Nº 181 - Junio 2004

América Latina

FMI-BANCO MUNDIAL advierten sobre inestabilidad política

por Ariela Ruiz Caro

En la reunión en que celebraron sus 60 años de vida, en abril en Washington, el FMI y el Banco Mundial advirtieron a los países de América Latina que la inestabilidad política “podría atentar contra la estabilidad económica”. Para los organismos financieros multilaterales no son la exclusión, la pobreza y la mala distribución del ingreso los determinantes de la convulsión social y fragilidad política que reina en la región, sino estos últimos los factores que afectan la marcha de la economía.

En un escenario en el que prevaleció el optimismo (crecimiento económico y del comercio internacional, bajos niveles de inflación, buenos pronósticos para los próximos dos años) por sobre los temores (exorbitante déficit fiscal de Estados Unidos, incrementos de las tasas de interés en ese país y mayores precios del petróleo), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial celebraron sus 60 abriles en la asamblea conjunta que realizaron en Washington.

No obstante, no desperdiciaron la oportunidad para advertir a América Latina que debía aprovechar las condiciones favorables que actualmente vive la economía mundial -de mayor crecimiento y bajas tasas de interés - para reducir sus vulnerabilidades y estar preparada para las turbulencias que podrían avecinarse por el probable incremento de las tasas de interés en Estados Unidos. Esto tendría implicaciones para los países altamente endeudados y que necesitan flujos de capital, como lo son la mayoría en América Latina. Por eso, el secretario del Tesoro estadounidense, John Snow, recomendó aprovechar “las ventajas de la actual favorable circunstancia para implementar reformas que ayuden a consolidar una estabilidad duradera”.

A pesar de prevalecer los buenos pronósticos, señalaron que la inestabilidad política de la región “podría atentar contra la estabilidad económica”. Para los organismos financieros multilaterales no son la exclusión, los altos niveles de pobreza y la abismal distribución del ingreso los determinantes de la convulsión social y fragilidad política que reina en la región, sino estos últimos los factores que afectan la marcha de la economía.

FMI y Banco Mundial: garantes incólumes del sistema económico internacional

Garantes e impulsores del sistema económico internacional, el FMI y el Banco Mundial tienen el privilegio de aprender impunemente de sus fracasos y de transferir, siempre, el costo de sus errores a los sectores más débiles de las economías “en desarrollo” -y de las otras también, llegado el caso- privilegiando al capital financiero y productivo transnacional. Durante la crisis de la deuda externa en los años 80, les resolvieron el problema a los bancos privados internacionales al constituirse en intermediarios entre éstos y los países endeudados de América Latina. Hoy actúan como lobbistas de las corporaciones transnacionales que adquirieron empresas públicas, cada vez que tienen problemas.

Además, la ausencia de un reclamo contundente de los países por su reiterada incapacidad para prevenir las crisis económicas en diversas latitudes del mundo (México en 1995, sudeste asiático en 1997) y su incomprensible aval a la política económica en Argentina -que aún no termina de estallar- permite que recuperen, incólumes, su autoridad. Las acciones legales de acreedores extranjeros y nacionales, así como de las empresas privatizadas y gobiernos como el de Chile, que se han visto afectados por el incumplimiento de contratos, se dirigen sólo al Estado argentino, y no al FMI, garante de su desastre. La campaña mediática que recoge expresiones del gobierno norteamericano y de directivos del FMI, difunde la imagen que los argentinos son incapaces y que “serían mejores si los gobernara una junta de notables extranjeros”, como se ha llegado a proponer.

Cuando en diciembre del 2002 se produjo la quiebra de la empresa Nerón, ésta fue acompañada, meses después, por el colapso de Arthur Andersen, la empresa que la auditaba. Y no sólo eso. Surgieron iniciativas en el Congreso norteamericano para regular las actividades de las empresas auditoras y en algunos países europeos se propusieron medidas similares. El caso de Enron reveló profundas redes de relaciones entre el capital y la clase política que fueron avaladas por la prestigiosa consultora Andersen.

Un fenómeno similar se produjo en Argentina. El país tuvo un régimen económico con un tipo de cambio insostenible, y una corrupción inocultable, a vista y paciencia del FMI, que favoreció fundamentalmente a importantes corporaciones que adquirieron casi la totalidad de las empresas de servicios públicos. Antes del colapso, los grandes inversores de Argentina fugaron depósitos de los bancos, mientras que los de Enron vendieron sigilosamente sus acciones en la Bolsa. En ambos casos, perdieron los pequeños ahorristas que quedaron atrapados en los bancos, en un caso, o con acciones de empresas quebradas, en el otro.

La incapacidad de Andersen para prever los acontecimientos de Enron tuvo el costo del desprestigio y la consiguiente fuga de clientes la condujo al desastre. El FMI no manipuló ni escondió información, como sí lo hizo Andersen, pero falló en la función supervisora que le confiere la sección tercera del artículo IV, así como la quinta, del artículo VIII de su Convenio Constitutivo. Por lo tanto, la idoneidad de sus funciones tendría que haber merecido un serio cuestionamiento. Sin embargo, uno de los atributos que hay que reconocerles al FMI y al Banco Mundial es su poder para encantar a los gobiernos de los países miembros y hacer que éstos perciban sus muchas veces dramáticas realidades con la frialdad de quienes sólo las observan a través de cuadros estadísticos desde las pantallas de un computador. O desde algún hotel plagado de estrellas.

Que se recorten subsidios, se incrementen los precios de la canasta familiar y que se incrementen impuestos con efectos regresivos no constituye ningún problema mientras no se altere el equilibrio macroeconómico. Si el FMI muestra su conformidad, nada mejor para sentirse ejemplo del buen manejo. Poco importa la creciente exclusión, la vulnerabilidad de la democracia o que algunos países de la región destinen casi 40 por ciento de su presupuesto al pago del servicio de la deuda. Mucho menos si se exhibe crecimiento económico, aun cuando un número creciente de organismos internacionales empiezan a cuestionar y revaluar la idea de que el crecimiento de la economía es el único camino para reducir el hambre y la pobreza en el mundo.

Cambio de estrategias del FMI y del Banco Mundial

Desde que fueron creadas en Bretton Woods, en 1944, la estrategia de ambas instituciones para preservar el ordenamiento económico internacional ha cambiado de fisonomía en función de la evolución del proceso de transnacionalización de la economía. Inicialmente concebidas para corregir desequilibrios externos de corto plazo -en el caso del FMI-, y para financiar proyectos específicos de inversión o programas de desarrollo -en el caso del Banco Mundial- su ámbito de acción se ha extendido y hoy define las estrategias de desarrollo de los países.

A fines de los años 60, el ex subsecretario de Estado estadounidense George Ball señalaba que las fronteras políticas de los Estados-nación eran demasiado estrechas para las actividades de las empresas modernas. “Deben usarse los recursos del mundo de la manera más eficiente y esto solamente es posible cuando las fronteras nacionales no tienen ya un papel crítico en la definición de los horizontes económicos”, afirmaba.

La creciente necesidad de disponer de una institución de carácter supranacional en la que pudieran plasmarse los intereses de las empresas transnacionales serían atendidas por el FMI y el Banco Mundial. Como los países más industrializados tenían el control sobre ellas, sólo había que incorporar algunos ajustes. Como es sabido, el poder de decisión en los comités que definen las políticas del FMI y del Banco Mundial es proporcional a los aportes de capital, y por lo tanto, muy reducida para los países en desarrollo.

En este marco, en la década del 80 se produjo un giro en la política de estos organismos, especialmente del Banco Mundial. Al constatarse que los desequilibrios de la balanza de pagos de los países latinoamericanos eran de tipo estructural, cuya solución requería una perspectiva de largo plazo, el FMI extendió sus créditos con una visión de más largo alcance. Es así, que se instrumentan los programas de Facilidades Ampliadas (Extended Fund Facility) y de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Facility).

En el caso del Banco Mundial, los créditos para proyectos específicos fueron desplazados por nuevas líneas crediticias con condicionamientos crecientes: los Préstamos de Ajuste Estructural (SAL), y de ajustes sectoriales. Con estos programas se buscaba aumentar la eficiencia general de la economía a través de la liberalización de la política comercial y de precios, trato nacional a la inversión extranjera y, sobre todo, un rol “subsidiario” del Estado en la actividad económica. La definición de políticas internas es influenciada crecientemente por los grupos financieros y productivos transnacionales a través de los organismos financieros multilaterales, que empiezan a tener una mayor incidencia en relación con los aspectos políticos del Estado. En este proyecto, se insertan también los lineamientos de política económica previstos en la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

El ALCA y la “Iniciativa para las Américas”

Este proyecto, anunciado en 1994, fue la consolidación de una decisión estadounidense cuyos antecedentes se encuentran en la Iniciativa para las Américas que lanzó George Bush padre en junio de 1990. Uno de los tres pilares de dicha iniciativa fue la creación de una zona hemisférica de libre comercio. La desregulación y garantías para atraer inversiones extranjeras, y la reducción de la deuda contraída con el gobierno estadounidense -si se adoptaban profundas reformas económicas con el apoyo del Banco Mundial, FMI y Banco Interamericano de Desarrollo (BID)- constituyeron los otros dos pilares.

En 1994, durante la primera Cumbre Ministerial del ALCA, 34 países americanos (todos menos Cuba) acordaron iniciar la construcción de un área de libre comercio desde Alaska a la Patagonia que entraría en vigencia en enero de 2005. El modelo a seguir sería el del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) al que se adhirió México en 1994. Sin embargo, a lo largo de estos años, los alcances y contenidos del ALCA no han podido adelantarse de forma significativa y no responden a las aspiraciones iniciales del gobierno estadounidense. Es más, difícilmente podría lograrse un acuerdo en la fecha prevista.

Durante la última Cumbre Ministerial del ALCA, realizada en noviembre de 2003 en Miami, la resistencia de algunos países latinoamericanos, liderados por Brasil, a conformar un ALCA en los términos propuestos por Estados Unidos, así como el fracaso de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Cancún, dieron lugar a que el gobierno estadounidense anunciara el inicio de tratados de libre comercio bilaterales con países latinoamericanos a imagen y semejanza del firmado con Chile a finales de 2003.

Para que el ALCA no apareciera como un fracaso, y evitar que los tres grandes países sudamericanos (Brasil, Argentina y Venezuela) y otros de menor tamaño (Paraguay y algunos del Caribe) quedaran fuera de ella, la declaración aprobada en Miami establece dos niveles en las negociaciones: un primer nivel de obligaciones y derechos mínimos aplicables a todos los países, cuyos alcances serán negociados próximamente, y un segundo nivel en el que se profundizan esas normas mínimas mediante acuerdos bilaterales o plurilaterales, sin que se extiendan obligatoriamente a todos los demás.

La construcción del ALCA a través de tratados bilaterales

Este anuncio cambia radicalmente la estrategia inicial de construir el ALCA con un enfoque multilateral, y la reemplaza por una de negociaciones por etapas a partir de una suma de tratados de libre comercio bilaterales o por grupos de países. Seis fueron los países latinoamericanos seleccionados en aquella oportunidad: Colombia, Bolivia Ecuador, Perú, Panamá y República Dominicana. Las reglas que intentaba incluir el gobierno estadounidense en el ALCA podrán instrumentarse con mayor facilidad a través de los tratados de libre comercio, toda vez que al negociar de forma individual, los países latinoamericanos pierden poder de negociación.

Hasta la Cumbre de Miami, el gobierno norteamericano se había resistido a la negociación de acuerdos bilaterales. Argentina y Uruguay fracasaron repetidamente en sus intentos por lograrlo. El representante comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, afirmaba ser “contrario a fragmentar las negociaciones por el desgaste que ello conlleva al gobierno en el Congreso norteamericano, y la ardua tarea de los negociadores”. Más recientemente, Perú y Colombia, cada uno por su lado, intentaron también la suscripción de estos acuerdos bilaterales, cuyo resultado terminó en una elegante negativa de Washington.

Esta negativa a negociar bilateralemente fue ratificada por el negociador de ese país, Peter Allgeier, durante su visita a los países del Mercosur poco antes de la última Cumbre Ministerial del ALCA en Miami, en un intento por flexibilizar las posiciones de este bolque subregional: “Nuestra prioridad es completar las negociaciones para formalizar el ALCA y lo concebimos con los 34 países en un acuerdo multilateral, como una empresa única, y no como una suma de acuerdos bilaterales (...) Un acuerdo bilateral no se iniciará hasta que no se culmine con otros que ya tenemos en proceso”.

Desde la perspectiva estadounidense, el anuncio de las negociaciones bilaterales con algunos países constituye la mejor manera de mostrar a los sectores políticos y empresariales norteamericanos que la construcción del ALCA sigue avanzando en los términos que interesa a su gobierno, aunque ésta deba realizarse por etapas, y no en una sola negociación multilateral como era el objetivo. Las negociaciones bilaterales serán, en adelante, la estrategia que instrumentará Estados Unidos para avanzar en su proyecto de integrar el hemisferio.

Una cuña en la integración sudamericana

En el camino, el gobierno estadounidense intentará dividir al Mercosur, que, por el momento, apoya la posición brasileña. Argentina, por ejemplo, ya tiene acuerdos de protección a las inversiones, así como normas de protección de patentes, heredadas del gobierno de Carlos Menem, que se enmarcan en la línea de las propuestas de Estados Unidos para el tratamiento de estos temas en los tratados de libre comercio. Una oferta individual de acceso al mercado norteamericano pondría a prueba la decisión del gobierno argentino de negociar “codo a codo” con Brasil. Lo mismo podría ocurrir con Uruguay, que mantiene una política más errática en las negociaciones, aunque el probable triunfo del Frente Amplio en las elecciones de octubre, reforzaría la unidad política del Mercosur.

En el ámbito andino, funcionarios de todas las dependencias gubernamentales de Perú, Ecuador y Colombia están abocados, cada uno por su lado, a preparar las negociaciones para que el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos se inicie lo más pronto posible. El BID ha puesto a disposición préstamos para aquellos países que firmen los tratados. Y el FMI, de forma más restringida, también. Estos ayudarán a enfrentar los desafíos de la negociación, que “implica ajustes estructurales en las naciones latinoamericanas, que no son fáciles de realizar”.

En un contexto de entrampamiento del ALCA, Colombia, Ecuador y Perú ven despejado el camino y alistan sus equipos negociadores para lograrlo en el menor plazo posible. Durante una visita del presidente de Colombia, Alvaro Uribe, a Washington en marzo, se acordó la fecha de inicio de las negociaciones con ese país: 18 de mayo. El gobierno peruano espera tener todo a punto para poder iniciarlas también. Pero las presiones son duras. Perú estaría a punto de concluir los compromisos a las que se comprometieron cuando hace un año firmaron el ATPDEA. (Este programa, que vence en 2006, contempla el acceso libre de impuestos al mercado norteamericano de un conjunto importante de productos de cuatro países andinos -Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú- como compensación a la erradicación de los cultivos de coca). Ecuador, con mayores dificultades, aspira a lograr el mismo objetivo. Éstos se refieren, entre otros, a la solución de litigios –especialmente tributarios- de empresas norteamericanas radicadas en estos países.

Sin embargo, aun en el caso de que éstos puedan ser cumplidos, el contexto político norteamericano no es propicio para las negociaciones. El tema del libre comercio es uno de los más polémicos de la campaña electoral. Diversos gremios al interior de Estados Unidos reclaman continuamente que los tratados de libre comercio han causado miles de desempleados en algunas industrias de Estados Unidos. Cabe destacar que la poderosa central sindical AFL/CIO, férrea opositora a los tratados de libre comercio, ha dado su apoyo al candidato demócrata John Kerry, a pesar que éste votó favorablemente en el Congreso al tratado con México en 1993. Los demócratas ven con cautela nuevos acuerdos comerciales. Y ello, posiblemente, determinaría que el presidente George W. Bush dilate las negociaciones con los países andinos que esperan con ansiedad poder iniciarlas. Inclusive, acuerdos logrados como el Tratado de Libre Comercio con los países centroamericanos a finales de 2003, podrían ser motivo de fuertes debates en el Congreso durante este año electoral.

La opción para los países andinos por suscribir individualmente tratados de libre comercio con Estados Unidos sin que se hayan cumplido las metas que plantea el proceso subregional, podría dar lugar a que los lineamientos y objetivos de este proceso –que de integración subregional podría tener sólo el nombre– sean primordialmente funcionales y facilitadores de la libertad de movimientos de los grandes capitales internacionales. Asimismo, dicha opción implica una cuña para el proyecto de construcción de un espacio político y económico de integración en América del Sur y, al eliminar la posibilidad de diseñar estrategias conjuntas de negociación para acceder al mercado estadounidense, le otorga al gobierno de ese país mayores posibilidades para incluir aspectos que trascienden el ámbito comercial y restringen la capacidad de los Estados nacionales de orientar su política económica para dejarla en manos de las grandes corporaciones transnacionales, especialmente estadounidenses.

Algunos gobiernos, entusiasmados con la ventaja que sus exportaciones accedan sin trabas al mayor mercado del mundo, no dimensionan adecuadamente las consecuencias que tienen algunos de los aspectos que se incluyen en estos tratados. En un mundo donde la generación de la riqueza se sustenta cada vez más en factores tecnológicos, la apertura del mercado norteamericano a materias primas y, en general, productos de escaso valor agregado, que sufren un permanente proceso de deterioro en sus precios, a cambio de otorgar garantías y libertades ilimitadas a las inversiones en todas las áreas, eliminándoles los requisitos de desempeño, el otorgamiento de derechos a las corporaciones transnacionales que les permiten demandar al Estado local si estima que la acción gubernamental afecta sus derechos, y permitir la participación de empresas extranjeras en igualdad de condiciones en las compras que realizan los gobiernos, profundizará inexorablemente la brecha de ingresos en la región, como le ha sucedido a México, a pesar del fabuloso incremento de sus exportaciones.

En suma, los lineamientos de los programas económicos recomendados por el FMI y el Banco Mundial en América Latina durante la década del 90 han ido preparando el camino para facilitar la puesta en marcha del ALCA. Es indudable que el mercado norteamericano es importante para las exportaciones latinoamericanas. El problema es la cesión de soberanía en el manejo de la política económica interna que se exige a cambio.

Para quienes ejercen el poder e impulsan las políticas económicas a través de estos organismos financieros multilaterales (FMI y Banco Mundial), el mundo es concebido como un tablero en el que se juega al monopolio. A veces, también, a la ruleta, cuando debido a los exorbitantes intereses que se pagan, organizan compras de títulos de deuda que emiten los países pobres –a los que denominan emergentes- para poder seguir manteniendo sus equilibrios macroeconómicos y ser atractivos a los inversionistas. En este juego, la consideración de valores sociales y las prácticas que permiten la sustentabilidad de la democracia quedan totalmente subyugadas a los intereses corporativos de las transnacionales y el capital financiero.

---------------- Ariela Ruiz Caro es economista peruana, consultora de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y participó en el Programa de Intercambio de Información de América Latina y el Caribe sobre Deuda Externa en el Sistema Económico Latinamericano.

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