Nº 190 - Marzo 2005

Reformas para la liberalización del comercio

Los costos recaen en países en desarrollo

En el seminario de la UNCTAD “Ajustándose a las reformas comerciales: ¿cuáles son las principales dificultades para los países en desarrollo?” se subrayó la necesidad de resolver los costos del ajuste en que deben incurrir los países en desarrollo en el proceso de introducir reformas para la liberalización del comercio.

Aumentan las pruebas de que los países en desarrollo deben soportar considerables costos del ajuste a la liberalización del comercio, y debería prestarse más atención a cómo manejar este problema. Esa fue la conclusión a la que llegaron economistas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) el 19 de enero en una sesión final del seminario “Ajustándose a las reformas comerciales: ¿cuáles son las principales dificultades para los países en desarrollo?”.

El seminario, organizado por la División de Comercio de la UNCTAD, había discutido las consecuencias de las negociaciones sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas y examinó las experiencias en materia de ajuste de ocho países que habían adoptado reformas comerciales.

En un documento sobre liberalización del comercio y costos del ajuste, redactado por los funcionarios de la UNCTAD Santiago Fernández de Córdoba, Sam Laird y José María Serena, se dice que si bien los beneficios a más largo plazo de la liberalización del comercio son bien aceptadas, los costos que surgen de dicha liberalización no están bien comprendidos. En efecto, no se había siquiera tenido en cuenta los efectos a corto plazo del ajuste por considerarse de importancia secundaria, ya que se asume que los factores de producción desplazados serán vueltos a emplear en el largo plazo.

Los autores dijeron que existe ahora un creciente interés en los costos de la liberalización del comercio que enfrentan los países en desarrollo, así como también en la forma de minimizarlos. Esto se ha debido a los recientes esfuerzos de liberalización, particularmente de la Ronda Uruguay, en que los países en desarrollo adoptaron compromisos ambiciosos que resultaron más difíciles de aplicar de lo anticipado, y las numerosas obligaciones en materia de liberalización dentro de los programas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial que tuvieron consecuencias importantes.

También había habido una oposición sustancial a las reformas comerciales, especialmente de grupos afectados por los costos en el sector privado. Esos costos a menudo son elevados y se ofrece poca o ninguna compensación para los afectados.

En el documento se añadía que hay nuevas revelaciones teóricas de estudios recientes que demuestran que los costos del ajuste no sólo reducen sino que en algunos casos realmente superan las ganancias devengadas de la liberalización. Por ejemplo, un estudio reciente de Davidson y Matsusz reveló que si en los modelos de simulación se utilizan mercados laborales rígidos, los costos del ajuste podrían superar los beneficios en grados sustanciales. “Si bien los estudios más empíricos sobre los costos del ajuste señalan que son una pequeña fracción del total de las ganancias, algunas investigaciones recientes con modelos de equilibrio general computables plantean dudas sobre cuestiones metodológicas y sobre la posible sensibilidad de los resultados de las hipótesis”, señala.

La mayoría de los estudios sobre liberalización del comercio están centrados en países industrializados, y algunos economistas tales como Dani Rodrik, de la Universidad de Harvard, enfatizaron los aspectos institucionales de los efectos de la liberalización del comercio y plantearon dudas sobre si los resultados de los estudios de países industrializados pueden ser extrapolados a países en desarrollo.

Costos públicos y privados

Según el documento, los costos del ajuste se sufren tanto en el sector privado como en el público. En el sector privado, los costos más publicitados son en el mercado laboral, especialmente importante en países en desarrollo que se especializan en manufacturas con utilización intensiva de mano de obra. Entre esos costos figuran ingresos renunciados, gastos reconvertidos, costos personales y costos de desplazamiento.

El sector privado también corre con costos de capital, que incluyen el costo del capital subutilizado y los cambios del capital de un sector a otro. Los costos del ajuste para el capital físico suponen los costos de desinversión y reinversión del capital (cambio de la maquinaria utilizada y ganancias renunciadas que resultan de cambios en los patrones de producción). También hay costos de ajuste al capital financiero.

Para el sector público, los costos del ajuste son principalmente pérdidas de ingresos. La pérdida de los ingresos fiscales es considerada de importancia secundaria en los países industrializados, pero esas pérdidas son importantes para los países en desarrollo ya que para muchos de ellos los ingresos por aranceles son una gran parte del total de los ingresos.

Otros costos del ajuste en el sector público son el gasto en redes de seguridad social, deterioro de los beneficios resultantes de acuerdos comerciales preferenciales y los costos de la aplicación de las reformas comerciales.

En el documento se dice que para minimizar los costos del ajuste estructural se recomienda la liberalización progresiva, y el ritmo de la reforma debería reflejar la situación particular de un país. Las políticas de liberalización comercial deberían ir acompañadas de medidas en materia de redes de seguridad, a la vez que también es importante que vayan acompañadas de medidas para la estabilidad macroeconómica.

Mientras tanto, en un comunicado de prensa del 19 de enero, Diana Tussie, de la Universidad Flacso de Buenos Aires, relatora en el seminario sobre los estudios de países, expresó que las reformas comerciales han traído beneficios en materia de eficiencia en los países.

Tussie agrupó a los países en varias categorías: los países de la industria textil y vestimenta, como India, Bangladesh y Bulgaria; los países gigantes, como Brasil e India, donde el impacto del comercio es difícil de separar de otras reformas; y los países que han realizado cambios rápidos en la composición de las exportaciones, como Filipinas, Bangladesh y Bulgaria. Por último, están los países dependientes de minerales o metales, como Zambia y Malawi.

El mensaje es que las reformas comerciales se han traducido en ganancias en materia de eficiencia en todos los países, declaró Tussie, añadiendo que el impacto inmediato ha sido claro en el caso de las importaciones pero la reacción en términos de exportaciones en muchos casos ha sido lenta. Entre las razones de esa lentitud de las exportaciones, citó otras reformas que deben ir de la mano, como en infraestructura y logística, medidas que podrían funcionar en la dirección opuesta castigando a las exportaciones, como es el caso de la mala administración del tipo de cambio o tasas de interés elevadas, y obstáculos en el acceso al mercado.

Sam Laird, Jefe del Departamento de Análisis Comercial de UNCTAD, dijo que si bien la liberalización comercial en su conjunto es buena, si se pretende que “los países en desarrollo hagan más para acompañarla, entonces hay que encontrar formas de ayudar a esos países a hacer frente a las reformas que causan esas presiones”.

Patrick Messerlin, del Instituto de Estudios Políticos de París, quien participó en el seminario y comentó sobre los estudios, declaró que los países en desarrollo deberían también liberalizar el comercio entre sí ya que éste ha aumentado en los últimos 10 años, en parte debido a la liberalización arancelaria. Señalando las discusiones en la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre el tipo de fórmula a ser utilizada en las negociaciones sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas, Messerlin restó importancia a la lucha por la fórmula. “Lo que importa verdaderamente es el grado de ambición en las negociaciones. La fórmula no es necesariamente lo primero en orden de importancia”, afirmó.

Sobre los estudios de países, Messerlin comentó acerca de los esfuerzos de los autores por analizar cuál ha sido exactamente el tipo de liberalización comercial. Implícitamente, en muchos casos demuestran que el tipo de liberalización ha sido limitado. “El comercio libre nunca ocurrirá, siempre tendremos fuerzas en su contra”, añadió.

La liberalización casi nunca viene sola sino que la acompaña un programa de políticas macroeconómicas. Todos esos estudios sugieren que analizar sólo el ajuste relacionado con el comercio puede ser una forma equivocada de analizar el ajuste. De hecho, puede haber otros trastornos tales como variaciones de los tipos de cambio y políticas macroeconómicas nacionales que puedan crear conmociones similares, expresó.

Messerlin señaló las escasas experiencias de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre políticas de ajuste relacionadas con el comercio. Estados Unidos ha sido el único país que ha perseguido esos tipos de políticas en los últimos 30 años, pero las lecciones de su experiencia no han sido muy alentadoras, afirmó.

Es un programa muy estrecho que apunta específicamente a los textiles pero no a otros sectores, como las industrias automovilística o siderúrgica, que han experimentado sacudidas similares a las de la industria textil. Esta experiencia refuerza la noción de que no habría que hacer preguntas sobre las políticas de ajuste relacionadas con el comercio sino simplemente observar las políticas de ajuste independientemente del origen de los trastornos.

Ante la pregunta de si habría que enlentecer el ritmo de las negociaciones en la OMC sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas, Laird replicó que no estaban sugiriendo eso. Los países en desarrollo pueden tomar medidas en sus propias economías que harían que las cosas marcharan mejor, como es el caso de la facilitación del comercio. Es posible crear redes de seguridad social, como la transportabilidad de las pensiones entre sectores para gastar el dinero en áreas como educación técnica, de manera que la gente pueda encontrar trabajo en otros sectores.

Gastar dinero en infraestructura es otra forma, añadió Laird. Los países industrializados pueden responder en este sector, pero no con más préstamos ya que los países en desarrollo están ya muy endeudados y no quieren más programas del Banco Mundial y el FMI que aumenten sus deudas.

Con respecto al periodo de ajuste para que los países adopten plenamente los compromisos asumidos, Laird dijo que el plazo típico ha sido de seis a 10 años. Messerlin añadió que un mensaje de la OMC es que no deberían cometer el mismo error que hicieron con el acuerdo sobre textiles, cuyo periodo de transición fue de 10 años. “Si se observan las cuotas más altas, todo llegó en un día. Ese fue el gran error”, comentó. Fue un periodo de transición ilusorio. (SUNS)

Este artículo fue redactado por Martín Khor con aportes de Kanaga Raja.