Nº 188/189 Enero-Febrero 2005

Comunidad Sudamericana de Naciones.

Bases todavía débiles.

por Eduardo Gudynas

La propuesta de una Comunidad Sudamericana de Naciones despierta muchas esperanzas en fortalecer el proceso de integración. Sin embargo, la cumbre de Cusco apenas logró acordar una declaración y los pilares de esa aventura -la Comunidad Andina y el Mercosur- siguen enfrentando problemas internos, tanto en aspectos comerciales como políticos. Si bien cada vez es más evidente que es necesario acordar políticas productivas regionales comunes y dar los primeros pasos hacia la supranacionalidad, los gobiernos continúan resistiéndose a esos cambios.

El 8 de diciembre de 2004 tuvo lugar en la emblemática ciudad de Cusco (Perú), la tercera cumbre sudamericana. La primera había sido convocada en 2000 por el entonces presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, con el claro objetivo de promover un área de libre comercio regional, vinculando al Mercosur, la Comunidad Andina, Chile, Guyana y Suriname. Entonces arreciaba la polémica sobre el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y la iniciativa brasileña tenía por doble finalidad lograr el concurso de más naciones para contrapesar el poder de Estados Unidos mientras se conformaba una pequeña “ALCA sudamericana”, donde las industrias brasileñas podían expandir sus exportaciones.
Desde entonces, si bien se sucedieron muchos hechos que en parte modificaron el escenario regional y global, el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva mantuvo esencialmente el mismo programa.
En la cumbre de Cusco se formalizó la idea de una Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), una iniciativa que aprovechó algunas nuevas circunstancias. Se destaca el acuerdo comercial entre el Mercosur y la Comunidad Andina (octubre de 2004), potenciado por el ingreso de Perú como país asociado al Mercosur unos meses antes. La idea siempre fue promovida por Lula y ahora se le han sumado el presidente de Perú, Alejandro Toledo, y el presidente del comité de representantes del Mercosur, el ex presidente argentino Eduardo Duhalde.

Los contenidos de la comunidad

La iniciativa sudamericana involucra a 12 países: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú, Venezuela, Chile, Guayana y Surinam. Sus potencialidades son sin duda enormes. Esta región cubre más de 17 millones de kilómetros cuadrados, con 361 millones de habitantes y un producto interno bruto de 973.000 millones de dólares.
A pesar de la pomposidad de la cumbre, es importante advertir que los presidentes no firmaron un tratado u otro documento vinculante, y en realidad sólo emitieron una “declaración”. El documento es muy breve (tres páginas) y su núcleo básico, referido a la integración continental, es general. Apenas se indica que el “espacio sudamericano integrado se desarrollará y perfeccionará” por medio de la “concertación y coordinación política y diplomática”, la profundización del libre comercio y otros cuatro componentes en áreas diversas.
Ese proceso incluye la “profundización de la convergencia entre Mercosur, la Comunidad Andina y Chile a través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio”, evolucionando a “fases superiores de la integración económica, social e institucional”. Suriname y Guyana se “asociarán a este proceso”. La integración en infraestructura incluye los aspectos físicos, energéticos y comunicaciones, pero de nuevo apelando a un texto muy general (como por ejemplo afirmar que su base es la “profundización de las experiencias bilaterales, regionales y subregionales existentes”). En este aspecto específico se confirmaron algunos acuerdos en Cusco. Entre las áreas restantes se incluye la armonización de las políticas en desarrollo rural y agroalimentario, la transferencia de tecnología y la cooperación en ciencia, educación y cultura, y un reconocimiento a la “creciente interacción entre las empresas y la sociedad civil”.
La declaración no ofrece pautas más concretas sobre los pasos inmediatos que se darán. Se señala que los cancilleres “elaborarán una propuesta concreta de cursos de acción”, estableciéndose una secretaría temporal en manos del gobierno peruano y anunciándose que la próxima cumbre tendrá lugar nuevamente en Brasil en 2005.

Las potencialidades y limitaciones

Sin duda que un proyecto como una “comunidad” de naciones sudamericanas debe recibir un apoyo caluroso. La idea en sí misma tiene enormes potencialidades y permite pensar en opciones de desarrollo autónomas, ganando una mayor soberanía frente a los vaivenes. Pero una vez establecidas esas aspiraciones, el problema inmediato es determinar el contenido de esa comunidad y el camino que se debe recorrer para lograrla.
Si bien existieron declaraciones que anunciaban un camino hacia un parlamento y una moneda única, en la declaración de los presidentes no hay medidas específicas en ese camino. Es evidente que estamos lejos de esa posibilidad, ya que cuestiones de ese tipo no han logrado resultados concretos por ahora dentro de la Comunidad Andina o del Mercosur.
En realidad, las primeras medidas al amparo de la CSN son escasos, y uno de los principales se basa en promover proyectos de infraestructura. Recordemos que la iniciativa sudamericana en esa materia, la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), fue lanzada precisamente en la primera cumbre de la región. En Cusco, los presidentes ratificaron un ajuste de los planes iniciales del IIRSA de más de 300 proyectos a sólo 31.
En ese marco, los presidentes de Perú y Brasil firmaron el protocolo que permitirá la construcción de la carretera que comenzará en el pequeño poblado fronterizo de Assis, en el estado brasileño de Acre, y atravesará el territorio peruano para conectarse con los puertos del Pacífico. Brasil aportará más de 700 millones de dólares para esa obra, la que considera vital para asegurar las exportaciones de la producción agropecuaria y maderera de los estados de Acre, Rondonia y parte de Mato Grosso. Las potencialidades comerciales de esas carreteras son innegables, pero los peligros sociales y ambientales son claros al potenciarse todavía más el avance de la frontera agropecuaria sobre ambientes amazónicos. Una iniciativa similar se espera próximamente con el inicio de las obras del puente internacional sobre el río Itakutu, que permitiría unir el estado de Rondonia con Guyana, y abrir las zonas del norte de la Amazonia a nuevas opciones exportadoras.
El proyecto de infraestructura más costoso es el gasoducto del noreste entre Argentina y Bolivia, por valor de mil millones de dólares. Le siguen las ampliaciones de carreteras en Brasil, las conexiones Argentina-Chile y Brasil-Perú, y el anillo ferroviario en el estado de Sao Paulo. Sin duda que todos son proyectos muy importantes, pero todos estos cambios y ajustes se podrían haber hecho dentro de IIRSA, y no constituyen un motivo suficiente para la aventura de la CSN.
La propuesta de Cusco tampoco ha logrado un claro consenso entre los gobiernos, y terminó siendo la cumbre sudamericana más deslucida ya que faltaron varios presidentes. No es un hecho menor que a la cita faltaran los presidentes de los demás socios de Brasil en el Mercosur (Néstor Kirchner, de Argentina, Nicanor Duarte, de Paraguay, y Jorge Batlle, de Uruguay), así como Lucio Gutiérrez, de Ecuador. Lula dejó entrever su disgusto con esas ausencias, y en especial con la del presidente argentino.
La superposición con otras iniciativas también es un problema evidente. Tanto la Comunidad Andina como el Mercosur tienen sus propias estructuras, que en más de una ocasión generan quejas de los gobiernos por el dinero que consumen, y a ella se suman otras que parcialmente se superponen con la CSN (como ALADI, el Grupo de Río, IIRSA, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, etc.). En especial Chile, Colombia y Uruguay se mostraron renuentes a avanzar en la CSN debido a este tipo de problemas, mientras que reclamaban resolver los temas pendientes dentro de los acuerdos comerciales en marcha.
Las superposiciones entre la Comunidad Andina y el Mercosur se han ampliado, y por momentos se cae en cierta confusión. Países miembros de la Comunidad Andina, como Bolivia y Perú, están también asociados al Mercosur, una categoría que este bloque ha decidido extender a los demás países andinos. Chile fue aceptado como “observador” en la Comunidad Andina y también está asociado al Mercosur desde hace años.
Finalmente, es muy importante tener presente que se mantienen las tensiones y debilidades internas dentro del Mercosur y la Comunidad Andina, los dos pilares de la CSN. Argentina ha presentado varios reclamos a Brasil y reclama salvaguardias dentro del Mercosur, un extremo que ha rechazado este país, con el apoyo de Paraguay y Uruguay, los que a su vez tienen otras disputas con Brasilia. La reciente cumbre de Ouro Preto del Mercosur no resolvió estos problemas, como tampoco logró establecer un programa para un Parlamento del bloque ni consideró el problema de la supranacionalidad. Mientras tanto, la Comunidad Andina continúa manteniendo en suspenso su arancel externo común.
El sentido común indica que antes de generar expectativas con una comunidad sudamericana es indispensable mejorar la calidad de la integración subregional. Es necesario resolver el manejo de las asimetrías comerciales y las diferentes potencialidades productivas, y el camino para lograrlo es establecer políticas productivas comunes acordadas entre varios países. Los gobiernos, en cambio, realizan una suerte de huída hacia adelante, generando nuevos y más amplios esquemas de integración sin lograr resolver la cotidianidad del funcionamiento de estructuras más viejas y acotadas. Una comunidad sudamericana de naciones es un proyecto demasiado valioso como para quedar atrapada en esa problemática.

--------------- Eduardo Gudynas es analista de información en D3E (Desarrollo, Economía, Ecología, Equidad) www.integracionsur.com