Nº 194 - Julio 2005

Negociaciones sobre aranceles para productos no agrícolas en la OMC

Expertos advierten sobre devastadores efectos

por Meena Raman

Las perspectivas de desarrollo industrial de los países del Sur podrían quedar varadas en la medida que las negociaciones en marcha de la Organización Mundial de Comercio (OMC) los obliguen a reducir drásticamente sus aranceles sobre bienes manufacturados, se dijo en un seminario sobre el tema organizado por la Red del Tercer Mundo, que tuvo lugar en mayo en Ginebra.

Las propuestas de reducción de los aranceles industriales en los países en desarrollo, presentadas ante la OMC en las negociaciones sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas, son inadecuadas. De ser aceptadas, provocarían efectos devastadores en las empresas y puestos de trabajo industriales. A esta conclusión llegaron expertos que participaron en el taller sobre “Negociaciones de acceso a los mercados para los productos no agrícolas y consecuencias para el desarrollo industrial de los países en desarrollo”, organizado por la Red del Tercer Mundo, que se realizó el 9 de mayo en Ginebra. En especial, la obligación de reducir los aranceles industriales de manera general sobre una base de “línea por línea” suprimiría las flexibilidades y no dejaría espacio para la aplicación de políticas, despojando a los países en desarrollo de la capacidad de planificar su futuro desarrollo industrial, advirtieron.

Todo compromiso realizado en materia de aranceles debería hacerse sobre la base de la tasa arancel promedio de un país. Tendría entonces la flexibilidad de escoger las tasas a las cuales cambiaría los aranceles sobre determinados productos y sectores, se señaló en el taller, en el que participaron diplomáticos de países en desarrollo, funcionarios de organismos internacionales, expertos y representantes de ONGs.

Consecuencias graves

Yilmaz Akyuz, ex director de la División sobre Globalización y Estrategias de Desarrollo, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), presentó el documento “Negociaciones de la OMC sobre aranceles industriales: ¿qué es lo que está en juego?”. En su presentación, Akyuz expresó que la visión convencional de que la liberalización de los bienes industriales tiene costos a corto plazo y trae beneficios a largo plazo no es cierta, y que lo más acertado es lo contrario. Reducir y consolidar aranceles sobre una base de línea por línea tiene consecuencias particularmente graves ya que las obligaciones en los sectores serían irreversibles.

Akyuz dijo que los países en desarrollo tuvieron aranceles industriales durante su etapa de desarrollo que estaban muy por encima de los aranceles actuales de los países en desarrollo o países menos adelantados (PMA). Por ejemplo, el promedio de aranceles aplicados de Estados Unidos fue de 40-50 por ciento para gran parte del periodo 1820-1920. En comparación, el índice promedio de 2001 en los países en desarrollo en su conjunto fue de 8,1 por ciento y en los PMA de 13,6 por ciento. Aún en 1950, el arancel promedio fue de 14 por ciento en Estados Unidos -con un ingreso por habitante en ese entonces de 9.561 dólares-, 26 por ciento en Alemania -con un ingreso por habitante de 3.881 dólares- y 23 por ciento en el Reino Unido -con un ingreso por habitante de 6.907 dólares. Comparados con los aranceles de 2001 de 8,1 por ciento para los países en desarrollo -con un ingreso por habitante de 3.260 dólares-, 13,6 por ciento para los PMA -con un ingreso por habitante de 898 dólares-, 10,4 por ciento para Brasil -5.508 dólares de ingreso por habitante-, 12,3 por ciento para China -3.728 dólares de ingreso por habitante- y 24,3 por ciento para India -1.945 dólares de ingreso por habitante. (Todos los ingresos por habitante son en términos paridad del poder de compra –PPP- en precios de 1990).

Akyuz dijo que en las actuales conversaciones sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas, se les pide a los países en desarrollo que reduzcan sus aranceles mucho más rápidamente de lo que los países industrializados lo hicieron en los 30 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

El experto manifestó que hay un modelo de aranceles óptimos en distintos sectores (basados en los recursos y con uso intensivo de mano de obra; uso intensivo de tecnología media; y productos con uso intensivo de alta tecnología) en las diferentes fases de desarrollo industrial de un país. Por ejemplo, cuando un país está en el extremo más bajo puede querer aplicar aranceles más elevados para proteger sus industrias que hacen un uso intensivo de la mano de obra, pero aplicar arancel cero o aranceles bajos en otros productos que no produce y no puede hacerlo. Cuando el país entre en una etapa superior, podría reducir sus aranceles sobre los productos que requieran un uso intensivo de la mano de obra -en la medida que ya es competitivo en eso- pero podría desear ahora elevar los aranceles de los productos de mediana y alta tecnología de manera de poder desarrollar las industrias de esos sectores.

Con este modelo de aranceles óptimos, los países en desarrollo necesitan una gran cuota de flexibilidad para bajar y subir sus aranceles en diferentes productos, a diferentes momentos y en diferentes etapas de industrialización. Para que esto ocurra, la OMC debería permitirles consolidar su arancel promedio sin un compromiso línea por línea. Esto les permitiría especialmente elevar los aranceles en el futuro, cuando estén más desarrollados y sean capaces de producir más productos con alta tecnología.

Akyuz añadió que hace largo tiempo que los países industrializados deberían haber reducido o suprimido los aranceles aplicados a las industrias del extremo más bajo, en las cuales no son competitivos, como en los textiles. Sería injusto que ofrecieran reducir esos aranceles a cambio de que los países en desarrollo acepten reducir y consolidar sus aranceles en los sectores de los extremos medio y superior, cuando los países en desarrollo necesitarían aranceles más elevados en esos sectores para impulsar sus industrias con miras al futuro. Sería una “negociación desleal” que se pida a los países en desarrollo renunciar a sus perspectivas de avance industrial a cambio de beneficios a corto plazo que surgen de la promesa de los países industrializados de suprimir los aranceles de los productos del extremo más bajo, los cuales deberían haber bajado unilateralmente hace ya largo tiempo.

Cualquier consolidación línea por línea de aranceles sobre productos, y cualquier reducción de aranceles línea por línea, supondría socavar la OMC como organización multilateral ya que esto podría provocar perjuicios y conflictos que deberían evitarse, manifestó Akyuz. El problema de la erosión de las preferencias podría resolverse permitiendo que los países afectados subsidiaran sus exportaciones afectadas temporalmente hasta que sean eficientes, añadió.

Teorías erróneas

Chakravarthi Raghavan, editor del boletín South-North Development Monitor (SUNS), expresó que las teorías de los economistas de la OMC y el Banco Mundial de que el aumento de la liberalización resolvería los problemas del desarrollo han sido refutadas por numerosos estudios empíricos recientes que demuestran que la liberalización no necesariamente produce más crecimiento, y menos aún reducción de la pobreza. De hecho, los estudios demuestran que cuando algunos países en desarrollo tienen obstáculos comerciales, parecen tener mayor crecimiento. El comercio es, en el mejor de los casos, un elemento para asegurar el crecimiento, el desarrollo y la reducción de la pobreza.

Así, los países en desarrollo deberían tener cautela acerca de aceptar la ortodoxia liberal del libre comercio. Cerca de la finalización de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, un estudio del GATT había argumentado que se obtendrían ganancias del orden de los 250.000 millones de dólares como consecuencia de la Ronda. No obstante, después de concluida, un estudio del Banco Mundial estimó las ganancias mundiales en 80.000 millones de dólares. Gran parte de esas ganancias fueron para los países industrializados, y numerosos países en desarrollo perdieron. Se aconsejó entonces a los países en desarrollo ¡que liberalizaran aún más sus economías para desarrollarse! Raghavan explicó que el sector manufacturero es fundamental para los países en desarrollo, no sólo por la acumulación de tecnología y capital y para ponerse a la par de los países ricos, como adujo Akyuz. En los países pobres, grandes y densamente poblados, el sector manufacturero y la industrialización son necesarios también para brindar fuentes de trabajo con salarios decentes para millones de desempleados de los sectores urbano y rural. Ningún sector de la tecnología de la información y los servicios podría cumplir esta función. Los países en desarrollo, por lo tanto, necesitan un Estado activo y una protección selectiva de sus industrias, para alentar su establecimiento y mantener y promover el sector manufacturero.

Raghavan también refutó la noción de que sería un desastre que la actual Ronda de conversaciones comerciales de Doha no concluyera, y pronto. Si el contenido de la Ronda implica desarrollo, entonces hay buenos argumentos para concluirla, expresó. Pero en la Ronda de Doha, tal como está ahora, “el desarrollo sólo existe en la retórica”. No hay un contenido de desarrollo en los compromisos del Programa de julio de 2004 de la Ronda, sea en agricultura, acceso a los mercados para los productos no agrícolas u otros sectores. Si no hay nada concreto sobre desarrollo, tal vez sea mejor que no haya resultados en la próxima Conferencia Ministerial de Hong Kong de la OMC. Los negociadores se verían entonces obligados a estudiar nuevamente los contenidos y negociar, expresó.

Opciones arancelarias

En otra sesión del taller, Bhagirath Lal Das, experto en comercio internacional, expresó que las principales conclusiones de la presentación de Akyuz, con las cuales coincidía, eran que los países en desarrollo necesitan protección arancelaria para el desarrollo industrial; que durante el proceso de industrialización un país puede requerir aranceles bajos, altos y luego bajos en diferentes momentos y sobre los mismos productos; y que asumir la producción de un nuevo producto será difícil si se pierde la opción de elevar su arancel. Esos argumentos son válidos tanto para los PMA como para los países en desarrollo más avanzados, ya que están muy por detrás de los principales países industrializados.

El experto hizo una distinción entre la liberalización como política nacional, sobre la cual cada país decide, y la liberalización como una obligación vinculante en la OMC, en la cual un país no puede retroceder. El país debería mantener la opción de elevar los aranceles en determinados productos en una fecha posterior, que no puede hacerse si los aranceles ya están en cero o en niveles bajos.

El documento de Akyuz también demuestra que hay un nivel óptimo de aranceles en distintos estadios de industrialización, para diferentes productos, dijo Das. Sería peligroso para los países en desarrollo perder la opción de variar sus aranceles para cumplir las condiciones óptimas. Agregó que los países en desarrollo todavía pueden mantener sus opciones ya que el proceso de elaborar las modalidades de compromisos en el marco de las negociaciones del acceso a los mercados para los productos no agrícolas todavía continúa. Los niveles actuales de aranceles son los que los países en desarrollo han establecido a través de negociaciones previas y son derechos que podrían conservar. Podrían elegir renunciar a algunos de los derechos en la medida que obtengan nuevas concesiones adecuadas a cambio.

El marco actual del acceso a los mercados para los productos no agrícolas (Anexo B del Programa de julio) no obliga a los países en desarrollo a realizar una reducción arancelaria línea por línea, señaló Das. Esto es porque el Anexo B no es vinculante, ya que su primer párrafo, que estipula que esos son sólo elementos iniciales y se requieren más negociaciones, es una disposición general para el anexo.

Das propuso que para los aranceles no consolidados, todo compromiso acordado por países en desarrollo debería ser únicamente sobre la base del arancel promedio, y el cálculo de esto tampoco debería basarse en los aranceles aplicados actualmente. El nuevo arancel promedio debería también ser más elevado que la tasa actual de arancel consolidado, ya que resultaría de una nueva obligación.

Sobre la reducción de los aranceles consolidados, Das dijo que ninguna fórmula Suiza no lineal sería apropiada para los países en desarrollo. Además, un enfoque línea por línea, aun cuando estuviera vinculado a una fórmula lineal, podría ser peligroso. Opinó que si los países en desarrollo aceptan una fórmula suiza, estarían cediendo un enorme espacio para la aplicación de políticas, y lo mismo si aceptan un criterio línea por línea. En ese caso, ¿qué obtendrían a cambio de esa gran concesión?, preguntó.

Das añadió que los países en desarrollo deberían proponer que se adopte el criterio para la reducción de aranceles sobre la base del promedio, y no línea por línea. Si algunos países en desarrollo consideran que podrían ofrecer más que esto a fin de obtener algo más de los países industrializados, podrían aceptar el criterio general y luego iniciar negociaciones bilaterales con los países industrializados sobre la base de un producto.

Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo, recordó que hasta ahora, en la historia del GATT y la OMC, los países en desarrollo nunca estuvieron sujetos a una fórmula de reducción de aranceles ni a normas sobre la consolidación de aranceles industriales actualmente no consolidados. Manifestó que esta flexibilidad debería continuar, y sería irónico que la actual “Ronda para el Desarrollo” pusiera fin a esta flexibilidad que los países en desarrollo necesitan para su supervivencia y crecimiento industrial.

Expresó que el concepto de “reciprocidad” debería ser interpretado como un país que recibe un aumento de sus exportaciones equivalente a un aumento de sus importaciones. “Que no haya una reciprocidad plena” en las obligaciones para los países en desarrollo -que es un principio acordado en el mandato de negociaciones del acceso a los mercados para los productos no agrícolas- debería traducirse en beneficios “más que recíprocos” en términos de la balanza comercial. Las obligaciones de introducir cambios en los aranceles deberían expresarse en producir este resultado, especialmente si se quiere apoyar el principio del desarrollo.

Sugirió que en lugar de la fórmula no lineal línea por línea mencionada en el marco del acceso a los mercados para los productos no agrícolas, podría adoptarse el criterio de la Ronda Uruguay, por el cual se pidió a los países en desarrollo que redujeran los aranceles a través de una meta general y tenían la libertad de escoger en qué índices reducir los aranceles de determinados productos. También deberían tener la libertad de elegir las tasas en las cuales consolidar sus aranceles no consolidados.

Efectos “realmente tremendos”

El economista Ha-Joon Chang, de la Universidad de Cambridge, expresó que de adoptarse las propuestas de los países industrializados sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas, los países en desarrollo quedarían sujetos a reducciones arancelarias verdaderamente drásticas, llevando sus aranceles industriales a los niveles más bajos desde los días de los Tratados Desiguales del siglo XIX y principios del XX. También serían menores que los índices que prevalecieron en cualquiera de los países hoy desarrollados hasta la Segunda Guerra Mundial, con algunas pocas excepciones durante breves periodos. Los efectos en los países en desarrollo serían “realmente tremendos”, manifestó.

Chang opinó que las fórmulas propuestas reducirían los aranceles de los países en desarrollo mucho más, tanto en términos proporcionales como absolutos, comparados con los aranceles de los países industrializados. Resulta preocupante que muchos países en desarrollo parecen no darse cuenta de cuán devastadoras pueden ser las reducciones. Agregó que la armonización de aranceles entre países industrializados y en desarrollo es inadecuada e injusta, ya que el llamado campo de juego parejo sería equivalente a pedirle a un equipo de fútbol escolar que compitiera en el campeonato nacional.

Chang también cuestionó la noción restringida de “flexibilidad”, manejada en las negociaciones de la OMC. Este concepto de flexibilidad no debería entenderse sólo con el significado de que los países en desarrollo podrían excluir algunos sectores de la fórmula de reducción de aranceles. Dijo que “ésta es una noción peculiar de flexibilidad” ya que, una vez que un sector sea liberalizado, no hay marcha atrás. Se cree que un arancel nunca debería ser mayor que la tasa consolidada. “Si los países en desarrollo tuvieran una flexibilidad real, deberían poder desconsolidar aranceles, si hay argumentos razonables. Lo que ocurre es lo contrario. En lugar de permitir a los países que han liberalizado de más el comercio, que eleven sus aranceles, los países industrializados intentan bajarlos aún más”.

Chan expresó que los países en desarrollo deberían despertar, ya que podría no haber más desarrollo industrial en el mundo en desarrollo en poco tiempo si se aceptan las propuestas de acceso a los mercados para los productos no agrícolas. Esto podría sonar como una conclusión drástica, pero es la única evaluación realista.

En respuesta a una pregunta, agregó que si bien las negociaciones de acceso a los mercados para los productos no agrícolas se hacen en nombre del desarrollo, en realidad los países industrializados las están haciendo en función de sus propios intereses mercantiles. “No finjamos que hay algún beneficio para los países en desarrollo”, declaró.

Es importante subrayar la necesidad de que exista flexibilidad, recalcó. Por ejemplo, en el siglo XIX, los acuerdos bilaterales de libre comercio tenían cláusulas de salida y duraban 20 años. “Ahora, los acuerdos lo atan a uno para siempre”. Aún cuando puedan provocar “la destrucción de la industria, pobreza y el fin del desarrollo”.

Mehdi Shaffaeddin, economista principal de la UNCTAD que habló a título personal, expresó que en todos los casos, con una o dos excepciones, todos los países industrializados utilizaron protección arancelaria. Agregó que la protección a las industrias incipientes debería ser durante un periodo temporal. La mayoría de los países industrializados también protegieron de manera selectiva.

Manifestó que un estudio de la UNCTAD sobre 50 países en desarrollo demostró que sólo 20 que liberalizaron sus importaciones habían logrado aumentar sus exportaciones de manufacturas en un grado importante, y de ellos, sólo 10 aumentaron también el valor agregado de sus manufacturas. La mitad de los países encuestados experimentaron un proceso de desindustrialización. Había pocas pruebas de que pudieran mejorar sus industrias.

El economista añadió que las consecuencias del acceso a los mercados para los productos no agrícolas deben ser entendidas dentro de un contexto. Los países industrializados ya están industrializados y tienen mayor capacidad de oferta. Cuando logran que los países en desarrollo liberalicen sus economías, obtienen acceso a sus mercados. Por el contrario, aún si los países en desarrollo lograran acceder a los mercados de los países industrializados, puede que eso beneficie a los productos que producen actualmente, pero no los beneficiarán para futuros productos que potencialmente puedan llegar a producir, ya que se habrían bajado los aranceles de los países en desarrollo para esos productos. “De esa forma, los países en desarrollo pueden estar sacrificando su futuro por un magro acceso al mercado en el presente”, declaró y advirtió a los países en desarrollo que no tuvieran la esperanza de obtener algún beneficio para sus industrias que hacen uso intensivo de mano de obra a cambio de renunciar a su futuro potencial en las industrias de alto valor agregado. Esto sería el fin de su industrialización, expresó.

Hipocresía

John Hilary, director de Política de War on Want, un organismo para el desarrollo con sede en el Reino Unido, dijo que las ONG europeas están indignadas por la hipocresía de sus gobiernos cuando hablan públicamente sobre el Programa de la OMC para el Desarrollo, mientras en privado reconocen que en realidad están buscando únicamente beneficiar el interés de sus empresas en abrir mercados en el Sur.

Cuando los presionaron más sobre el Programa para el Desarrollo, los funcionarios gubernamentales dijeron a las ONG que se había terminado el tiempo de las palabras lindas y que, francamente, los gobiernos de la Unión Europea actúan en función de sus intereses comerciales.

Las ONG están enfrentando a las autoridades elegidas, quienes dicen que están a favor del desarrollo y resolviendo la pobreza, con una realidad que dice que las propuestas de los países ricos de acceso a los mercados para los productos no agrícolas, provocarían la pérdida de puestos de trabajo y de ingresos, y un aumento en gran escala de la pobreza.

Hilary expresó que los funcionarios de la Unión Europea y de Estados Unidos reconocen el fuerte argumento de los países en desarrollo acerca de “la no reciprocidad plena”, pero no han podido darles una respuesta. La Unión Europea también reconoce que la propuesta actual sobre el tratamiento de aranceles no consolidados exige un doble pago a los países en desarrollo, una vez consolidando y la segunda vez reduciendo los aranceles.

Dijo que es importante no “precipitarse” en acordar un plazo artificial. La Unión Europea y Estados Unidos están imponiendo el ritmo cuando apuran para que se logre una primera aproximación de las modalidades para el mes de julio. Este es un intento deliberado de obtener un resultado favorable a sus intereses comerciales. Los países en desarrollo deberían poder dar un paso atrás y resistir esa imposición. (SUNS)