programa de trabajo como de la OMC, y señaló que visto desde esa perspectiva, a pesar de que los resultados fueron decepcionantes, se puede afirmar que se lograron importantes avances en Cancún. De sus negociaciones con las delegaciones y capitales concluyó que una abrumadora mayoría no desea que se deje de lado o se descuide el Programa de Desarrollo de Doha. Todos siguen firmemente comprometidos con el sistema multilateral de comercio. “Incluso algunos de sus detractores de la sociedad civil nos están pidiendo que volvamos a la mesa de negociaciones”, afirmó.
“Todos tenemos fuerte interés en retomar el trabajo, tomando en cuenta todas los puntos de vista expresados en la Conferencia Ministerial”, dijo Supachai, reiterando que la Declaración Ministerial de Cancún significa para ellos un mandato y un conjunto de instrucciones. El objetivo es lograr un grado adecuado de consenso en todas las áreas para diciembre, que permita que las negociaciones retomen plenamente su ímpetu. El tiempo no juega a su favor, reconoció, apelando a todos a que colaboren, y en particular a que se concentren en lo sustancial. Hay sin duda cuestiones de procedimiento e institucionales que requieren atención, pero debemos volver a dar prioridad a los temas de fondo.
Informó que había retomado e intensificaría sus contactos con los ministros, y que los contactos mantenidos hasta el momento revelan la voluntad de seguir adelante, y que todos los que han hablado con él manifestaron que quieren ver avances.
Sólo cinco delegaciones (Mauricio, Botswana, Benín, Marruecos y Bolivia) hablaron en respuesta a las declaraciones de Pérez del Castillo y Supachai.
El embajador de Mauricio, Jaynarain Meetoo, hablando en nombre del Grupo de África, dijo que su grupo sigue tan comprometido como antes con el programa de Doha y considera importante reanudar las negociaciones. Alentado por la conclusión de las negociaciones sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) y salud pública, los miembros africanos fueron a Cancún con la sincera intención de negociar y plenamente preparados, tanto en lo sustantivo como en el proceso, para obtener resultados positivos. Agregó que los países africanos actuaron en forma responsable en Ginebra y en Cancún. Habían regresado de Cancún con actitud positiva, a pesar de los resultados decepcionantes. Dijo que estaban ansiosos por avanzar en todo los temas comprendidos en el programa de Doha.
Meetoo declaró que los países africanos reconocen que las consultas mantenidas con el Consejo General han sido fructíferas y que están dispuestos a trabajar con otros para destrabar las negociaciones. En este entendido, acordaron proceder con los cuatro temas propuestos por el presidente. No obstante, señalaron que sólo pueden hacerlo a condición de que se aborden cabalmente los otros puntos en el programa de Doha.
Al comprometerse con las negociaciones, los países africanos participan del proceso para asegurarse de que el programa de Doha siga su curso, pero en este período es esencial enfocar el trabajo hacia la obtención del mayor beneficio para todos los miembros de la OMC. Cualquier intento por desviar el trabajo de este cauce sería inoportuno e inapropiado.
Terminó diciendo que los países africanos habían demostrado un grado de flexibilidad considerable y esperaban poder partir de los elementos positivos obtenidos en Cancún y centrarse en los temas que resultan clave para destrabar las negociaciones.
El embajador de Botswana, Charles Ntwaagae, en representación del Grupo de Países de Africa, el Caribe y el Pacífico (ACP), agradeció al presidente del Consejo General y al director general por sus consultas antes de la reunión. Recordó que uno de los resultados más destacados de Cancún fue la gran alianza del Grupo de África, el Grupo ACP y los países menos adelantados, y afirmó que la intención de estos países es que esta alianza estratégica continúe creciendo en base a triunfos, para aumentar el poder de negociación de estos países.
Dijo que esta reunión constituye el primer intento organizado de sanar las heridas de Cancún, y apoyó el llamado a adoptar una actitud constructiva y flexible con el fin de volver a encauzar las negociaciones. “Cancún significó un revés y una decepción para todos nosotros. También fue un llamado de alerta para que volviéramos a la mesa de negociaciones”, afirmó. Cancún representó un fracaso tanto para los países desarrollados como para los países en desarrollo. Por lo tanto, la culpa del fracaso debe repartirse entre unos y otros en partes iguales.
Agregó que el Grupo de países ACP reafirma su fe y compromiso con el sistema multilateral de comercio. Sin ese sistema, los países en desarrollo estarían a merced de los caprichos del bilateralismo, el regionalismo y el proteccionismo. El Grupo sigue comprometido con el objetivo de concluir en tiempo y forma las negociaciones del programa de trabajo de Doha.
Afirmó que el mandato de Doha identifica al desarrollo como el principio rector de la evolución futura del sistema multilateral de comercio. Las delegaciones de los países ACP veían con buenos ojos que los miembros de la OMC hubieran alcanzado un acuerdo en torno a un objetivo tan importante y confiaban “en que con voluntad política, se lograría implementar plenamente el programa”.
Ntwaagae agregó que el Grupo de países ACP había participado activamente en las negociaciones posteriores a Doha e incluso había redoblado sus esfuerzos en el período inmediatamente anterior a Cancún, y que en agosto los ministros de los países ACP habían adoptado una posición con respecto a los intereses del grupo en la negociación.
Los países ACP participaron activamente en la conferencia de Cancún pero se sintieron decepcionados por la falta de equilibrio en las deliberaciones. No obstante, consideran que no todo es pérdida y que se han extraído importantes lecciones, en particular en materia de equilibrio y prioridades. Un debate amplio y participativo sigue siendo un aspecto necesario del sistema multilateral de comercio, particularmente porque le da credibilidad al proceso.
Calificó de negativo el hecho de que las negociaciones de Cancún no hubieran podido avanzar más allá de los temas de Singapur. La Conferencia Ministerial en realidad fracasó antes de que se pudiera probar hasta dónde podían llevarse las negociaciones sobre los diversos temas que son prioritarios para los países en desarrollo, entre ellos las dimensiones de desarrollo del programa de Doha, en particular en materia de agricultura, acceso a mercados no agrícolas, trato especial y diferenciado, y cuestiones de aplicación, agregó.
El Grupo de países ACP apoyó, por lo tanto, la propuesta de concentrar el proceso post Cancún en agricultura, acceso a mercados no agrícolas, la iniciativa algodonera y los temas de Singapur. Asimismo, reiteró la necesidad crucial de garantizar la transparencia en las consultas y en el proceso de toma de decisiones. “Esperamos que se siga teniendo en cuenta este tema en todas las consultas y reuniones post Cancún. El Grupo de Países ACP está dispuesto a participar en forma constructiva en las tareas que nos aguardan con el fin de garantizar que la reunión de diciembre del Consejo General llegue a buen término”, dijo.
El Grupo de países ACP también destacó la importancia de fijar claramente un calendario de trabajo para la etapa post Cancún. En opinión de los países ACP, esto permitirá realizar una planificación necesaria y distribuir adecuadamente los escasos recursos.
El embajador de Benín resaltó en su intervención la importancia de dar prioridad a la iniciativa algodonera, ya que urge encontrar una solución para ese problema. Para Marruecos, Cancún representa un fracaso colectivo pero no se trata de señalar culpables. El representante de Bolivia manifestó: “No podemos darnos el lujo de seguir actuando en un vacío como hasta ahora”, por lo que es necesario reanudar las conversaciones.
El embajador de la Unión Europea, Carlo Trojan, manifestó a los periodistas al salir de la reunión que la Unión Europea tenía su propio mecanismo interno de reflexión, que incluye una reevaluación de su posición sobre los temas de Singapur y la forma en que esto afecta su posición estratégica sobre el equilibrio entre liberalización y nuevas reglas, y sobre el equilibrio en el acuerdo único, etc.
La Unión Europea necesita algunas semanas más para reflexionar sobre estos temas, dijo en respuesta a por qué el bloque europeo no había hecho ninguna declaración en la reunión de jefes de delegación.