182 - Julio 2004

Sistema General de Preferencias Comerciales

Líderes del Sur lanzan nueva ronda con optimismo.

por Martin Khor

Dirigentes del Tercer Mundo iniciaron el 16 de junio en Sao Paulo una nueva ronda de negociaciones para promover el comercio entre países del Sur, con la esperanza de que ello aumente la confianza de estos países en su fuerza colectiva.

La Tercera Ronda de negociaciones del Sistema General de Preferencias Comerciales (SGPC) entre países en desarrollo se inició en una reunión ministerial de miembros del SGPC, en una sala colmada de ministros y funcionarios. Se invitó a la reunión a todos los miembros del Grupo de los 77 y China, así como a ONGs y medios de prensa. Si bien no formaba parte de la agenda oficial de la Undécima Sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD XI) que se realizó en Sao Paulo del 14 al 20 de junio, y fue una actividad “paralela”, fue la actividad esperada con mayor ansiedad, y tal vez el más importante, de la semana de la UNCTAD XI.
“Estamos ampliando nuestro apoyo político para que el comercio del SGPC y entre los países del Sur funcione, de manera que nuestros productores, agricultores y ciudadanos puedan tener mejores ingresos”, manifestó el ministro de Economía argentino, Roberto Lavagna, quien presidió la reunión. Argentina preside el Comité de Participantes de SGPC, que el 28 de mayo, en su reunión en Ginebra, decidió iniciar la tercera ronda y elaboró el proyecto de declaración para los ministros.
El SGPC es un programa en el cual los países en desarrollo ofrecen preferencias comerciales para productos de origen de otros países en desarrollo. No tienen que ampliar las concesiones y beneficios a los países desarrollados, y así el SGPC promueve el incremento del comercio entre países del Sur. Iniciado en 1986 en Brasilia, y concluido en 1988 en Belgrado, el SGPC tiene ahora 44 países miembros.
Conforme a las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el numeral c) del párrafo 2 de la Cláusula Habilitante del GATT de 1979, los países en desarrollo pueden derogar la cláusula de nación más favorecida (n.m.f.) de la OMC y realizar acuerdos regionales o internacionales para la reducción mutua o la eliminación de aranceles y, de acuerdo con criterios que pueden estar prescritos por las Partes Contratantes del GATT (y ahora por la OMC), la reducción mutua o la eliminación de medidas no arancelarias. Esto significa que los países en desarrollo, a través de acuerdos regionales o mundiales, pueden intercambiar concesiones preferenciales entre sí sin tener que ampliarlas a los países desarrollados.
Varios dirigentes subrayaron en el lanzamiento de las conversaciones del SGPC que el mismo complementa y no sustituye a la OMC. “Puede haber avances en las negociaciones del SGPC paralelamente a las negociaciones comerciales multilaterales”, expresó Lavagna. “El SGPC contribuye a la liberalización gradual del comercio mundial y también mejora el concepto de trato especial y diferenciado inherente a las reglas del juego del sistema multilateral”. Haciendo una reseña de la historia del SGPC, dijo que la decisión de iniciar una tercera ronda surgió después de un análisis del funcionamiento del programa por parte del comité de participantes, que comenzó en noviembre de 2003 y finalizó en mayo de 2004. “Estamos ampliando nuestro apoyo político y nos comprometemos a hacer efectivo el SGPC”, manifestó el ministro de Economía argentino.
El secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, declaró en la reunión que el lanzamiento de la tercera ronda representaba el renacimiento de un nuevo propósito por parte de los dirigentes del Sur. Ha llegado en un momento oportuno ya que hay situaciones favorables al comercio entre los países en desarrollo. El aumento del comercio en el Sur duplicó el promedio mundial, y el comercio de los países en desarrollo entre ellos aumentó de 24 por ciento de su comercio total en 1960 al 43 por ciento en 2003. “Estamos presenciando tendencias en el comercio entre los países del Sur que deben acelerarse en una nueva geografía del comercio y la economía”, expresó Ricúpero. El Sur es un mercado importante para otros países del Sur. Varios países en desarrollo se han convertido en promotores importantes del crecimiento en su región y los países en desarrollo se han convertido en una fuente sustancial de importaciones. “Cuando esas tendencias son puestas en el contexto del SGPC, puede construirse una diversificación de las exportaciones entre las tres regiones del Sur”, expresó Ricúpero.
El SGPC podría constituir las bases de la cooperación entre los países del Sur, donde el programa actuaría como un mecanismo de integración. Ricúpero señaló que el SGPC se enfocó correctamente en el acceso al mercado, mientras que otros foros comerciales habían considerado la ampliación del sistema comercial a otros temas que tenían sólo una relación distante e indirecta con el comercio. “Eso sucedió con los derechos de propiedad intelectual. Eso sucedió con los intentos de tener normas en materia de inversión, que no están relacionadas con el comercio”, manifestó.
El argumento dado para promover esta tendencia es que supuestamente ya hemos alcanzado los límites de lo que el sistema puede hacer con relación a los temas fronterizos, que son tradicionales para las normas comerciales. Pero quienes utilizan este argumento saben que “todavía tenemos que resolver los dos productos más tradicionales del comercio: agricultura y textiles y vestido”. Durante más de 50 años, el sistema había evitado enfrentar este problema y finalmente el mundo debe hacerle frente. Es por eso que las negociaciones no van por el camino que se esperaba. “¿Cómo podemos decir que el potencial para la liberalización del comercio es algo que ha quedado atrás? Tenemos que dar prioridad a esto y no a los temas llamados nuevos. Esas son cuestiones extrañas al comercio, que nada tienen que ver con él”, añadió Ricúpero.
El secretario general de la UNCTAD también criticó a quienes argumentaban que la cuestión de los productos básicos (commodities) no requiere una acción especial, cuando de hecho estos productos están en el centro del comercio. “Debemos argumentar en contra de esas tendencias que no tienen una lógica económica”. Previno acerca del peligro de tener normas que afectan a los países en desarrollo limitando la soberanía nacional y el espacio para la política. En este contexto, manifestó, la iniciativa del SGPC es muy pertinente ya que implica la promoción del trabajo. Para que el SGPC florezca, el reparto de la responsabilidad debe ir conjuntamente con el reparto de beneficios. “Ha llegado la hora de ir más allá de las negociaciones tradicionales y lo que se ofrece debe dar beneficios mutuos”, afirmó.
El embajador de Argentina, Alfredo Chiaradia, presidente del Comité de Participantes de Ginebra del SGPC, declaró que los esfuerzos realizados para lanzar una tercera ronda habían sido exitosos y ahora se pondrán a trabajar “para darle un contenido concreto”. Chiaradia recordó que poco después de la entrada en vigor del SGPC, en 1989, la década del 90 fue un gran reto para el SGPC. Hubo muchos cambios en la estructura del comercio mundial debido a los acuerdos comerciales bilaterales y regionales y a la Ronda Uruguay. Todo eso significó un gran desafío cuando los participantes del SGPC estaban en el proceso de poner en práctica el sistema. En 1998 concluyó la segunda ronda, pero hubo límites provocados por las circunstancias, de manera que las negociaciones de las concesiones pudieron cumplir las expectativas sólo parcialmente.
En 2001 tuvo lugar una revisión del SGPC, pero sólo a fines de 2003 se llegó a la conclusión de que una nueva ronda sería la mejor manera de hacer más efectivo al SGPC. El comité había decidido en mayo lanzar la tercera ronda, crear un grupo de negociaciones e invitar a todos los miembros del Grupo de los 77 y China a adherir y tomar parte en la misma, que comenzaría en noviembre y finalizaría en noviembre de 2006. Chiaradia expresó que la aplicación adecuada del principio de beneficios mutuos era la clave, y que las normas tienen que asegurar la contribución de todos los participantes. Debería prestarse atención a la revisión de las disposiciones del acuerdo. Añadió que los países en desarrollo se están beneficiando de los acuerdos comerciales entre sí a escala regional, de manera que el valor principal del SGPC está representado por su potencial en el ámbito intrarregional que abarca a Asia, América Latina y África. El SGPC profundizaría la cooperación comercial entre las tres regiones.
Subrayando los puntos principales que es necesario tener presentes, Chiaradia dijo que el SGPC no reemplaza, sino que complementa, otros procesos, utiliza las disposiciones importantes relativas a los países menos adelantados para resaltar el principio de solidaridad. “Todavía no hemos visto lo mejor del SGPC”, concluyó.
El ministro de Comercio de Sri Lanka, Jeyarai Fernandopulle, declaró que el comercio entre países del Sur sería económicamente importante pero también sería importante para mejorar el poder de negociación del Sur. Entre 1980 y 2000 el volumen de las exportaciones de los países en desarrollo aumentó seis veces. Sin embargo, el grueso del comercio entre países del Sur se realiza entre un grupo de países, en que 10 países del Sur participan del 70 por ciento de dicho comercio. Esto, sin embargo, puede ser resuelto por el SGPC, que está teniendo un “nuevo comienzo que apoyamos plenamente”.
El ministro de Comercio de Nigeria, Adamu Waziri, dijo que un programa del SGPC adecuado es la respuesta a quienes reclaman que los países del Sur deben reducir los aranceles entre sí. Si bien la segunda ronda no pudo ser construida sobre esas bases, “deberíamos asegurar el éxito de la tercera ronda. Hay que abordar los temas cruciales de manera que la tercera ronda no sufra el destino de la segunda”. Añadió que hay que superar el problema del beneficiario sin contrapartida y que debería haber concesiones significativas.
El embajador de India ante la ONU en Ginebra, Hardeep Puri, expresó que su país estaba muy complacido con la Declaración de Sao Paulo, que era un paso importante y pendiente desde largo tiempo atrás. La pertinencia del SGPC puede ser ubicada en el contexto del comercio internacional. Fue concebido como una piedra angular del compromiso entre los países del Sur para la confianza en su colectivo. El SGPC puede ser utilizado para contrarrestar las desigualdades del comercio mundial. “Necesitamos un nuevo instrumento generacional”, expresó, añadiendo que las concesiones más profundas y significativas serán el camino a recorrer y que se debe valorar los vínculos mutuos para el logro de beneficios mutuos. El SGPC puede también incluir a países que se han beneficiado poco de los acuerdos regionales, mientras que la ampliación del comercio también traería el beneficio de un aumento de las corrientes de inversión.
En representación de las ONG, la Red del Tercer Mundo felicitó a los países miembros por lanzar la tercera ronda. Las ONG habían estado preocupadas por los argumentos presentados por los países desarrollados en la OMC en cuanto a que los países en desarrollo deberían bajar drásticamente sus aranceles en la OMC con el argumento de que esto aumentaría el comercio entre países del Sur y, por lo tanto, sería beneficioso. Sin embargo, si se bajan los aranceles de los países en desarrollo en el contexto de la OMC, es probable que sean los países desarrollados los que se beneficien, ya que sus grandes empresas tienen mayor capacidad para competir. El SGPC es una solución mejor para el comercio entre países del Sur, ya que las preferencias serían sólo para los países en desarrollo, y así ellos recibirían los beneficios, mientras que la amenaza planteada por las importaciones más baratas sería menor. Dijo que en una declaración conjunta de ONGs se presenta al SGPC como una expresión concreta de cooperación entre países del Sur, y exhorta a todos los países en desarrollo a considerar seriamente la posibilidad de adherir al programa. La declaración también apoya el principio de trato especial para los Países Menos Adelantados en el marco del SGPC, donde estos países se benefician de las concesiones sin tener la exigencia de hacer concesiones recíprocas. La declaración dice que los países industrializados que habían adherido a los beneficios del comercio entre países del Sur deberían apoyar activamente esta iniciativa. Se exhortó a los países en desarrollo a que intensificaran la cooperación entre sí, y la unidad entre los países del Sur debería también extenderse a las negociaciones actuales de la OMC.
Concluyendo la sesión, el canciller brasileño Celso Amorim dijo que el SGPC fue concebido hace 20 años para promover la confianza mutua colectiva, y si bien quizás “fuimos demasiado tímidos” para realizar los objetivos, éstos todavía siguen siendo válidos. La tercera ronda sería un hito. Los acuerdos comerciales entre países del Sur no sólo bajarían los aranceles sino que también enviarían un mensaje político a nuestros productores. Hoy hay mejores condiciones para hacer realidad los objetivos.
La reunión ministerial del comité de participantes adoptó la “Declaración de Sao Paulo sobre el lanzamiento de la tercera ronda de negociaciones del SGPC dentro del SGPC”. Los ministros dijeron que “prevén un programa sustancial de compromisos de liberalización comercial sobre la base de ventajas mutuas de forma tal de beneficiar equitativamente a todos los participantes del SGPC”. Añadió que una propuesta de compromisos ambiciosa promovería complementariedades económicas entre los participantes, especialmente a escala interregional. La declaración promete trabajar en pos de la creación de medidas preferenciales concretas a favor de participantes de países menos adelantados de acuerdo con las disposiciones del acuerdo.
Las conversaciones del GSP comenzaron en 1986, el acuerdo fue concluido en 1988 y entró en vigor en 1989. Hubo dos rondas de negociaciones previas, pero no arrojaron los resultados esperados debido a ciertos problemas y a la proliferación mientras tanto de otros acuerdos comerciales a escala regional y multilateral. Parece haber una mayor voluntad política entre varios dirigentes del Tercer Mundo para revitalizar el SGPC, a través de la tercera ronda. El presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, planteó el advenimiento de una “nueva geografía comercial mundial” que resalta el protagonismo del comercio entre países del Sur y la cooperación en un mundo en vías de globalización. El primer ministro de Tailandia, Thaksin Shinawatra, también reclamó “la reducción de nuestra extrema dependencia de mercados de países desarrollados y diversificar nuestros riesgos a través del comercio entre países del Sur”.
En apoyo a esta exhortación, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, dijo que si los países en desarrollo pueden reducir los márgenes arancelarios en otro 50 por ciento, eso generará un aumento de 15.500 millones de dólares en el comercio. Sin embargo, varias delegaciones de países en desarrollo se sintieron decepcionadas e incluso perturbados por el mensaje que el director general de la OMC, Supachai Panitchpakdi, aparentemente dirigió a los países en desarrollo del SGPC, cuando habló en la apertura de la UCNTAD XI. Supachai había dicho entonces: “Saludo los esfuerzos realizados por la UNCTAD XI para fomentar la liberalización del comercio entre países del Sur. Es algo pendiente desde hace largo tiempo. También aprecio los esfuerzos que se están haciendo para reanimar el programa del SGPC. Así como saludo los esfuerzos por reanimar el SGPC, también digo que no perdamos de vista que todavía falta obtener los mayores beneficios con la culminación exitosa de la ronda de negociaciones comerciales mundiales de la Agenda para el Desarrollo de Doha. El SGPC fue concebido para complementar las negociaciones comerciales mundiales de la OMC, y no para sustituirlas. La historia ha demostrado que sólo con la masa crítica de concesiones que puedan lograrse en una ronda mundial de un “compromiso único” obtendremos mejoras tangibles en el acceso al mercado entre países del Norte y del Sur, así como del comercio entre países del Sur”.
Algunos embajadores y diplomáticos del Tercer Mundo que han estado entre los participantes activos en el reciente proceso preparatorio del SGPC para el lanzamiento de la tercera ronda, tomaron el mensaje de Supachai como un intento de “desalentar” y degradar la nueva iniciativa del SGPC y del propio programa SGPC. “Me temo que el director general de la OMC no está familiarizado con el SGPC y sus beneficios”, expresó un diplomático.
Varios ministros y embajadores presentes en el lanzamiento del SGPC destacaron en sus alocuciones que en su opinión las negociaciones del SGPC estaban destinadas, en efecto, a actuar como un complemento y no en sustitución de las negociaciones multilaterales. Se cree que ésta es su respuesta a los cuestionamientos realizados o que pudieran realizarse para denigrar el valor de la nueva iniciativa del SGPC. “Nos preocupa mucho que el director general de la OMC parezca descontento por el desarrollo del SGPC, que después de todo es compatible con la OMC, y que los países del Sur están iniciando como parte del trato especial y diferenciado para ayudarse entre sí colectivamente”, manifestó un diplomático.
Otro diplomático también rebatió el argumento de Supachai de que sólo el “compromiso único” en el marco de las negociaciones multilatearles traería mejoras tangibles en materia de acceso al mercado. Señaló que la Ronda Uruguay, con su compromiso único y sus concesiones, había provocado grandes desequilibrios, y era bien conocido y aceptado que los países en desarrollo no obtuvieron los beneficios prometidos y todavía estaban esperando resultados tangibles en el acceso a los mercados de los países desarrollados, especialmente en agricultura, a pesar de las promesas y argumentos acerca de las ganancias que obtendrían cuando concluyera la Ronda Uruguay.