Nº 188/189 Enero-Febrero 2005

Negociaciones sobre agricultura en la OMC.

Resurgen diferencias sobre Compartimentos Azul y Ámbar, y reducciones arancelarias.

por Chakravarthi Raghavan

Informe sobre las importantes discusiones –y diferencias sustanciales- que afloraron en la reciente ronda de conversaciones agrícolas de la OMC.

Los negociadores presentes en la Sesión Especial del Comité sobre la Agricultura, de carácter informal, recibieron en la semana del 13 diciembre dos proyectos de documentos sobre créditos a las exportaciones y conversión de derechos específicos en aranceles ad valorem antes de solicitar reducciones arancelarias, uno del presidente Tim Groser y otro de la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Los negociadores están discutiendo diversos puntos en el marco agrícola del paquete de julio acordado el 1 de agosto en el Consejo General, con miras a elaborar modalidades para la próxima Conferencia Ministerial de la OMC que se celebrará en Hong Kong en diciembre de 2005.
En la misma semana, el Representante Comercial Adjunto de Estados Unidos, Peter Allgeier, se reunió con un grupo clave de embajadores para expresar que el gobierno de George W. Bush quiere culminar las negociaciones de Doha a tiempo para poder presentar el resultado al Congreso y obtener su aprobación a principios de 2007, cuando la administración todavía tiene autoridad para negociar por vía rápida. Con ese fin, Allgeier dejó en claro que el interés principal de Estados Unidos estaba en las negociaciones de acceso a los mercados para productos no agrícolas y en algunas de servicios. La inferencia era clara: que sólo los avances que satisfagan a Estados Unidos en esos dos sectores, especialmente acceso a los mercados para productos no agrícolas, persuadirían al gobierno a realizar avances en las conversaciones agrícolas.
En la Sesión Especial de agricultura realizada en diciembre, en algunos comentarios generales durante el plenario informal, Brasil, por el Grupo de los 20 países en desarrollo, dijo que ciertos temas son tan técnicos y complejos que apreciaría que la Secretaría realizara seminarios de información y elaborara más documentos de apoyo.
Las negociaciones agrícolas tienen un complicado proceso de negociaciones en tres etapas. Si al final los negociadores de los países en desarrollo se encuentran en una situación en la que se les dice que en cierto nivel de discusión acordaron algo (en contra de sus propios intereses) y por lo tanto tienen que aceptar su “traducción” a un documento de modalidades preparado antes de la reunión de Hong Kong por Groser y la Secretaría de la OMC, sólo podrán culparse a ellos mismos.
En la primera etapa, los temas enumerados en el marco agrícola del paquete de julio tuvieron, por decirlo así, una primera lectura en la reunión informal del plenario. Basados en las opiniones y discusiones generales, los temas se discuten luego con mayor detalle técnico en un proceso abierto a todas las delegaciones interesadas. Después de esto, los temas que son calificados como muy complejos y que requieren mayor escrutinio –lo que en realidad quiere decir que los actores más poderosos están dispuestos a discutir, negociar y acordar cambios o a discrepar- son estudiados en un grupo más pequeño que representa a todos los grupos y partes interesados.
En setiembre, para cuando el nuevo director general de la OMC haya entrado en funciones y con numerosas reuniones “mini ministeriales” planeadas, la Secretaría para la Conferencia Ministerial de Hong Kong elaborará un documento de modalidades, donde seguramente las autoridades podrán, desde el punto de vista de los principales países y empresas comerciales, bloquear cualquier levantamiento de la sociedad civil. En esa etapa se argumentará que el documento debe ser aceptado y que si no se logra un acuerdo rápidamente, Estados Unidos no tendrá más autoridad negociadora y la ronda colapsaría.
Tal escenario, sin embargo, da muchas cosas por sentado, tal como el escenario macroeconómico mundial y la evolución en materia de dinero y finanzas y de la propia economía de Estados Unidos, así como la capacidad de la dirección para lograr que el resto de los miembros actúen en la misma línea, más aún sobre la falsa premisa de que las negociaciones pormenorizadas serán sólo después de la Conferencia Ministerial de Hong Kong. Esta última premisa es falsa porque después que se hayan decidido las modalidades para las negociaciones sobre agricultura y acceso al mercado para productos no agrícolas, todo lo que pueda quedar para los países considerados de manera individual es presentar proyectos de listas de compromisos, argumentar si los detalles incluidos están de acuerdo con las modalidades o no, y luego lograr que los acepten.

Créditos a las exportaciones

En las discusiones técnicas de las negociaciones sobre agricultura, de diciembre, los negociadores tuvieron ante sí un documento sobre créditos a las exportaciones, entregado por el presidente, y otro de la Secretaría sobre la conversión de derechos de importación específicos en derechos ad valorem.
Tal vez una de las pocas cosas que se decidieron realmente en el acuerdo de marco agrícola del paquete de julio sea que todos los créditos a las exportaciones y las garantías a los créditos a las exportaciones más allá de los créditos comerciales normales de 180 días, deberían ser eliminados. El presente ejercicio es para concretar esta decisión en un proyecto de acuerdo.
Groser elaboró lo que ha sido descrito como un “resumen no exhaustivo” de un Artículo 9 bis o 10 bis del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC acerca del apoyo gubernamental para el financiamiento de las exportaciones. El documento que divulgó enumera las formas y los proveedores del apoyo a la financiación de las exportaciones con sujeción a las disciplinas del Acuerdo sobre Agricultura (al final de las negociaciones) y las diversas entidades gubernamentales o no gubernamentales cuyas actividades estarán disciplinadas.
Hay puntos enumerados y explicados bajo el bosquejo sobre condiciones de pago máximas, pago de intereses, tasas de interés mínimas, bonificaciones para cobertura de riesgos en el marco del apoyo financiero directo, garantías o seguro/reseguro para créditos a las exportaciones, distribución del riesgo, riesgos de divisas, y una amplia categoría de “otros” detalles que deben ser llenados. Todo el apoyo a la financiación de las exportaciones que no esté en conformidad con las disposiciones pertinentes será considerado como subsidio a las exportaciones, que quedará sujeto a las disciplinas para subsidios a las exportaciones y su eliminación conforme al Acuerdo sobre Agricultura.
Los funcionarios comerciales manifestaron que las discusiones sobre la cuestión de los créditos a las exportaciones sacaron a luz las diferencias políticas subyacentes. Estados Unidos no da subsidios a las exportaciones pero sí da créditos a las exportaciones y garantías de crédito que, a través de una variedad de tasas de interés y periodos de pago, así como del tratamiento de la deuda que no está paga, logra que sus exportaciones sean “más competitivas”. Y como lo demuestra la controversia sobre el algodón (en la que Estados Unidos apeló ante el grupo especial que se pronunció a favor de Brasil, y el Órgano de Apelacion dará su fallo en 2005), la combinación de apoyo interno y créditos a las exportaciones y subsidios a los exportadores crea una maraña que no es fácil desenredar. Por el otro lado, los europeos que ofrecen subsidios a las exportaciones han condicionado su eliminación a la realización de acciones paralelas para eliminar los aspectos de subsidios de todos los programas de créditos a las exportaciones.

Conversión ad valorem

Sobre la conversión de los derechos específicos que no sean ad valorem en derechos ad valorem, se elaboró un documento para lo que se denomina una estructura posible para mayor consideración por los miembros. (En un derecho específico, la recaudación se hace en función de una tasa por unidad de cantidad de un producto, mientras que en un derecho ad valorem se vincula a un porcentaje del valor del producto).
La Secretaría produjo un documento de 517 páginas dando una lista completa de aproximadamente 8.000 derechos que no son ad valorem, que deben ser convertidos a derechos ad valorem antes de efectivizar cualquier tipo de reducción arancelaria.
Con posterioridad a esas discusiones, los diplomáticos comerciales manifestaron que persistían las diferencias básicas entre los actores y que hasta ahora no surgía una opinión predominante o nueva.
En algunas de las discusiones donde afloraron las cuestiones ad valorem, la Unión Europea y el Grupo de los 10 liderado por Suiza quisieron llegar a un acuerdo sobre la fórmula de reducción de aranceles antes de iniciar la conversación sobre ad valorem. El argumento era que, de lo contrario, las conversaciones sobre conversión deberían ser tan detalladas y ocupar tanto tiempo que no sería posible acordar una fórmula de reducciones arancelarias antes de la Conferencia Ministerial de Hong Kong.
El Grupo de los 20 (representado por India), Nueva Zelanda y varios otros argumentaron que eso no sería justo. Los países que tienen todos o casi todos los derechos ad valorem negociarían la fórmula de manera transparente, es decir, otros sabrían en qué listas irían sus productos. Sin embargo, los países con gran cantidad de derechos que no son ad valorem no serían transparentes (al momento en que se establezcan las modalidades) en sus reducciones arancelarias, porque los demás no sabrían en qué listas irían sus productos y qué reducciones arancelarias se aplicarían. Esos comentarios deberían ser evaluados en el contexto de los comentarios generales y las discusiones sobre una fórmula de reducción de aranceles.
Los funcionarios comerciales dijeron que las discusiones sobre la fórmula de reducción de aranceles y sobre el Compartimento Azul eran “políticas” e hicieron aflorar las conocidas diferencias entre los diversos grupos. Varias delegaciones prometieron dar opiniones y comentarios detallados en la etapa de la segunda lectura a nivel técnico, a principios de 2005. También hubo algunas discusiones sobre el mecanismo especial de salvaguardia para los países en desarrollo, límites máximos para el apoyo del Compartimento Ámbar para determinados productos y periodos base/referencia para compromisos de apoyo interno.
Se supone que el apoyo o los subsidios del Compartimento Azul no están conectados a la producción. Sin embargo, hasta ahora los subsidios del Compartimento Azul de la Unión Europea están parcialmente desconectados. Por lo tanto, en ese marco, la Unión Europea incluyó una disposición que le permitiera cambiar varios de éstos al Compartimento Verde o un apoyo totalmente desconectado, y adujo que la reforma de su Política Agrícola Común estaba efectivizando la desconexión.
Sin embargo, como señaló Jacques Berthelot, del grupo francés Solidarité (en un documento accesible en http://solidarite.asso.fr/actions/Agriculture.htm), la reforma de la Política Agrícola Común también ha permitido a los estados miembros de la Unión Europea conservar en el Compartimento Azul parte de los pagos directos. Francia, dentro de la Unión Europea, ha optado por el máximo de la reconexión autorizada. La naturaleza desconectada de un subsidio, señala Berthelot, depende del uso al cual el producto subsidiado esté afectado. Esto también se cumple para Estados Unidos.

Mecanismo especial de salvaguardia

A un nivel más político, la discusión de la Sesión Especial de diciembre sobre varias medidas para los países en desarrollo (MSE, otras disposiciones relacionadas con reducciones arancelarias) continuó con marcadas diferencias entre los países en desarrollo que procuran eliminar todo tipo de flexibilidad y los que desean un aumento del comercio entre los países del Sur, y también con algunos países industrializados que procuran limitaciones a la flexibilidad. Malasia, por ejemplo, preguntó cómo es que si todos los productos deben ser considerados “productos especiales” puede haber sólo algunos que sean “especiales”.
Todavía no se han elaborado los detalles técnicos en profundidad en este tema y, por lo tanto, el debate ha tendido a reflejar distintas posiciones políticas, expresaron los funcionarios de comercio.
El Grupo de los 33, representado por República Dominicana, manifestó que sería más fácil utilizar el "MSE" que las salvaguardias generales actuales y la salvaguardia agrícola especial. Los países en desarrollo podrían utilizarlo en todos los productos, y podría ser aplicable tanto para el aumento de importaciones como para la caída de precios. Esa opinión recibió amplio apoyo de Turquía, El Salvador, China, Filipinas, Indonesia, Sri Lanka, Kenia, Mauricio y Marruecos.
Sin embargo, a muchos otros países les preocupa que demasiada flexibilidad pueda desvirtuar el propósito de liberalización y obstaculizar el comercio entre países del Sur. Varios describieron el mecanismo como un medio de apoyar la liberalización más que de brindar exenciones a la misma, y otros sugirieron que la capacidad de utilizar la salvaguardia estaría relacionada con la profundidad de las reducciones arancelarias y debería ser temporal. Varios también dijeron que el mecanismo sería más simple si fuera desencadenado sólo por el aumento de las importaciones y no por la caída de precios. Entre los que adoptaron esa opinión estaban Estados Unidos, la Unión Europea, Australia, Brasil, Costa Rica, Chile, Nueva Zelanda, Malasia, Canadá, Argentina, Uruguay, Egipto y Tailandia.
Otras cuestiones que se discutieron fueron cuán amplia o restringidamente debería definirse a los productos (nivel de dígitos del “SA”), la relación con las actuales salvaguardias agrícolas especiales (que ahora están disponibles sólo para los países industrializados que habían convertido sus apoyos y contingentes en aranceles dentro del acuerdo de la Ronda Uruguay), la base para calcular si ha habido un aumento de las importaciones (por ejemplo, tomando un promedio de tres años como base), cómo resolver el caso de los productos que están sujetos a contingentes, y cuestiones de transparencia.
Sobre el tema de establecer un límite máximo al apoyo del Compartimento Ámbar dado a productos especiales, la discusión abarcó desde detalladas propuestas de expertos hasta pedidos de ayuda de algunas delegaciones que manifestaron que para ellas algunos conceptos eran difíciles de entender.
El objetivo principal es evitar que a medida que se reduzca el apoyo, éste cambie de un producto a otro. La clave es encontrar un periodo base apropiado que determinaría el nivel del apoyo limitado. Se discutieron varias propuestas, incluso un “promedio olímpico” (promedio de algunos años pero que excluye los más altos y los más bajos). Algunos, como Suiza que representaba a nueve miembros del Grupo de los 10 (excluida Bulgaria), dijo que la limitación debería basarse en la información suministrada antes de que se acordara el marco general. Otros se quejaron de que varios miembros claves no dan la información. Algunos sugirieron que el marco también prevé reducciones al apoyo brindado a determinados productos, y Canadá incluso sugirió formas diferentes de calcular el promedio dependiendo de cuán elevado fuera el apoyo. Otros, como la Unión Europea, dijeron que las reducciones serían inaceptables.
Sobre la cuestión de los periodos base o de referencia para compromisos de apoyo interno, el marco combina los subsidios del Compartimento Ámbar, de minimis y del Compartimento Azul en un único compromiso de reducción general, con reducciones adicionales en cada uno. El punto aquí es determinar qué años deberían utilizarse para establecer los niveles de referencia. Para el Compartimento Ámbar, varios países dijeron que serviría la tasa final consolidada. Sin embargo, para los subsidios de minimis y del Compartimento Azul, la situación pareció más complicada porque no hay tasas finales consolidadas. Como el apoyo de minimis se basa en el valor de la producción agrícola, también debe hacerse ese cálculo.
Australia sugirió que la solución más simple sería utilizar los mismos años base para todos. Sin embargo, añadió, la información no está lo suficientemente actualizada en todos esos temas. Nuevamente, algunos miembros dijeron que necesitaban ayuda técnica a través de seminarios y documentos.

Reducciones arancelarias

Sobre la fórmula de la reducción arancelaria, el centro está puesto en las propuestas que se adecuan al marco. Aquí surgieron las diferencias políticas. Reapareció, con una nueva forma, la vieja discusión sobre la fórmula suiza versus el criterio de la Ronda Uruguay. El marco prevé ahora un enfoque escalonado, con reducciones mayores en los escalones más altos, y diversas flexibilidades, tales como “productos sensibles” para todos los miembros y “productos especiales” para los países en desarrollo.
Costa Rica, apoyada por Nueva Zelanda y otros países, sugirió que el tipo de fórmula aplicada dentro de cada escalón dependería de la cantidad de gradas. Si hay pocas gradas, cada una abarcando una amplia gama de aranceles iniciales, entonces debería aplicarse la fórmula suiza más estricta, expresó Costa Rica, mientras que podría aplicarse el criterio más flexible de la Ronda Uruguay (reducciones promedio lineales sujetas a reducciones mínimas) si no hubiera más escalones o fueran más restringidos.
Nueve miembros del Grupo de los 10 y la Unión Europea se opusieron firmemente a esto. La Unión Europea argumentó que podría llevar a anomalías ya que una fórmula suiza aplicada a un arancel ubicado en el final más bajo de un escalón podría provocar reducciones más suaves que si se aplicara a un arancel que estuviera en la parte más alta del escalón que estuviera por debajo. Esos países favoren reducciones lineares promedio (al estilo de la Ronda Uruguay), dentro de cada escalón.
Otra gran diferencia fue cómo serían tratados los productos sensibles. Suiza (por los 9 miembros del Grupo de los 10) dijo que los productos sensibles deberían tener una fórmula similar pero separada. Su lectura del marco era que los productos sensibles no son excepciones a la norma sino productos que utilizan una norma diferente. Chile y Argentina rechazaron la idea de fórmulas separadas.
Se discutieron también varios otros temas, tales como productos especiales, trato especial para los países en desarrollo, etc. La Unión Europea y Bulgaria insistieron que las indicaciones geográficas deberían ser parte de las discusiones sobre acceso a los mercados. Algunos miembros del Grupo Cairns insistieron en que el marco decía que esto “no estaba acordado”.
Sobre el Compartimento Azul, acerca del cual el marco permite su continuación y revisión, los que habían querido desecharlo redefinieron sus posiciones. El Grupo de los 20, representado por Venezuela, reclamó el establecimiento de limitaciones a los pagos del Compartimento Azul para determinados productos y de disciplinas sobre los pagos relacionados con los precios, y otras formas de impedir que el Compartimento Azul sea utilizado simplemente para continuar con el apoyo que provoca distorsiones del comercio. Australia, Canadá y Nueva Zelanda adoptaron una posición similar.
Varios, incluido el Grupo de los 20, manifestaron que el hecho de que la producción aumentara en el marco del Compartimento Azul actual, a pesar del requerimiento de que debería limitarse, significaba que habría que examinar y disciplinar aún más los criterios. La Unión Europea dijo que la propuesta del Grupo de los 20 sobre limitaciones por producto abriría un compromiso cuidadosamente construido dentro del marco e impediría lograr un acuerdo para la reunión de Hong Kong. Sin embargo, los miembros del Grupo de los 20 dijeron que el marco estipulaba específicamente que los criterios del mismo todavía son objeto de negociación.
Los países en campos aparentemente opuestos, tales como Australia y el Grupo de los 10, acordaron que agregar una nueva variante del Compartimento Azul significaba que también se necesitarán nuevos criterios. Estados Unidos también dijo que las negociaciones ofrecen la oportunidad de llenar vacíos de manera que el apoyo del Compartimento Azul representa genuinamente un apartamiento del apoyo que causa distorsiones al comercio. (SUNS)