182 - Julio 2004

UNCTAD XI

Declaración de consenso tras prolongados altercados.

por Meena Raman

La UNCTAD XI finalizó el 18 de junio en una ceremonia de clausura con la adopción del Consenso de Sao Paulo, que es en los hechos la Declaración de la conferencia. El Consenso, de 24 páginas, había sido objeto en los últimos nueve meses y durante tres días en la ciudad brasileña, de prolongados e intensos altercados en torno a cuestiones controvertidas en términos Norte-Sur. Contiene análisis políticos y respuestas con relación a cuatro temas: estrategias de desarrollo en un mundo en proceso de globalización, creación de capacidades productivas y competitividad internacional; asegurar que el sistema de comercio y las negociaciones internacionales traigan beneficios en materia de desarrollo; y sociedad para el desarrollo. Los principales temas controvertidos habían sido el espacio para la política, el buen gobierno, la responsabilidad de las empresas, los mecanismos financieros innovadores, la acción comercial coercitiva y unilateral, y el papel de la UNCTAD en el proceso de reforma de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

Después de una prolongada polémica en temas controvertidos sobre los últimos nueve meses, la Undécima Sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD XI) ha adoptado el texto principal, llamado el Consenso de Sao Paulo, que en los hechos es la Declaración de la UNCTAD XI. Fue adoptada en la sesión de clausura del 18 de junio.
El “Consenso de Sao Paulo” ha surgido del “proyecto de texto negociado” que ha sido objeto de intensas discusiones entre los estados miembros en los últimos meses en Ginebra y por más de cuatro días en la UNCTAD XI. El Consenso es un documento de 24 páginas que contiene análisis político y respuestas con relación a cuatro temas: estrategias de desarrollo en un mundo en proceso de globalización; creación de capacidades productivas y competitividad internacional; asegurar que el sistema de comercio y las negociaciones internacionales traigan beneficios en materia de desarrollo; y sociedad para el desarrollo.
Del martes al jueves de esa semana hubo negociaciones sobre los 18 párrafos incompletos del proyecto de texto negociado, que han estado entre corchetes. El trabajo sobre estos últimos se completó el jueves. Los diplomáticos de los países en desarrollo quedaron relativamente satisfechos con los resultados.
Tal vez el resultado más importante se refiera al tema del “espacio para la política económica nacional”. Los países en desarrollo han argumentado que necesitan el espacio y la flexibilidad necesarias como para llevar a cabo políticas nacionales de desarrollo y que este espacio últimamente se había visto constreñido y limitado por normas internacionales, y tal vez pueda ser aún más limitado por futuras normas internacionales.
Los países en desarrollo habían reclamado que se reconociera su derecho a este espacio para la política económica nacional y, por lo tanto, un mejor equilibrio entre este espacio político y las normas internacionales.
Los países desarrollados, especialmente Estados Unidos, estaban preocupados de que el reconocimiento -a través de un consenso intergubernamental tal como el de la UNCTAD XI- del derecho de los países en desarrollo a ese “espacio para la política económica nacional” pudiera permitirles a estos últimos fortalecer su posición negociadora para eludir las presiones de los países ricos para que asumieran más compromisos en materia de liberalización y privatización, especialmente en la Organización Mundial de Comercio (OMC) y a través de los condicionamientos que acompañan a los préstamos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, o a través de condicionamientos para la ayuda.
Este tema se resolvió en el párrafo 8, que ahora reconoce que “es particularmente importante para los países en desarrollo, considerando sus metas y objetivos en materia de desarrollo, que todos los países tomen en cuenta la necesidad de que exista un equilibrio adecuado entre el espacio normativo nacional y las disciplinas y compromisos internacionales”.
El texto también establece que la interdependencia creciente en el actual proceso de globalización y la aparición de regímenes económicos internacionales normativos significan que el espacio para la política económica nacional -en especial en las esferas del comercio, la inversión y el desarrollo industrial- se encuentra a menudo enmarcado en las disciplinas y compromisos internacionales y en las consideraciones del mercado mundial. “Corresponde a cada gobierno evaluar si resulta más beneficioso aceptar las normas y compromisos internacionales a cambio de las limitaciones que suponen por la pérdida de espacio normativo”, sostiene.
Según algunos diplomáticos de países en desarrollo, el párrafo sobre “espacio para la política nacional” fue un logro importante en la UNCTAD XI ya que era la primera vez que en un documento de consenso intergubernamental se reconocía el concepto de la necesidad de los países en desarrollo de tener un espacio para la política nacional, y especialmente en el contexto de las normas y disciplinas internacionales.
Hubo también otros dos párrafos controvertidos en el preámbulo que tratan de los temas institucionales que afectan la función o las actividades de la UNCTAD. La opción favorecida por los países en desarrollo fue aceptada finalmente con algunas modificaciones. Esto se refleja en el párrafo 10 del texto final que ahora establece que la UNCTAD debería continuar contribuyendo y participando efectivamente en el proceso en curso de reforma de la ONU, encaminado a profundizar la coherencia y mejorar la eficacia e impacto de las actividades del foro mundial en materia de desarrollo. La participación de la organización en ese proceso de reforma será evaluado a través de los mecanismos intergubernamentales existentes en la UNCTAD.
El párrafo 10 también establece que la UNCTAD, en su calidad de centro de coordinación designado para el tratamiento integrado del comercio y el desarrollo, tiene la responsabilidad especial de contribuir al logro de los objetivos internacionales de desarrollo, incluidos los que figuran en la Declaración del Milenio. Debería mejorarse la colaboración entre las agencias, dentro de los mecanismos de la ONU. Esos procesos serán guiados por las resoluciones pertinentes de la Asamblea General. Las actividades de asistencia técnica llevadas a cabo por la UNCTAD exigen un seguimiento adecuado.
Los países en desarrollo consideran que esto es un resultado positivo, ya que veían las propuestas originales de los países desarrollados como una forma de presión para que la UNCTAD asumiera más bien un papel de asistencia técnica a escala nacional -en lugar de un papel de investigación y análisis político de los temas mundiales para introducir reformas a escala mundial-, y para limitar el funcionamiento de la UNCTAD a ese nivel nacional para estar dentro de los marcos de política existentes, tales como el marco de ayuda para el desarrollo de la ONU y alineado a las “estrategias nacionales de desarrollo pertinentes”, que pueden ser consideradas como un código para el proceso del Consejo Económico y Social y el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
El texto actual tiene un lenguaje más general que no limita el funcionamiento de la UNCTAD a los marcos preexistentes de otras organizaciones o procesos. También hace que la UNCTAD deba responder por su participación en el proceso de reforma de la ONU ante los propios mecanismos de presentación de informes de la UNCTAD.
El párrafo 11, que originalmente estaba en su totalidad entre corchetes, ha sido ahora aceptado con una modificación importante. La versión final establece que la “UNCTAD y otras organizaciones internacionales deberían continuar cooperando estrechamente, dentro de sus respectivos mandatos, para aumentar las sinergias, la compatibilidad, la complementariedad, la coherencia y el apoyo mutuo de las políticas para fortalecer la cooperación multilateral para el desarrollo de los países en desarrollo, evitando a la vez la duplicación de trabajo”. Esta cooperación debería tener en cuenta los mandatos, la experiencia y capacitación de las respectivas organizaciones y crear sociedades genuinas.
El texto previo del 17 de mayo, que fue llevado a Sao Paulo para trabajar en él, pedía a la UNCTAD que, para cumplir su mandato, tomara en cuenta el trabajo de otras organizaciones internacionales y cooperara estrechamente con ellas para aumentar las sinergias, coherencia, complementariedad y el apoyo mutuo de las políticas y evitar duplicaciones.
A los países en desarrollo en general les preocupaba que este texto pudiera disminuir la función independiente de la UNCTAD especialmente en la investigación y el análisis con relación a las instituciones de Bretton Woods u otros organismos, mientras que la referencia a “evitar duplicaciones” podría también provocar el menoscabo o supresión de algunos de los ámbitos de trabajo actuales de la UNCTAD.
El texto revisado incorpora lenguaje nuevo, que subraya que la cooperación debería ser “dentro de los respectivos mandatos” de las organizaciones y que debería tomar en cuenta los mandatos y la capacitación de las respectivas organizaciones.
Otro desacuerdo importante que finalmente se resolvió tiene que ver con el tema del “buen gobierno”. El párrafo 21 establecía originalmente que “en el ámbito nacional, entre los elementos importantes para el crecimiento y el desarrollo figuran la estabilidad política, la transparencia y el buen gobierno responsable, y el estado de derecho”.
Los países en desarrollo estaban preocupados de que la insistencia de los países desarrollados en esas referencias a las cuestiones de “buen gobierno” en el ámbito nacional como los elementos importantes para el desarrollo, pudiera añadirse a las presiones por un mayor condicionamiento o compromisos para ellos. Y que, en contraste, la ausencia de un buen gobierno o de democracia en el ámbito internacional no recibía una atención similar en el texto, causando así un desequilibrio.
Este desacuerdo fue resuelto con enmiendas importantes en el párrafo, que ahora reconoce que “el buen gobierno dentro de cada país y en el ámbito internacional es esencial para el crecimiento sostenido y el desarrollo”. También se han añadido en el texto varios elementos que son necesarios para el crecimiento, la erradicación de la pobreza y la creación de empleo, incluso políticas económicas racionales, instituciones democráticas, infraestructura, libertad, paz, estabilidad interna, respeto por los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo e igualdad de género. El texto también añade que “la transparencia de los sistemas financiero, monetario y comercial, y la participación plena y efectiva de los países en desarrollo en la toma de decisiones mundiales, son esenciales para el buen gobierno y para el desarrollo y la erradicación de la pobreza”.
Los países en desarrollo habían querido esta línea para dejar en claro que a lo que se referían era a los sistemas internacionales, o que por lo menos se incluiría a los sistemas internacionales, mientras que los países desarrollados estaban más interesados en referirse a los sistemas nacionales. Algunos países desarrollados quisieron que se eliminara la palabra “los” antes de mencionar a los sistemas, de manera que el significado fuera más general. El resultado final fue aceptable para los países en desarrollo, ya que resulta claro que puede tomarse la línea para incluir la transparencia de los sistemas internacionales.
Otro punto de controversia importante giró en torno al tema de la responsabilidad empresarial, contenida en los párrafos 45, 58 y 89. Los países en desarrollo propugnaban el reconocimiento por parte de la UNCTAD XI de la responsabilidad de los agentes empresariales, en especial de las transnacionales, para con el desarrollo económico de los países receptores, y también la necesidad de mejorar los instrumentos internacionales para incrementar la contribución de las empresas al desarrollo. Muchos grupos de la sociedad civil habían expresado la preocupación de que incluso esos párrafos contenían un lenguaje que era demasiado indulgente y atenuado, y no alcanzaron un nivel suficiente comparado con el lenguaje sobre la responsabilidad empresarial del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo, que es mucho más fuerte.
A pesar del lenguaje indulgente, Estados Unidos se opuso firmemente al texto del 17 de mayo. En Sao Paulo, la oposición de Estados Unidos provocó una mayor atenuación del texto. El final del párrafo 45 establece ahora que “los agentes empresariales, en especial las transnacionales, tienen una función importante en la transferencia de tecnología, la vinculación con los proveedores y la facilitación del acceso a los mercados de exportación a los países en desarrollo”. La responsabilidad de las empresas se reconoció en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo.
El texto añade que, al respecto, los agentes empresariales tienen (la propuesta de los países en desarrollo fue que “la responsabilidad de las empresas supone”) una función positiva para alentar el desarrollo económico de los países receptores, y para apoyar el desarrollo social y ambiental, y la competitividad de las empresas locales. “Diversos instrumentos internacionales de carácter voluntario que podrían mejorarse y hacerse más coherentes para aumentar la aportación de los agentes empresariales, en especial las transnacionales, a la consecución de los objetivos de desarrollo”.
El controvertido párrafo 58 original reclamaba a la UNCTAD que elaborara análisis de políticas sobre los medios necesarios para promover una contribución positiva de las empresas al desarrollo de los países receptores, teniendo en cuenta las iniciativas internacionales existentes y los preceptos o directrices sobre buenas prácticas empresariales.
El texto revisado ha diluido aún más la función de la UNCTAD eliminando el mandato propuesto para elaborar directrices sobre buenas prácticas empresariales. También restringe a la UNCTAD a extraer lecciones con relación a la dimensión del comercio y el desarrollo.
El texto final establece: “La UNCTAD debería realizar una labor analítica con miras a facilitar y mejorar las contribuciones positivas de las empresas al desarrollo económico y social de los países receptores”. Para realizar este trabajo, la UNCTAD también debería consultar a todas las partes interesadas, en particular a los socios privados de la UNCTAD del sector empresarial. Teniendo en cuenta las iniciativas internacionales existentes en este ámbito, la UNCTAD debería aprovechar las enseñanzas en lo relativo a la dimensión del desarrollo con el fin de poner el resultado a disposición de las partes interesadas.
Un resultado más positivo es que el texto final del párrafo 89 (previamente 90) mantiene la exhortación a que “deberían hacerse esfuerzos para evitar y desmantelar las estructuras y promover la responsabilidad y la rendición de cuentas de los agentes empresariales a nivel tanto nacional como internacional, para ayudar así a los productores, las empresas y los consumidores de los países en desarrollo a sacar provecho de la liberalización del comercio”. Las palabras “y promover la responsabilidad y la rendición de cuentas de los agentes empresariales” habían estado entre corchetes, y éstos fueron eliminados.
Hubo también tres párrafos (22, 69, 81 en el texto del 17 de mayo) propuestos por el Grupo de los 77 pero a los que se opuso principalmente Estados Unidos, sobre la necesidad de eliminar el uso continuado de medidas económicas y comerciales coercitivas contra los países en desarrollo, en especial a través de sanciones económicas y comerciales, y los nuevos intentos encaminados a la aplicación extraterritorial del derecho interno, lo que constituye una violación de la Carta de la ONU y de las normas de la OMC (párrafo 22), y contraviene los principios básicos del sistema comercial multilateral (párrafo 81).
El párrafo 22 ha sido aceptado en el texto final que ahora estipula que se exhorta con firmeza a los estados a que adopten medidas con miras a evitar y abstenerse de adoptar medidas unilaterales que no sean conformes al derecho internacional y a la Carta de la ONU.
En el párrafo 80 (previamente 81), el texto final establece que la utilización de acciones unilaterales que sean incompatibles con las normas de la OMC puede tener un efecto negativo sobre los esfuerzos por encaminarse a un sistema verdaderamente no discriminatorio y abierto. Pero el texto del 17 de mayo en el párrafo 69 sobre medidas económicas coercitivas y sanciones comerciales unilaterales fue suprimido.
El párrafo 20 también concentró mucha atención y generó discusión entre los negociadores, ya que se refirió a las propuestas sobre enfoque innovadores para financiar el desarrollo. El texto final establece que los países desarrollados deberían ayudar a los países en desarrollo a alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo compatibles con el Consenso de Monterrey, proporcionando asistencia técnica y financiera adecuada y llevando a cabo esfuerzos concretos para lograr los objetivos del 0,7 por ciento del PNB para la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) destinada a los países en desarrollo, y del 0,15 al 0,2 por ciento para la destinada a los países menos adelantados.
Añade que debería alentarse a los donantes a que adoptasen medidas para garantizar que los recursos proporcionados para aliviar la deuda no se resten de los recursos de AOD que se tiene la intención de poner a disposición de los países en desarrollo.
Los países en desarrollo propusieron en Sao Paulo insertar una línea al final del párrafo que “además, deberían apoyarse los mecanismos nacionales e internacionales financieros innovadores que van en apoyo de los esfuerzos por alcanzar el crecimiento sostenido, el desarrollo y la erradicación de la pobreza en los países en desarrollo”, la que fue resistida por Estados Unidos. La preocupación de Estados Unidos pareció surgir de la naturaleza no específica del término “mecanismos financieros innovadores”, que podría incluir medidas tales como la utilización del impuesto Tobin y otras medidas innovadoras.
El atolladero se resolvió con un lenguaje conciliador, que establece: “Además, deberían explorarse mecanismos financieros voluntarios que apoyen los esfuerzos por alcanzar el crecimiento sostenido, el desarrollo y la erradicación de la pobreza”.