Nº 190 - Marzo 2005

Reformas comerciales para productos industriales

Experiencias negativas de numerosos países en desarrollo

por Martin Khor

En el seminario de la UNCTAD “Ajustándose a las reformas comerciales: ¿cuáles son las principales dificultades para los países en desarrollo?” se habló de las experiencias negativas de numerosos países en desarrollo que habían abierto sus mercados de productos industriales.

Numerosos países en desarrollo que recientemente introdujeron reformas de liberalización del comercio en el sector manufacturero obtuvieron resultados desalentadores, con beneficios limitados en las exportaciones y en ocasiones costos graves tales como el cierre de empresas industriales nacionales y pérdida de puestos de trabajo. Este panorama surgió de estudios de caso de experiencias de países en desarrollo presentados en el seminario sobre “Ajuste a las reformas comerciales: ¿cuáles son los principales desafíos para los países en desarrollo”, organizado en Bruselas el 18 y 19 de enero por el Departamento de Análisis Comercial de la División de Comercio de la UNCTAD.
En la reunión, destinada a explorar las implicancias que tienen para el desarrollo las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre acceso a los mercados para los productos no agrícolas, diversos consultores presentaron estudios sobre las experiencias de Malawi, Zambia, Jamaica, Brasil, Filipinas, Bangladesh, India y Bulgaria.
Los estudios demuestran que en la mayoría de los países, los efectos de la liberalización comercial fueron desalentadores en términos del crecimiento de las exportaciones y el crecimiento del producto interno bruto (PIB), si bien la reducción drástica de los aranceles produjo un rápido crecimiento de las importaciones industriales. Los estudios revelaron que hubo costos del ajuste que implicaron el cierre de algunas industrias locales que no pudieron competir con las importaciones baratas, y el estancamiento o el crecimiento lento del empleo en la industria.

Impactos calamitosos

Los efectos negativos fueron más pronunciados en los dos países africanos estudiados. En Zambia, las primeras reformas al comercio y de otro tipo fueron adoptadas en 1985-1987 y luego más seriamente a partir de 1991, según un documento de Manenga Ndulo. Una parte esencial de las reformas promovidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) fue para reducir las tasas arancelarias a un máximo de 50 por ciento en 1991, nivel que en 1996 fue reducido a 25 por ciento. Los aranceles a las importaciones están ahora en cero, cinco, 15 y 25 por ciento.
Debido a la debilidad estructural, la mayoría de las empresas nacionales no pudieron soportar la competencia de las importaciones y cerraron o se reubicaron en países vecinos, según Ndulo. La participación del empleo formal en la fuerza de trabajo disminuyó de 23 por ciento antes de las reformas de 1998 a ocho por ciento en 2003.
Una encuesta de 1997 reveló que casi todas las empresas estudiadas experimentaron una declinación del empleo de más del 50 por ciento. “La pérdida masiva de puestos de trabajo entre 1991 y 2000 exacerbaron los grados de pobreza en la medida que la gente perdió sus fuentes de vida”, dice el documento.
El programa de ajuste estructural fue rápido, no secuenciado e impactó negativamente en los indicadores socioeconómicos. El PIB real se estancó, los ingresos por habitante cayeron, la expectativa de vida se redujo de 52,5 años en 1980 a 49 años en 2002, el enrolamiento escolar declinó y la tasa de pobreza se elevó de 64 por ciento en 1984 a 72,9 por ciento en 2000. Entre 1980 y 2003, el valor de las exportaciones cayó de 1.500 millones a 1.100 millones de dólares mientras que las importaciones aumentaron de 1.100 millones a 1.400 millones.
Los datos del documento demuestran así que la acelerada reducción arancelaria produjo un aumento de las importaciones, pero no hubo un crecimiento correspondiente de las exportaciones, cuyo nivel cayó drásticamente, convirtiendo un excedente comercial en un déficit comercial.
El documento de Malawi, de Kennedy Mbekeni (del Instituto Botswana para el Análisis de las Políticas para el Desarrollo), explicó que Malawi introdujo reformas de liberalización del comercio a partir de fines de la década del 80, provocando reducciones arancelarias. El promedio de los aranceles a las importaciones para los bienes manufacturados cayó de 30,7 por ciento en 1994 a 13,1 por ciento en 2001.
El documento demuestra que la tasa de crecimiento del total de importaciones (10,7 por ciento por año) en el periodo 1990-2002 excedió largamente la tasa de crecimiento del total de las exportaciones (5,3 por ciento). Las políticas comerciales liberales mejoraron el contexto nacional para la expansión de las exportaciones, pero a pesar de ello, se dice en el documento, el desempeño de las exportaciones no fue pujante, teniendo sólo un crecimiento marginal.
Más grave aún es que en los últimos años hubo una caída de la producción manufacturera, cuyo total se redujo de 421 millones en 1989 a 294 millones en 1998. La producción de productos alimenticios fue la más afectada. La producción aumentó al inicio de la liberalización de 67 millones en 1988 a 218 millones en 1992, pero desde entonces cayó hasta llegar a 26 millones en 1998. La producción de textiles cayó de 93 millones en 1993 a 13,5 millones en 1998. Esto provocó la clausura definitiva de la planta textil David Whitehead and Sons en 2002. La producción de bebidas tuvo mejor suerte y la producción en otros sectores (industria química y plásticos) también mejoró pero en todos esos productos los niveles de producción están cayendo, se anuncia en el documento. Entre 1993 y 2003, el sector manufacturero se redujo un promedio de dos por ciento anual, y su participación en el PIB cayó a 9,9 por ciento en 2002.
Mientras tanto, las importaciones de manufacturas aumentaron de 102 millones de dólares en 1987 a 147 millones en 1997, antes de volver a caer a 110 millones en 2001.

Caída de las manufacturas

El documento de Jamaica, del economista Michael Witter de la Universidad de West Indies, dice que la reforma de la liberalización comercial (siguiendo los programas del Banco Mundial y el FMI) comenzó a fines de la década del 80 y continuó durante toda la del 90, produciéndose una caída del promedio de aranceles de 25 por ciento en 1990 a 11,9 por ciento en 1999.
El documento señaló que la caída del sector manufacturero (especialmente actividades tradicionales) comenzó en la década del 80. Cita los informes de un organismo de inversiones estatal que indicó que entre 1980 y 1989 el subsector de la indumentaria experimentó una caída importante de la cantidad de empresas -de 650 a 115- mientras que el empleo cayó 68 por ciento.
Los dirigentes del sector industrial se quejaron de las elevadas tasas de interés y la competencia desleal desencadenada por la liberalización del comercio. Los manufactureros se opusieron a las reducciones arancelarias ya que los exponían a la competencia, si bien estuvieron de acuerdo con la reducción de los gravámenes a las materias primas y los bienes de capital.
En el sector agrícola, las condiciones para acceder a los préstamos del Banco Mundial provocaron una reducción de los aranceles agrícolas. Esto provocó un aumento sustancial de las importaciones de frutos y vegetales a partir de 1993. Hubo también un aumento de las importaciones de productos cárnicos (especialmente aves) y de productos lácteos.
Los resultados económicos han sido desalentadores. Hubo un crecimiento muy lento del PIB en las últimas dos décadas (un crecimiento anual de 1,5 por ciento entre 1981 y 2001 y un crecimiento real del PIB por habitante de 0,5 por ciento) y déficit comerciales persistentes, importantes y crecientes, en que las importaciones de bienes triplican el nivel de las exportaciones. El documento se extiende en las diversas e importantes limitaciones que inhiben el crecimiento de las exportaciones en Jamaica.
Citando un artículo de una publicación gubernamental, el documento también afirma que Jamaica está preocupada por la fórmula de reducción arancelaria no lineal propuesta en el Programa de Julio de la OMC, ya que puede reducir aún más los aranceles más elevados y podría forzar reducciones en los aranceles aplicados de Jamaica en una serie de productos que son sensibles o producen importantes gravámenes. “Los problemas que enfrenta Jamaica en el tema del acceso a los mercados para los productos no agrícolas son mayores que en el acceso para los productos agrícolas, porque no hay exenciones como en agricultura para la categoría de productos especiales. Jamaica tendrá que tener cuidado de asegurar que el calendario de aplicación y alcance de las reducciones no perjudiquen nuestros intereses vitales con respecto a las políticas comerciales y económicas”, dice.
Según el estudio de caso de Filipinas, del economista Ramón Clarete de la Universidad de Filipinas, los programas de liberalización comercial provocaron una disminución de los aranceles comerciales ponderados de 22,4 por ciento en 1988 a 2,6 por ciento en 2004. La rebaja de los aranceles aplicados tuvo el efecto de aumentar sustancialmente las importaciones de los bienes de consumo e intermedios. Pero las exportaciones se expandieron a un ritmo más lento que las importaciones. El acceso de las exportaciones de Filipinas a los mercados de exportación del país apenas si se abrió. El promedio de los aranceles aplicados a las exportaciones filipinas no bajó y de hecho los aplicados a las exportaciones agrícolas aumentaron.
En el documento se señala que el resultado relativamente malo de las exportaciones filipinas puede reflejar también el problema de los costos de transacción (tal como la falta de infraestructura física y de servicios) y no sólo del acceso restringido a los mercados.
Clarete dice que se calcula que un régimen de política comercial más libre provocará un movimiento de recursos de industrias menos eficientes a otras en que el país tenga una ventaja comparativa. Sin embargo, los datos de la producción de 27 sectores manufactureros entre 1980 y 1996 apenas si muestra cambios que indicarían esos movimientos de recursos como respuesta a reformas de la política comercial.
La capacidad de las reformas comerciales de contribuir al crecimiento del empleo ha sido decepcionante. En el documento se dice que en las últimas dos décadas, un promedio de un millón de filipinos pasaron a ser económicamente activos cada año pero sólo el 63 por ciento de ellos pudieron encontrar trabajo en el país.
En el documento se revela que el sector manufacturero no se ha ampliado a un ritmo que pueda brindar suficientes puestos de trabajo. La industria ofrece aproximadamente 100.000 cada año, o 10.000 menos que la agricultura, y el sector servicios ofrece 410.000 puestos de trabajo, pero todo esto no alcanza para cubrir la necesidad de un millón de puestos de trabajo nuevos por año. Además, el ingreso por habitante apenas si ha cambiado, y desde la década del 80 su crecimiento anual fluctúa en torno a cero. “Este resultado agrava la debilidad estructural de la economía filipina”, dice el documento.
El estudio de caso de India, preparado por Veena Jha del proyecto UNCTAD en India, investigó la reciente reducción de la protección en ese país, en que el promedio de los aranceles aplicados cayó a 17 por ciento en 2004. Las exportaciones de India están limitadas por las crestas arancelarias y la escalada arancelaria y especialmente por los obstáculos no arancelarios.
En el documento se concluye que los costos del ajuste de la era post-liberalización no han sido experimentados en grados importantes. Sin embargo, un problema serio ha sido la reducción de los salarios como proporción del valor total añadido para las manufacturas en su conjunto debido a la creciente capitalización y el aumento del carácter temporal de los contratos.
Las consultas con grupos industriales revelan el temor de que se produzca un aumento de las importaciones en algunas industrias, tales como partes de automóviles y vestimenta. Este temor es mayor en el caso de los acuerdos de libre comercio que en las negociaciones de la OMC de acceso a los mercados para los productos no agrícolas.
El documento concluye con una observación de cautela en cuanto a que es necesario cuidar los costos del ajuste que varían de sector a sector. El criterio gradual de liberalización es mejor que medidas drásticas y repentinas, ya que el criterio de liberalización gradual del comercio y la utilización de flexibilidades en el marco de la OMC han permitido distribuir los costos del ajuste y asegurar que la industria se preparare mejor.
Si bien hasta ahora el ajuste de India a las reformas no ha sido tan conmocionado, quedan por delante grandes dificultades cuando el país reduzca sus aranceles a los niveles de la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). La competitividad de los productos industriales en determinados sectores también sigue siendo un gran inconveniente.