No. 178 - Marzo 2004

Sistema Global de Preferencias Comerciales entre los Países en Desarrollo

Nueva solidaridad del Sur necesita fortalecerse

por Shrirang P. Shukla

A efectos de cimentar la incipiente solidaridad en la esfera comercial del Grupo de los 20, y más allá de eso, de todo el Tercer Mundo, es necesario crear un régimen multilateral de comercio y cooperación económica entre los países en desarrollo. En realidad, ese marco ya existe, aunque esté dormido, y es responsabilidad de los países del Sur revivir lo que puede convertirse en un medio para realizar su independencia colectiva.

Está ampliamente reconocido que el surgimiento del Grupo de los 20 en el contexto de la Conferencia Ministerial de Cancún de la Organización Mundial de Comercio (OMC) es un acontecimiento histórico. El hecho de que se haya mantenido hasta ahora a pesar de las presiones ejercidas por los poderes comerciales y de la consiguiente deserción de algunos miembros, no hace más que confirmar ese juicio.

No obstante, sería un error concluir que la nueva solidaridad podría mantenerse en los meses y años sucesivos sólo en función de la fuerza que logró en Cancún. ¿Cuáles son las iniciativas generales y específicas necesarias para mantener y fortalecer esta solidaridad? En primer lugar, la nueva solidaridad de los países centrales del Sur en torno al tema de las negociaciones sobre agricultura debe ser reconocida como tan solo una parte del proceso más amplio de forjar la solidaridad del Sur. Cualesquiera sean las consideraciones diplomáticas y tácticas que obliguen a los países principales del Grupo de los 20 a minimizar este aspecto en el contexto específico de las negociaciones -y tales consideraciones no deberían ser subestimadas-, no es posible ignorar la realidad objetiva tal como ha surgido en la era post Seattle. El Norte parece tener mayor conciencia de esa realidad, y prueba de ello son las reacciones fuertes, intempestivas y petulantes de Estados Unidos y la Unión Europea inmediatamente después del episodio de Cancún.

Ese reconocimiento de parte del Sur tiene consecuencias inmediatas y a mediano plazo, en términos de las acciones específicas que deben emprenderse y las medidas que deben adoptarse.

Tendencias divergentes dentro del Grupo de los 20

Consideremos en primer lugar la cuestión inmediata, específica, más cercana: las negociaciones sobre agricultura. Es bastante probable que la unidad del Grupo de los 20 pueda verse cada vez más tensionada a medida que se empiecen a negociar las cuestiones específicas dentro del marco del Acuerdo sobre la Agricultura. Hay tres tendencias diferenciadas y divergentes dentro del Grupo de los 20. En primer lugar, los países predominantemente orientados a la exportación (que también son miembros del Grupo de Cairns), cuya principal preocupación es el apoyo interno y los regímenes de subsidios a las exportaciones de las potencias comerciales. En segundo lugar están países como India y China, y algunos otros (relacionados con esos dos gigantes) países más pequeños, cuya mayor preocupación es proteger a las grandes masas de campesinos, pequeños y marginales, de los vaivenes de las fuerzas del mercado agrícola mundial. Y en tercer lugar están países como Egipto, cuya principal preocupación tiene que ver con la eventual desaparición de las importaciones de alimentos baratos subsidiados de las potencias comerciales.

Obviamente, si las potencias comerciales aplican medidas inteligentes para dar cierta satisfacción a la primera y tercera tendencias, el segundo grupo podrían quedar aislado. Incluso China, con su pujante excedente comercial con Estados Unidos, podría verse obligada a adoptar una actitud cautelosa, cuidando de no derribar el carro de las negociaciones al insistir en posiciones fuertes en cualquiera de los sectores de negociaciones. La perspectiva de que la segunda tendencia pierda su cohesión tiene consecuencias adversas graves para países como India, en cuanto la haría volver a la situación previa a la creación del Grupo de los 20.

En las actuales circunstancias, le incumbe a India y a otros que fundaron el Grupo de los 20, comprometer a esta coalición en la formulación de una estrategia creativa para reconciliar las tendencias divergentes. Es claro que si bien la primera tendencia no cuestiona el paradigma del Acuerdo sobre la Agricultura -es más, está machacando acerca de la incompatibilidad de las prácticas de las potencias comerciales con el sostén teórico de ese paradigma-, los papeles objetivos de las otras dos tendencias son difícilmente compatibles con ese paradigma.

Como primer paso para resolver esa contradicción básica, es necesario que el Grupo de los 20, en su conjunto, aprecie que cualquiera sea la validez del sostén teórico del Acuerdo sobre la Agricultura y su utilidad retórica para atacar las prácticas de las potencias comerciales, en la práctica ese sostén no es realizable, por lo menos en un futuro cercano. En otras palabras, el régimen de apoyo y subsidios internos que prevalece en Estados Unidos y la Unión Europea, no sufrirá un cambio sustancial y radical -como no lo hizo en los últimos ocho años de trabajos del Acuerdo sobre la Agricultura-, excepto en la medida que sus propias limitaciones fiscales internas los obliguen a modificarlo. Brasil y muchos otros países del Grupo Cairns saben esto muy bien, pero parecen adoptar el paradigma del Acuerdo sobre la Agricultura más como un medio de agudizar el discurso crítico a las potencias comerciales y menos como un asunto de convicción.

Si bien ese puede ser el caso, hay que reconocer la importancia relativamente mayor para sus economías del tema del acceso a los mercados americanos y europeos para sus exportaciones agrícolas. De manera que para los países de la primera tendencia lo que tiene una importancia crucial no es tanto la lealtad al paradigma del Acuerdo sobre la Agricultura sino encontrar nuevos mercados. De ser correcto este razonamiento, la contradicción aparente entre la primera tendencia y las otras dos en el Grupo de los 20 podría no obstante dar cabida a una resolución en términos de crear una estrategia común.

Un paradigma incompatible

Con relación a las otras dos tendencias, el paradigma de la integración al mercado agrícola mundial es en sí mismo cuestionable desde un inicio. Ni la protección de la seguridad alimentaria para los países dependientes de la importación de alimentos de la tercera tendencia, ni una solución viable a la cuestión agraria en los países de la segunda tendencia, es posible dentro del paradigma del Acuerdo sobre la Agricultura. Y esto no debería causar sorpresa.

El paradigma del Acuerdo sobre la Agricultura tal como fue concebido en la Ronda Uruguay es ajeno al tipo de agricultura campesina que es típica del Sur, salvo el caso de algunos pocos países exportadores agrícolas de medianos ingresos de zonas templadas. El Acuerdo sobre la Agricultura fue creado, básicamente, por un lado, para facilitar la apertura de los mercados protegidos de la Unión Europea, Japón, Corea, India y China a la industria agrícola de América del Norte, y por el otro lado, para crear un orden aparente a la rivalidad transatlántica en los mercados agrícolas mundiales para la exportación.

Si este esquema de cosas triunfa, pauperizará a los campesinos del Sur, socavará su seguridad alimentaria y finalmente desestabilizará a los países del Sur.

No es realista pensar -como parece hacerlo el gobierno de India- que se le permitirá a ese país mantener un nivel “confortable” de aranceles sobre las importaciones agrícolas. Es aún más irrealista esperar -como parece hacerlo el gobierno de India- que la conversión del sector agrícola a empresas y las mayores oportunidades de exportación ayudarán a crear la postergada transformación agrícola en ese país. El enorme desplazamiento del campesinado que esto traería aparejado -sin brindar caminos alternativos de empleo- conlleva el peligro de la desestabilización del gobierno democrático. En suma, no hay una solución posible para la cuestión agraria de India dentro del paradigma del Acuerdo sobre la Agricultura.

Por lo tanto, es de suma importancia para India, y también para una gran cantidad de otros países en desarrollo ubicados en una situación similar, insistir en el derecho a utilizar restricciones cuantitativas para desvincular selectivamente sus economías agrarias del paradigma del Acuerdo sobre la Agricultura. Eso les dará a dichos países un espacio para explorar y elaborar estrategias adecuadas para resolver la problemática agraria.

Mientras reclamen y justifiquen el derecho a utilizar restricciones cuantitativas, difícilmente puedan evitar quedar prisioneros del dogma neoclásico de que las restricciones cuantitativas son incompatibles con el enfoque y los acuerdos del GATT/OMC. Una simple mirada al Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, que es una parte integral de la OMC, basta para recordar todo el ejercicio de arancelización que precedió al Acuerdo sobre la Agricultura; y por último, pero no por ello menos importante, las disposiciones existentes del Artículo XVIII del GATT demostrarán cuán inmersas están las restricciones cuantitavas en el sistema. Lo que es más, las potencias se han provisto de un sistema de contingentes, una versión de las restricciones cuantitativas, en el Acuerdo sobre la Agricultura, en nombre de los Contingentes Arancelarios, donde se permite un volumen fijo de importanciones -a menudo el acceso mínimo al mercado que se les exige ofrecer- con aranceles más bajos; después de ese nivel, las importaciones se permiten sólo con aranceles prohibitivos, un acuerdo que ocasiona ingresos abusivos y que erosiona sustancialmente la pregonada eficacia de los aranceles en base a precios.

Si la protección de la decrépita industria textil en los países industrializados -que se ha admitido formó una parte muy mínima de sus economías- podría justificar la imposición de restricciones cuantitativas durante seis décadas, si los gigantes agrícolas podrían recurrir a las restricciones cuantitativas prácticamente a lo largo de la vida del GATT y aún después, si salvaguardar la posición financiera externa de los países en desarrollo podría justificar recurrir a las restricciones cuantitativas, entonces la necesidad máxima de proteger las formas de vida de millones de campesinos en el mundo en desarrollo ciertamente ofrecería una justificación aún más sólida y urgente para recurrir a las restricciones cuantitativas.

Si bien esta táctica de insistir en las restricciones cuantitativas no tendrá la oposición como tal de los países de la primera tendencia en el Grupo de los 20, no les ofrece la perspectiva de ampliar los mercados para sus exportaciones agrícolas. Ese requerimiento podría cumplirse negociando un mejor acceso para esas exportaciones dentro de un régimen calibrado de liberalización del comercio entre los países en desarrollo, donde el daño de la competencia desleal es prácticamente inexistente, y donde también podrían instalarse más fácilmente salvaguardias adecuadas para asegurar un grado de libertad necesario como para permitir la definición de estrategias nacionales convenientes para una transformación agraria. De manera similar, a efectos de resolver las preocupaciones de los países dependientes de la importación de alimentos, podrían preverse medidas multilaterales, regionales o bilaterales de seguridad alimentaria, incluso medidas comerciales directas, tales como contratos a largo plazo a precios convenientes, como parte integral de la cooperación comercial y económica de los países en desarrollo. Un acuerdo de ese tipo compensará, en cierto grado, el impacto adverso que las restricciones cuantitativas o la liberalización comercial calibrada tendría sobre los países exportadores de la primera tendencia.

Es claro que este tipo de paradigma no es tan solo totalmente diferente del paradigma prevalenciente del Acuerdo sobre la Agricultura, sino que también cuestiona su sostén teórico. Su función objetiva se deriva de los requisitos que actualmente plantea el Sur.

Cooperación económica y comercial entre países en desarrollo

Para que la nueva solidaridad del Sur sobreviva y se fortalezca, es obvio que países como India, Brasil, China y Sudáfrica tienen que unirse para crear estrategias comunes y evitar la tentación de hacer acuerdos bilaterales carentes de perspectiva. Es imperioso en este contexto elaborar una estrategia creativa que contemple las tres tendencias aparentemente incompatibles sobre las bases indicadas anteriormente en el tema agrícola, y que resulte el augurio de una cooperación comercial y económica más amplia entre los países en desarrollo. Para ello, el Grupo de los 20 debería de inmediato establecer un grupo intergubernaemntal para definir los detalles de una estrategia de ese tipo.

Cuando la Ronda Uruguay de negociaciones amenazaba cambiar el paradigma del sistema multilateral de comercio en su detrimento, los países en desarrollo habían adoptado una iniciativa política de gran importancia para contrarrestar la amenaza. India, Brasil, Yugoslavia y Egipto estaban a la cabeza de esta iniciativa. Fue así que en su conferencia ministerial realizada en Nueva Delhi en julio de 1985, el Grupo de los 77 inició las negociaciones sobre el Sistema Mundial de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo (GSTP). A esto le siguió la reunión ministerial de Brasilia en mayo de 1986, donde se siguió trabajando en la iniciativa. Y por último, en la reunión ministerial de Belgrado de abril de 1988, se concluyó un tratado legal internacional que por primera vez en la historia, ofreció un marco multilateral amplio para que los países en desarrollo fortalecieran el comercio mutuo y la cooperación económica.

Fue una respuesta estratégica oportuna de parte de los países en desarrollo, señalando una resistencia colectiva al ataque de la Ronda Uruguay. Lamentablemente, en el corto espacio de los dos años posteriores, la voluntad política de los principales países en desarrollo flaqueó ante las presiones ejercidas por los países industrializados poderosos, en especial Estados Unidos, y las instituciones financieras internacionales, es decir el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. El concepto de un contexto preferencial para el comercio mutuo y la cooperación económica entre los países en desarrollo fue olvidado. Y el tratado del GSTP quedó desde entonces prácticamente archivado.

Vale la pena recordar esta historia reciente en el contexto actual. Por un lado, resalta los peligros que siempre han asediado a los intentos de iniciar políticas de independencia colectiva. Pero lo que es más importante, también subraya el hecho de que ya hay disponible un marco multilateral paralelo, si no alternativo, de cooperación mutua entre los países en desarrollo. Medidas y modalidades específicas como las concebidas anteriormente, como parte de la estrategia creativa de dar cabida a los intereses de todas las tendencias del Grupo de los 20, son compatibles con el marco del GSTP. Cuando el paradigma predominante del Acuerdo sobre la Agricultura amenaza la supervivencia de 3.000 millones de campesinos en el mundo, la visión de independencia colectiva se vuelve más pertinente que nunca. Y los miembros principales del Grupo de los 20 tienen la responsabilidad histórica de recuperar esta visión y ponerla en práctica. (SUNS)

------------------ Shrirang P. Shukla fue embajador de India ante el GATT desde marzo de 1984 a febrero de 1989, y Presidente del grupo informal de países en desarrollo en el GATT. Desempeñó un papel destacado en la promoción y defensa de los intereses de los países en desarrollo en las etapas preparatorias de Punta del Este y, posteriormente, en las negociaciones de la Ronda Uruguay, así como en los procesos que condujeron al establecimiento del Sistema Mundial de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo.