Nº 187 - Diciembre 2004

Comercio y empleo según la OIT.

Países del Sur precisan espacio para sus planes de liberalización.

por Chakravarthi Raghavan

“Las normas internacionales de comercio y flujo de capital deben dejar espacio suficiente para que los países en desarrollo diseñen sus propios programas de liberalización”, exhorta la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en un informe al Órgano de Gobierno.

Aunque la liberalización comercial y la inversión extranjera directa pueden servir para promover el empleo, la realización de este potencial depende de factores estructurales y políticas complementarias a nivel nacional e internacional, dice la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en un documento para el Comité de la OIT sobre Empleo y Política Social (GB.291/ESP/2). Las recetas únicas sobre política comercial para todos los países en desarrollo (emanadas de las instituciones de Bretton Woods o la Organización Mundial de Comercio), relacionadas con la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa, no promueven el empleo, sostiene.
Este punto ha sido ampliamente reconocido, y los acuerdos de la Ronda Uruguay incorporaron normas sobre trato especial y diferenciado para países con bajo nivel de desarrollo. Pero como señala el informe de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, debe hacerse más.
“En cuanto a la liberalización de las cuentas de capital, se requiere un enfoque extremadamente cauteloso, dado que tal liberalización no es necesaria ni suficiente para ‘atraer’ inversión extranjera directa. Los países en desarrollo también deben analizar cuidadosamente la utilidad del ofrecimiento de incentivos especiales para las inversiones extranjeras”, agrega la OIT.
El documento observa que, desde mediados de la década del 80, casi todos los países en desarrollo han liberalizado sustancialmente sus regímenes de comercio e inversión extranjera, lo que provocó un rápido aumento del flujo transfronterizo de bienes, servicios y capital. “Sin embargo, los efectos de esas medidas sobre el empleo y las condiciones laborales han sido causa de grandes controversias”, señala. Muchos observadores y analistas consideran que los efectos en general han sido positivos, pero muchos críticos de la globalización sostienen que el aumento del comercio y los flujos de capital agravó la explotación de los trabajadores en países en desarrollo y llevó a una dilución competitiva de las normas laborales a nivel mundial.
El documento de la OIT señala que, a fines de la década del 90, el comercio mundial de manufacturas representaba 80 por ciento del comercio de mercancías y 64 por ciento del intercambio de bienes y servicios, con un aumento paralelo de la participación de los países en desarrollo en el comercio mundial de manufacturas de sólo 12 por ciento a principios de los años 80 a 26 por ciento a fines de los 90. Claramente, ha habido un cambio importante en la antigua división internacional del trabajo, por la que los países industrializados exportaban manufacturas y los países en desarrollo productos básicos.
El efecto más notable de la liberalización comercial ha sido el crecimiento del intercambio de manufacturas entre países industrializados y en desarrollo. Sin embargo, señala la OIT, aunque algunos países en desarrollo con gran población se convirtieron en importantes exportadores de manufacturas a países industrializados, la gran mayoría de los países en desarrollo permanecieron dependientes de las exportaciones de productos básicos. En el mejor de los casos, 23 países en desarrollo pudieron cambiar su base de exportaciones de los productos básicos a las manufacturas, y a la vez aumentar sus ventas al exterior. Para otros países en desarrollo, las exportaciones se estancaron o disminuyeron.
“El efecto general de la liberalización comercial ha sido entonces una polarización de los países en desarrollo en dos grupos: uno integrado por un pequeño número de grandes países (con 78 por ciento de la población del mundo en desarrollo) que ha obtenido ciertos beneficios de la liberalización comercial y otro, formado por un gran número de países en general pequeños que han sido perjudicados por la liberalización comercial”, dice la OIT. El segundo grupo representa sólo uno por ciento de las exportaciones mundiales de manufacturas y menos de tres por ciento de las exportaciones de mercancías. Así, los países de este grupo, con cerca de 18 por ciento de la población mundial, se han vuelto “marginados” en el contexto de la economía mundial.
Aunque casi todos los países más pobres del mundo –los “países menos adelantados”, como los define la ONU– están marginados, no todos los países marginados son pobres. Por ejemplo, casi todos los países exportadores de petróleo están marginados en el sentido señalado anteriormente, pero no son pobres.
La característica común de todos los países marginados es su fuerte dependencia de las exportaciones de productos básicos. Esto sugiere dos motivos principales para su marginalidad. En primer lugar, los precios internacionales de productos básicos han demostrado una gran volatilidad a corto plazo y una tendencia a la caída a largo plazo, en especial en los años 90. En segundo lugar, el comercio de los productos agrícolas no se ha liberalizado realmente. Esto puede haber restringido la demanda mundial de estos productos y también bloqueado oportunidades de aumento de las exportaciones de algunos países “marginados”.
Una conclusión importante extraída del contraste de la experiencia de estos dos grupos de países en desarrollo es que la “experiencia manufacturera” previa ha sido fundamental para obtener beneficios de la liberalización comercial. Los países que se convirtieron en importantes exportadores de manufacturas habían desarrollado, antes de la liberalización comercial, una considerable capacidad manufacturera bajo regímenes proteccionistas. Por otro lado, los países “marginados” no habían desarrollado esa capacidad y no pudieron modificar su base de exportaciones de productos básicos, aun cuando la demanda mundial de esos productos se estancaba y los precios caían. De hecho, con frecuencia respondían a la caída de precios aumentando el volumen de las exportaciones, lo que generaba un círculo vicioso: en los mercados mundiales, la reducción de los precios de los productos básicos se asociaba perversamente con el aumento de la oferta.
En cuanto a la inversión extranjera directa, la OIT señala que, dentro del mundo en desarrollo, se ha concentrado en un puñado de países. Significativamente, éstos son los mismos que se convirtieron en importantes exportadores de manufacturas a los países industrializados, lo cual sugiere un fuerte vínculo entre el comercio y los flujos de inversiones. Durante la década del 90, los países en desarrollo “marginados” recibieron sólo cerca de ocho por ciento de la inversión extranjera directa mundial, y 23 por ciento de la recibida por el conjunto de países en desarrollo. Los países menos adelantados recibieron menos de uno por ciento.
Según la OIT, “estos hechos se contradicen claramente con un supuesto básico de la teoría económica convencional”, según el cual el capital debe fluir de los países más desarrollados a los menos desarrollados, porque aquéllos tienen un alto nivel de ahorro nacional pero pocas oportunidades de inversiones rentables, mientras estos últimos tienen un bajo nivel de ahorro nacional pero abundantes oportunidades de inversiones rentables.
Pero la realidad es bastante diferente. Cuando se estudian los influjos netos de inversión extranjera directa (la diferencia entre la entrada y la salida de inversiones), se observa que las inversiones fluyen de Norte a Sur, como lo predice la teoría. Sin embargo, la entrada de inversión extranjera directa neta a los países en desarrollo, que había permanecido a un nivel bajo entre 1985 y 1990, registró un crecimiento muy rápido entre 1990 y 1997. Y la mayor parte de esa inversión se dirigió a aquellos países en desarrollo que emergían como exportadores de manufacturas a países industrializados.
La teoría comercial convencional, basada en el concepto de la ventaja comparativa, sugiere que el aumento del comercio debería tener un efecto favorable sobre el empleo en los países en desarrollo y reducir la desigualdad salarial, que tiende a ser alta en estos países. Sin embargo, en la práctica esto no ocurre. Las predicciones teóricas se basan en presunciones poco realistas que ponen en duda su validez general. En particular, la teoría comercial convencional supone, improbablemente, que el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado laboral genera pleno empleo y determina el salario. No obstante, en un país en desarrollo típico, existe un sustancial subempleo de mano de obra de baja especialización, y el mercado laboral tiene un carácter dualista: una pequeña economía formal en que las normas gubernamentales y las instituciones de negociación colectiva determinan los salarios, y una gran economía informal, en que los salarios tienden a basarse en algún tipo de norma social. El grueso de la mano de obra especializada se emplea en la economía formal, mientras la de baja calificación se emplea en la informal.
Si se toma esto en cuenta, la predicción básica de que el aumento del comercio debe incrementar el índice de empleo, en especial para la mano de obra de baja especialización, sigue siendo válida, pero ya no se puede predecir la reducción de la desigualdad salarial. La teoría también supone que todos los bienes comerciables se pueden producir en todos los países comerciantes. Pero esto sólo se aplica al comercio de manufacturas, y no puede utilizarse para predecir resultados de empleo si se intercambian manufacturas por productos básicos.
Según la OIT, existen abundantes pruebas empíricas de que el aumento del comercio ha estimulado el crecimiento del producto interno bruto (PIB) de países en desarrollo. Pero como la liberalización del comercio ha estado asociada en general con el estancamiento o la reducción de las exportaciones en el caso de países en desarrollo “marginados”, la liberalización comercial deterioró, en lugar de mejorar, las condiciones de empleo en esos países.
La OIT afirma que, aunque las pruebas empíricas y los análisis de tendencias de empleo y salario en países “marginados” son insuficientes, “tales tendencias no pueden ponerse en duda, en vista de las pruebas disponibles sobre pobreza”. La incidencia de la pobreza ha demostrado una tendencia ascendente en muchos de los países “marginados”, situados principalmente en Africa subsahariana, América Central y el Caribe. Los países en desarrollo exportadores de manufacturas, principalmente de Asia y América Latina, mejoraron su desempeño comercial en general, lo que contribuyó a su crecimiento. Sin embargo, estudios de la OIT demostraron que los efectos del comercio tanto en el crecimiento económico como en el empleo han sido muy variados y, en particular, que existen diferencias notables entre las economías emergentes de Asia y las de América Latina.
En economías emergentes asiáticas, como las de China, India y Malasia, el crecimiento del empleo en las industrias manufactureras se aceleró porque el aumento de la producción se aceleró y porque la composición de esa producción aumentada cambió. Las industrias de exportación, que empleaban sobre todo mano de obra de baja calificación, crecieron más rápido que las industrias que competían por importaciones, las cuales empleaban mano de obra relativamente especializada. En general, el aumento del empleo fue más rápido para la mano de obra no especializada que para la especializada.
En economías emergentes latinoamericanas, como las de Brasil y México, aunque las exportaciones y la industria manufacturera mejoraron en forma significativa, el empleo sólo creció levemente o incluso cayó. El empleo de mano de obra no calificada fue el menos beneficiado. Una causa probable es que el crecimiento de las exportaciones de manufacturas no estimuló la producción de manufacturas, lo cual sugiere un estancamiento o reducción de la demanda doméstica, asociada con un lento crecimiento económico. Esto a su vez fue consecuencia de desequilibrios macroeconómicos, incluso problemas de deuda externa arrastrados desde antes de la liberalización. En segundo lugar, la liberalización comercial no parece haber producido un modelo claro de especialización, de acuerdo con la ventaja comparativa. Muchas de las exportaciones se basaban en el uso intensivo de capital y no de mano de obra.
Entonces, observa la OIT, los efectos de la liberalización comercial sobre el empleo no han sido uniformes, aun en el caso de aquellos países en desarrollo que se convirtieron en importantes exportadores de manufacturas.
La experiencia sugiere que la liberalización comercial ha estado asociada con el deterioro de los salarios y las condiciones laborales sólo en el caso de los países en desarrollo “marginados”. En otros países en desarrollo, las tendencias de empleo han variado, pero el salario real ha aumentado en general.
Con respecto a las Zonas de Procesamiento de Exportaciones (ZPE), la debilidad de las normas laborales y la violación de derechos sindicales, la OIT señala que, aunque estos asuntos reciben gran atención, la información y los análisis al respecto son todavía insuficientes. Se ha encontrado que los salarios y las condiciones de trabajo en las ZPE tienen grandes variaciones, y aunque sean malos según estándares absolutos, son apreciablemente mejores que en el resto de la economía. Sin embargo, persiste la preocupación acerca del ejercicio de la libertad de asociación, restringido por varios medios en algunas ZPE.
En cuanto a la inversión extranjera directa y el empleo productivo, ningún estudio empírico ha detectado un claro efecto estimulante de la una sobre el otro, según el documento de la OIT. Algunos estudios muestran que la entrada de inversiones sólo estimula el crecimiento en aquellos países cuyos recursos humanos tenían previamente determinado nivel de desarrollo. Y el efecto de crecimiento depende del grado de apertura comercial, demuestran otros estudios. Investigaciones más recientes “indican que estos resultados distan de ser sólidos”, agrega la OIT, y concluye que “el influjo de inversión extranjera directa no tiene un efecto constante de crecimiento”.
Otros hallazgos relacionados confirman esta conclusión. El efecto de aumento de la inversión extranjera directa sobre otro tipo de inversiones tiende a ser bastante limitado, porque aquélla tiende a excluir las inversiones de empresarios nacionales y de los gobiernos en los países receptores. Esto resulta obvio cuando la entrada de inversión extranjera directa está asociada con fusiones y adquisiciones, pero incluso se registra cuando financian proyectos totalmente nuevos. “El efecto principal de la inversión extranjera directa en los países receptores, entonces, no ha sido un aumento significativo del índice general de inversión, sino de la proporción de la inversión extranjera en la inversión total”, señala la OIT. Varios estudios concluyeron que los efectos indirectos de la inversión extranjera directa son en general insignificantes: las empresas nacionales no parecen obtener demasiados beneficios de la presencia de filiales de multinacionales, bajo la forma de avances tecnológicos y/o de gestión.
Estudios empíricos demostraron que los efectos de la inversión extranjera directa sobre el empleo en los países en desarrollo son débiles, y no claramente positivos o negativos. En el mejor de los casos, ese influjo puede ayudar a mejorar la tasa de inversión en los países receptores. Al mismo tiempo, el aumento de la inversión extranjera directa en el total de inversiones tiende a reducir la elasticidad general del empleo, aumentando la demanda de mano de obra altamente especializada. Otra consecuencia es el aumento de la desigualdad salarial. Por otro lado, el aumento de la inversión extranjera directa dentro de la inversión total tiende a mejorar la calidad del empleo, tanto para la mano de obra calificada como no calificada.
Los estudios tampoco muestran que el influjo de inversión extranjera directa sea especialmente sensible al grado de liberalización de cuentas de capital. De hecho, sugieren que depende menos de las políticas de los países en desarrollo que de las políticas de los países industrializados y de los planes mundiales de las empresas transnacionales. En otras palabras, desde el punto de vista de un país en desarrollo individual, el influjo de inversión extranjera directa es exógeno, en una medida muy sustancial. Es dudoso, entonces, que los esfuerzos de los países en desarrollo para “atraer” inversiones con incentivos especiales sean redituables, en particular porque pueden ser discriminatorios hacia empresas nacionales y generar una competencia poco saludable.
Aun en un mundo en globalización, la promoción del empleo productivo en países en desarrollo sigue siendo responsabilidad de los gobiernos nacionales, y no sólo porque el movimiento transfronterizo de personas sigue muy restringido. Cerca de 85 por ciento de los trabajadores del mundo viven en países en desarrollo, que también presentan el total mundial del aumento de la fuerza de trabajo. Aun con un movimiento transfronterizo de personas más libre, la promoción del empleo seguirá siendo principalmente una responsabilidad nacional. “Por tanto, la comunidad internacional debe asegurar que los gobiernos de los países en desarrollo puedan usar el comercio y la inversión extranjera directa como instrumentos de promoción del empleo, y que esos gobiernos adquieran la capacidad de usar esos instrumentos de manera eficiente”, sostiene el documento de la OIT.
“Las normas internacionales sobre comercio y flujos de capital deben dejar a los países en desarrollo espacio suficiente para diseñar sus propios programas de liberalización”, exhorta la OIT. La liberalización comercial, independientemente de sus efectos sobre el empleo, también genera costos de ajuste, por eso los países en desarrollo deben instituir políticas e instituciones para ayudar a los trabajadores perjudicados, agrega.
Todos estos asuntos son parte de una gran agenda política. Algunos de ellos corresponden al mandato de la OIT, y en otros, las agencias multilaterales y las instituciones de Bretton Woods tienen un importante papel a cumplir. La OIT deberá renovar sus esfuerzos y promover un diálogo interagencia que apunte a "mejorar los efectos de la globalización sobre el empleo". (SUNS)