Nº 196 - Setiembre 2005

Comercio de servicios en la OMC

Diferencias Norte-Sur y necesidad de un nuevo enfoque

por Martin Khor

En la última sesión de las conversaciones de la OMC en materia de comercio de servicios, realizada del 27 de junio al 1 de julio, los países industrializados y en desarrollo hicieron evaluaciones opuestas sobre la situación de dichas negociaciones. Un nuevo método de negociación propuesto por la Unión Europea erosionaría la flexibilidad que permite a los países en desarrollo decidir sobre el alcance y el ritmo de liberalización de los servicios.

Algunos de los principales países industrializados y en desarrollo hicieron evaluaciones sustancialmente diferentes sobre el estado de las negociaciones sobre servicios durante la Sesión Extraordinaria del Consejo del Comercio de Servicios realizado en la Organización Mundial de Comercio (OMC) del 27 de junio al 1 de julio.
Los principales países industrializados han estado proyectando una sensación de crisis acerca de lo que consideran que son ofertas insatisfactorias de acceso al mercado por parte de los países en desarrollo. En ese sentido, la Unión Europea pide que el Consejo General de la OMC adopte nuevos criterios de negociación (“métodos complementarios alternativos”).
Esto fue adoptado por otros miembros como un código para lo que en general se llamó “marco de referencia”, que, nuevamente, es un código para pedir a los países que se comprometan a liberalizar una lista de sectores con un valor económico importante.
Por otro lado, varios países en desarrollo plantearon que no hay crisis en las negociaciones sobre servicios y que las conversaciones en esta materia no están atrasadas con respecto a los conversaciones sobre agricultura y acceso a los mercados para los productos no agrícolas.
Sobre el acceso a los mercados, dicen esos países, el problema no es la falta de ofertas por parte de los países en desarrollo, sino más bien la gran decepción por la falta de ofertas de parte de los países industrializados en el Modo 4, o la apertura de mercados laborales para trabajadores de países en desarrollo.
Varios países en desarrollo también rechazaron la propuesta de la Unión Europea de adoptar nuevas modalidades de negociación, ya que los métodos existentes son adecuados, mientras que el nuevo criterio propuesto puede comprometer las flexibilidades que tienen ahora los países en desarrollo en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) para determinar los sectores a liberalizar y el ritmo de la liberalización.
Las diferencias salieron a luz en la discusión sobre el punto “evaluación de los avances y organización del trabajo futuro”, realizada el 30 de junio y 1 de julio.

Gran decepción

La Unión Europea manifestó que estaba muy decepcionada con la situación actual en materia de servicios. Las ofertas revisadas no revertían la situación creada por las magras ofertas de la ronda inicial. No se pusieron sobre la mesa los compromisos importantes reclamados por la Unión Europea y su grado de ambición no obtuvo la reciprocidad esperada.
La Unión Europea dijo que un resultado ambicioso en materia de servicios implica nuevas oportunidades genuinas de mercado, que no pudo encontrar en las ofertas presentadas. El panorama general no cambiaría con las pocas ofertas nuevas a revisar en los meses por delante. Ha llegado la hora, dijo la Unión Europea, de considerar formas de resolver las dificultades de las negociaciones sobre servicios para dar fuerza y asegurar la ambición.
La Unión Europea identificó el método de negociación como el responsable de los malos resultados. Es decir, el proceso bilateral de peticiones y ofertas tiene limitaciones y no es el más idóneo para obtener resultados. Por lo tanto sugirió complementar el proceso de peticiones y ofertas con “enfoques multilaterales y plurilaterales”.
La Unión Europea adujo que esto sería “totalmente compatible” con la arquitectura y las modalidades de negociación del GATS. Señaló que la “primera aproximación” de los compromisos en julio debería mencionar la oportunidad de explorar esos métodos complementarios y que el Consejo General debería encomendar a la Sesión Extraordinaria que continuara con esa exploración, y una discusión ministerial debería dirigir la fase exploratoria.
Esto fue tomado por varios diplomáticos para explicar que la Unión Europea deseaba la reunión miniministerial de la OMC en China, en la segunda semana de julio, para aceptar que se explore la utilización del criterio de “marco de referencia” en los servicios, y que esta “exploración” se adoptaría en la reunión del Consejo General de fines de julio.
Canadá también consideró que había avances insuficientes en las conversaciones sobre servicios, con dos diferencias: primero, la divergencia en la cantidad de compromisos realizados por los miembros (los países industrializados hicieron más compromisos que los países en desarrollo); y la segunda, la diferencia entre numerosos compromisos de los miembros sobre el GATS y el estado actual de su apertura del mercado.
Al igual que la Unión Europea, Canadá sugirió complementar el proceso de peticiones y ofertas para “avanzar”. Si bien afirmó que eran necesarios nuevos criterios de negociación, también recalcó que no estaba sugiriendo nuevas modalidades, ya que esto podría provocar una renegociación improductiva del proceso. Señaló la aparición de peticiones plurilaterales (marcos de referencia, para algunos) bajo la forma de diversas declaraciones y propuestas de proponentes sectoriales y de modos. Es necesario que el proceso encuentre una forma de lograr que esas propuestas sean más precisas y facilitar un compromiso real entre los demandantes y los demás. Propuso reuniones informales centradas en determinados sectores o modos.

Problemas específicos

Varios países en desarrollo tenían opiniones que diferían de la Unión Europea en cuanto al estado de las negociaciones y la propuesta de una nueva modalidad de negociación.
Brasil, representado por el embajador Luiz Felipe de Seixas Correa, expresó que la negociación de los servicios enfrenta dificultades, pero la misma evaluación puede hacerse acerca de los demás segmentos de la actual Ronda de Doha de la OMC. En materia de servicios, las dificultades no son insuperables y no deberían ser causa de alarma. A diferencia de la agricultura, en los servicios es una cuestión de trabajo técnico, particularmente para superar el desequilibrio actual que claramente favorece a los países industrializados.
Con respecto a las dificultades en el acceso a los mercados, Brasil dijo que el criterio correcto no es reunir cifras globales y extraer un panorama anónimo sino analizar qué problemas –específicos de un país o problemas específicos de un grupo- subyacen detrás de esas cifras. Dado que recién había pasado un mes desde la fecha fijada para las ofertas revisadas, y que muchos miembros anunciaron que estaban por presentar las suyas, es prematuro hablar de la falta de ofertas revisadas, expresó.
La cuestión es, ¿por qué los países menos adelantados (PMA) en general y otros países todavía no han presentado ofertas? Brasil manifestó que, a su juicio, los PMA todavía no están convencidos de que tengan algo para ganar de las negociaciones sobre servicios.
No se ha cumplido el mandato del “paquete de julio de 2004” de “atención especial” a los PMA. El mismo razonamiento se aplica a los demás países en desarrollo que hasta ahora no han presentado ofertas iniciales. Si las negociaciones sobre servicios no tienen nada para ofrecerles, ¿por qué hacer ofertas? “Por lo tanto, hemos identificado un primer problema –la falta de varias ofertas iniciales- y su causa –la mala interpretación de parte de los países en desarrollo, principalmente PMA. Si no se resuelve la causa, y si no se crea un sistema que contemple sus intereses, todas esas ofertas iniciales que faltan probablemente seguirán faltando”.
Un segundo grupo de problemas se origina en la calidad de las ofertas revisadas. La calidad general de ninguna manera es la misma. Algunas, como las de Brasil, reflejan un esfuerzo por presentar nuevos compromisos, incorporar nuevos sectores y consolidar nuevas oportunidades, y ésas son en su gran mayoría ofertas por parte de los países en desarrollo. Otras, principalmente las de países industrializados, son sólo una reedición de los viejos compromisos de la Ronda Uruguay, que no muestran mejoras e incluso suponen una marcha atrás en áreas de interés para los países en desarrollo, y mantienen docenas de pruebas de necesidades económicas sin dar transparencia a sus criterios.
Brasil manifestó que algunas ofertas son más transparentes, mientras que otras o bien todavía esconden importantes obstáculos detrás de dudosas técnicas de inscripción o cancelan compromisos sectoriales a través de restricciones horizontales. Una oferta, por ejemplo, dice que propone topes numéricos en el Modo 4, pero como no se dan los números, estrictamente hablando, no pueden ser consideradas numéricas, únicamente obstáculos discrecionales.
Algunos “demandantes” tradicionales en sectores como el transporte de servicios financieros no brindan un nivel razonable de acceso al mercado en los mismos sectores que tan insistentemente exigieron a otros.
En función de todos esos problemas específicos, manifestó Brasil, no sería adecuado considerar esas ofertas como un conjunto, sino que “deberíamos analizar dificultades específicas de ofertas específicas”. Este análisis debe hacerse no en un vacío “sino a la luz de nuestra principal referencia en materia de negociaciones (Anexo C del paquete de julio de 2004), que en el párrafo (d) exhorta a realizar ofertas de calidad y prestar atención especial a los sectores y modos de abastecimiento de interés exportador para los países en desarrollo”.
Brasil dijo que las ofertas revisadas de los países en desarrollo son, en general, muy decepcionantes, y son sus deficiencias las que deberían analizarse prioritariamente, ya que los países en desarrollo están haciendo un esfuerzo mucho mayor. “Los países industrializados con las mayores economías del mundo hasta ahora no ofrecieron nada en el Modo 4, y casi nada en sectores específicos. Si no corregimos este desequilibrio, el Anexo C quedará subvertido y nos arriesgamos a tener una ‘ronda gratis’ para los países industrializados”, manifestó Brasil. “Por lo tanto, hemos llegado a la identificación de un segundo problema –mala calidad de algunas ofertas revisadas- e intentamos una respuesta para resolverlo –continuar con un análisis oferta por oferta”.
Brasil agregó que esto puede hacerse bilateral, plurilateral o multilateralmente, observando el Anexo C y la estructura del GATS, concentrándose en los problemas específicos de ofertas específicas. “Cualquier tipo de marco de referencia disolvería esos problemas específicos en una amalgama sin forma, y transformaría las responsabilidades individuales en supuestas fallas colectivas. Eso es inaceptable”, expresó. Añadió que cada país o grupo puede tener sus propias normas para evaluar las ofertas. “Una cosa muy diferente es presionar a todos los miembros a que acepten las normas de uno. Esto destruiría la confianza entre nosotros y haría imposible llegar a un acuerdo”.
Acerca de la formulación de normas sobre servicios, Brasil expresó que había preguntas específicas –cómo ingresar a un modo de negociación en la reglamentación nacional, cómo definir subsidios, cómo discutir la contratación pública del gobierno sin apartarse del GATS y cómo formular una cláusula de salvaguardia multilateral. Brasil expresó que esto implicará trabajo técnico en los órganos apropiados, en el marco del mandato apropiado, y resaltó que la evolución de las normas del GATS sería en sí misma un gran avance.
Brasil subrayó que el concepto abstracto de “niveles de ambición” pierde significado si se intenta utilizarlo como un parámetro para las negociaciones. “La búsqueda de ‘niveles de ambición’ no puede justificar los marcos de referencia, bases o cualquier tipo de parámetros que acentuarían el desequilibrio actual entre los intereses de los países industrializados y en desarrollo en materia de servicios. Ningún criterio genérico puede captar los problemas específicos que enfrentamos, menos aún brindarles una solución. No es posible enmascarar las causas de esos problemas. Surgen de ofertas y posiciones específicas. únicamente enfrentándolas, y no evitándolas, podemos generar el ímpetu suficiente y el equilibrio adecuado para hacer avanzar el proceso”, señaló.
Según diplomáticos comerciales, varios otros países, entre ellos Argentina, Jamaica y Perú, hicieron puntualizaciones dentro de la misma línea argumental que la presentación de Brasil. Numerosos países expresaron la necesidad de preservar para los países en desarrollo un espacio para la instrumentación de políticas, y con ello manifestaron su preocupación por las propuestas de establecer “marcos de referencia” o alternativas a la modalidad de negociación actual.
Jamaica expresó que la liberalización de los servicios puede desempeñar un papel importante, pero debería ser adoptada progresivamente, prestando debida consideración a las consecuencias que tendría en la construcción de capacidad nacional, preservando un espacio para la instrumentación de políticas y fortalecimiento y diversificación de las exportaciones de servicios.
Le dio gran importancia al hecho de que el GATS brinda un margen para este tipo de enfoques a través de las flexibilidades del acuerdo. Jamaica expuso que estaba profundamente preocupada por las iniciativas que erosionarían o eliminarían esta flexibilidad y por las etapas de negociación que no tienen en cuenta las necesidades y circunstancias de los países en desarrollo.
En una declaración conjunta sobre la evaluación del avance, los Grupos de países africanos y PMA expresaron que reconocen la necesidad de que haya más avances en materia de servicios, pero dijeron que esto debería complementarse con un avance en otros sectores.
El Grupo de países africanos y de PMA no querrían ver una situación en la que los miembros intentan crear una crisis artificial en las negociaciones sobre servicios para justificar ciertos criterios que son incompatibles con el marco del GATS y sus objetivos, cuando en realidad se está prestando escasa atención a los temas de su interés. “De hecho, la crisis, en caso de que la hubiera, es en los sectores en los que tenemos interés. Nos gustaría que todos los grupos de países se beneficien de las negociaciones, y no sólo unos pocos”, señalaron.
Los dos grupos expresaron que les gustaría ver avances reales en trato especial y diferenciado y la aplicación de las modalidades de PMA, ya que ésta es una ronda de negociaciones para el desarrollo. En acceso a los mercados, los miembros deberían comprender que la mayoría de los países africanos y PMA tienen un margen estrecho de sectores y modos de interés.
Lamentablemente, esos son los sectores que continúan atrasados; por ejemplo, en el Modo 4, hay un avance limitado. En algunas ofertas revisadas, algunos miembros incorporaron nuevas categorías de abastecedores de servicios, pero los compromisos específicos por sector quedaron sin consolidar y por lo tanto comprometen la calidad de las ofertas, mientras que todavía se mantienen diversas restricciones.

Resultado equilibrado

India reclamó que hubiera un paralelismo en los tres sectores de acceso al mercado de agricultura, acceso al mercado para los productos no agrícolas y servicios, para lograr un resultado equilibrado, lo cual requiere que exista equilibrio en los niveles de ambición y un nivel equivalente de especificidad en los mandatos, lo que sería fijado en la Conferencia Ministerial de la OMC que se realizará en diciembre en Hong Kong, si bien reconociendo la estructura diferente de las negociaciones sobre servicios.
India dijo que había realizado un análisis inicial de las ofertas revisadas y encontró que los resultados “no eran nada alentadores”, especialmente en el Modo 4 y el abastecimiento transfronterizo. Ya hubo dos rondas de ofertas que no lograron tener resultados en esos sectores.
En el Modo 4, algunos interlocutores comerciales importantes continúan manteniendo un status quo si se los compara con sus compromisos de la Ronda Uruguay. Si bien algunos habían incluido categorías de personal no vinculado a la presencia comercial (como abastecedores de servicios contractuales y profesionales independientes), quedan todavía muchas diferencias en el alcance de esas categorías, un alcance sectorial inadecuado y falta de mención de la duración de la estadía o periodos muy cortos de estadía, presencia de pruebas inespecíficas y no transparentes de necesidades económicas, condiciones de mercado de trabajo como absoluta paridad salarial y otras condiciones restrictivas. Tampoco hay casi mejoras con respecto a los compromisos vinculantes para mejorar la transparencia en los compromisos del Modo 4 para cada una de las categorías especificadas.
En el abastecimiento transfronterizo, India manifestó que todavía persisten grandes diferencias de compromisos en sectores de importancia comercial, donde el comercio transfronterizo es cada vez más dinámico. Los nuevos avances tecnológicos han hecho posible ese comercio en sectores hasta ahora desconocidos. Hay muy pocos avances de compromisos mejorados en las ofertas revisadas de esos sectores.
India presentó seis puntos sobre “entregas parciales” para la reunión de Hong Kong. En el Modo 4 debería incluirse específicamente categorías de personal no vinculados a la presencia comercial en las listas de compromisos de los miembros, con una adecuada cobertura sectorial y una especificación clara de las condiciones de acceso a los mercados que competan a cada una de ellas. La duración de la estadía debería estar especificada y no ser demasiado breve, con posibilidades de renovación y disposición menos onerosas. Las pruebas de las necesidades económicas y la utilización de condiciones de trabajo como condición previa deberían suprimirse o liberalizarse, a la vez que deberían eliminarse las cuotas numéricas.
Debería haber mayor transparencia (incluso a través de compromisos vinculantes) en los compromisos del Modo 4 relacionados con cada una de las categorías que figuran en las listas, incluida la especificación de los procedimientos de solicitud y documentación.
Sobre el suministro transfronterizo, India propuso que los miembros deberían restringir los regímenes liberales actuales a sectores de importancia (incluidos servicios profesionales, servicios de computación, investigación y desarrollo, consultoría de gestión, servicios de atención telefónica, servicios ambientales, procesamiento de datos financieros) para impedir una futura reacción proteccionista.
India también pidió avances en disciplinas sobre reglamentaciones nacionales con entregas parciales claras en Hong Kong. En otros sectores normativos debería haber una corroboración de la realidad, basada en méritos y avances alcanzables.
India manifestó que el desarrollo debe ser el centro de interés, y esta ambición puede ser alcanzada sólo a través de un avance sustancial en el acceso a los mercados por parte de sectores y modos de interés para los países en desarrollo (como el Modo 4, turismo, tercerización de procesos comerciales, etc.). Además, es necesario preservar la flexibilidad que concede el GATS a los países en desarrollo.