No. 178 - Marzo 2004

El mismo perro

Estados Unidos y el comercio agrícola

por Chakravarthi Raghavan

Lejos de destrabar las negociaciones comerciales en una de las áreas más polémicas, una carta del Representante Comercial de Estados Unidos a los ministros de Comercio de los países miembros de la OMC sólo reitera, bajo un nuevo formato, propuestas ya rechazadas por países en desarrollo por su insuficiencia para eliminar las numerosas distorsiones del comercio agrícola.

Un examen detenido de la carta del representante comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, a los países miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) -presentada justo cuando Estados Unidos buscaba reanudar las estancadas negociaciones de la OMC y ofrecía concesiones agrícolas a los países en desarrollo- revela que la posición de Washington no ha cambiado desde antes de la Conferencia Ministerial de Cancún. Tampoco ha cambiado la propuesta marco de Estados Unidos y la Unión Europea sobre agricultura, una de las principales causas del colapso de esa conferencia.

Zoellick no pidió permiso para tratar con confianza a cada uno de los cerca de 140 ministros de Comercio de la OMC en la carta, que empieza con “Querido Fulano”. Quizá muchos de los destinatarios se hayan sentido halagados por ese trato íntimo con el Representante Comercial de Estados Unidos.

La misiva, de fecha 11 de enero, no fue publicada, pero Zoellick se explayó sobre su contenido en una entrevista publicada en primera plana del Financial Times el 12 de enero. En Washington, la oficina del Representante Comercial se negaba al principio a responder preguntas o a publicar el texto de la carta, pero posteriormente publicó una hoja de información, bajo el título de “Datos comerciales”. La hoja era escasa en detalles, y los puntos resumidos eran engañosos.

El texto de la carta, que ahora circula libremente entre diplomáticos comerciales, revela que la posición de Zoellick sobre agricultura es la misma que la contenida en la propuesta marco de Estados Unidos y la Unión Europea antes de Cancún. La única diferencia es que ahora las presenta bajo el formato de “reflexiones de sentido común”.

Tanto Estados Unidos como la Comisión Europea (órgano ejecutivo de la Unión Europea) se aferran a la letra y el espíritu de su acuerdo mutuo, pero lo presentan como si hubieran cambiado su postura. Estados Unidos lleva adelante su campaña entre los países que considera su “patio trasero” (los países latinoamericanos integrantes del Grupo de Cairns), mientras la Unión Europea lo hace en su propia “circunscripción”. El comisario europeo de Comercio, Pascal Lamy, se invitó a visitar India para conversar con el ministro de Comercio de ese país.

Estados Unidos y la Unión Europea fueron culpados por el fracaso de Cancún, pero Zoellick, en su carta, y Lamy, en sus declaraciones, se eximieron de responsabilidad. También afirmaron que pueden llevar adelante negociaciones serias aunque sus respectivos mandatos finalicen al término de 2004.

En el área de la agricultura, el proceso de reforma de la OMC debe basarse en tres “pilares”: apoyo interno, competencia de las exportaciones y acceso a los mercados. No puede haber un “terreno de juego parejo” si no se toman medidas simultáneas para reducir el apoyo y la protección, ya sea bajo la forma de subsidios a las exportaciones, subsidios internos (dentro de los compartimentos verde, azul y ámbar) o protección al mercado interno de la competencia mediante barreras arancelarias y no arancelarias.

Zoellick propuso en su carta “reducir sustancialmente y armonizar” los subsidios internos, concentrando las negociaciones en las medidas de apoyo “más distorsionadoras del comercio”. Pese al cambio de redacción, se trata de la misma postura que Estados Unidos tuvo desde un principio y de la misma propuesta marco de Washington y la Unión Europea.

La oferta de Zoellick sólo resultaría en la transferencia de ciertas medidas de apoyo de una categoría a otra, es decir, del llamado “compartimento ámbar” al “compartimento azul”. No se hace mención de las medidas del “compartimento verde” ni de someterlas a alguna disciplina o restricción, porque se considera que las incluidas en esta categoría no distorsionan el comercio.

Aunque a primera vista la carta de Zoellick parece indicar que Estados Unidos ha tomado nota de las objeciones a la propuesta marco de Washington y la Unión Europea antes de Cancún y durante esa conferencia, una lectura más cuidadosa muestra que, en realidad, nada ha cambiado. Esa propuesta contemplaba los subsidios y prácticas de apoyo estadounidenses y europeas, y aislaba sus mercados domésticos, mencionando apenas la reducción de los subsidios que “más distorsionan el comercio”. La posición actual es la misma.

“¿Por qué sólo las medidas más que más distorsionan y no todas las que distorsionan el comercio?”, preguntó Brasil en Cancún y antes de la conferencia, pero no tuvo respuesta de los representantes de Estados Unidos ni de la Unión Europea, salvo las referencias a la necesidad de “realismo”.

Poco después de la Conferencia Ministerial de Doha, el Congreso de Estados Unidos aprobó un incremento del apoyo interno real a los agricultores en varios sectores subsidiados. El presidente George W. Bush y Zoellick aceptaron y apoyaron la medida, como precio por la autoridad para negociar acuerdos comerciales bilaterales por la “vía rápida”. Ambos aceptaron aumentar el apoyo y los subsidios hasta el “tope” de la Medida Agregada de Apoyo (MAA), o “compartimento ámbar”, permitido a Estados Unidos por el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC. El apoyo fue aumentado entonces a unos 20.000 millones de dólares anuales. Estados Unidos no ofrece, como Europa, medidas de apoyo del “compartimento azul”, que actualmente no tienen tope.

Estados Unidos propone ahora una “reducción sustancial y armonización” de los niveles de “apoyo interno distorsionador del comercio”: sugiere fijar un tope de cinco por ciento a la MAA, transferir el resto de sus medidas de apoyo al compartimento azul y establecerles un límite.

A nivel más general, Zoellick y Lamy todavía intentan dividir al Sur en desarrollo, principalmente al Grupo de los 20 (G-20), dicen diplomáticos del Tercer Mundo. Zoellick intenta usar su influencia sobre los miembros del Grupo de Cairns, encabezado por Australia.

Texto sobre agricultura

Con respecto a la agricultura, la carta de Zoellick dice: “Desde el comienzo de nuestros preparativos para Doha, ha estado claro que un resultado ambicioso en materia de agricultura es esencial para que esta negociación prosiga y tenga éxito. La Ronda Uruguay sólo comenzó el proceso de imponer disciplinas y reducir barreras al comercio agrícola. Como destaca nuestro mandato de Doha, para promover el desarrollo y el crecimiento en la agricultura necesitamos atender eficazmente tres asuntos interconectados: competencia de exportaciones, apoyo interno y acceso a los mercados. Algunos ministros también desean considerar temas no comerciales, aunque otros advertirán que no deberíamos distorsionar mercados ni crear nuevas barreras proteccionistas.

“En reconocimiento del papel fundamental de la agricultura en estas negociaciones, Estados Unidos propuso importantes recortes de subsidios, aranceles y otras barreras. Posteriormente, Estados Unidos intentó junto a la Comisión Europea capitalizar los cambios de la Política Agrícola Común de la Unión Europea para ofrecer un marco de negociación de aperturas significativas en el comercio agrícola mundial. Algunos Miembros de la OMC consideraron que ese marco, incluidas sus posteriores variantes, es insuficiente o incierto; otros creen que exige demasiado.

“Entonces, estamos en este punto. Creo que no podremos resolver el acertijo de la Agenda de Doha para el Desarrollo hasta que tengamos un acuerdo para eliminar los subsidios a las exportaciones en un plazo determinado. Los subsidios a las exportaciones distorsionan el comercio más que ninguna otra medida. La eliminación final de estos subsidios pondría de relieve nuestro compromiso común, en especial para las economías en desarrollo. Por lo tanto, debemos fijar una fecha límite. Yo preferiría que fuera una fecha próxima, pero reconozco que esto puede resultar poco realista para algunos, dada la sensibilidad del tema. También me he comprometido a eliminar el componente de subsidios de los programas de créditos para las exportaciones; necesitamos disciplinas importantes sobre los privilegios especiales de las empresas comerciales del Estado. Como medida práctica para hacer avanzar las negociaciones, creo que deberíamos procurar un entendimiento para eliminar esos subsidios en determinado plazo, sin fijar la fecha exacta hasta que haya una mayor comprensión de todo el paquete, incluidos los componentes no agrícolas.

“En cuanto a las reducciones del apoyo doméstico, mis aspiraciones siguen siendo ambiciosas, y creo que se pueden alcanzar buenos resultados. Como sugirió el presidente (del Consejo General de la OMC, el embajador uruguayo Carlos) Pérez del Castillo, debemos concentrarnos en las medidas de apoyo que más distorsionan el comercio. La Ronda Uruguay estableció topes en las medidas de apoyo del compartimento ámbar. Ahora, deberíamos abatir esos topes sustancialmente. Para Estados Unidos, las aspiraciones están vinculadas con dos elementos esenciales: una reducción significativa del diferencial entre las medidas con topes más altos (...) y un aumento sustancial en las oportunidades reales de acceso a los mercados, tanto de países industrializados como en desarrollo. Además de recortes sustanciales en las medidas de apoyo del compartimento ámbar, necesitamos imponer topes a las medidas del compartimento azul, que actualmente no tienen ninguno.

“El presidente Pérez del Castillo sugirió que la Agenda de Doha para el Desarrollo apunte a una segunda etapa de liberalización agrícola, que apoyaré con gusto si se refiere a todas las distorsiones del comercio agrícola. De hecho, Estados Unidos mantiene su propuesta de 2002 de establecer como objetivo la eliminación total de los subsidios distorsionadores del comercio y las barreras al acceso a los mercados.

“En el área del acceso a los mercados agrícolas, todos nosotros hemos tratado de llegar a un arreglo entre aquellos que promueven una fórmula ambiciosa (es decir, la suiza) de recortes arancelarios y aquellos que desean continuar la modesta metodología de la Ronda Uruguay. Los diversos marcos presentados en agosto y setiembre del año pasado sugirieron fórmulas combinadas. Deberíamos abrirnos a todas las ideas sobre cómo desarrollar una fórmula combinada que se aplique con justicia a todos y ofrezca compromisos significativos de acceso a los mercados que provean oportunidades reales de exportación. Para esto, debemos guiarnos por tres principios. Uno, necesitamos una apertura sustancial de los mercados de los países industrializados y en desarrollo, en especial los que son competitivos en el sector agrícola y tienen economías más fuertes. Dos, si la fórmula combinada aún permite aranceles extremadamente altos, necesitaremos un tope en los aranceles altos y un acceso creciente, para crear la base de un verdadero acceso a los mercados con el tiempo. Tres, precisamos una metodología común, o de lo contrario la Agenda de Doha para el Desarrollo e incluso la OMC se conducirán por disciplinas divergentes y esto afectará nuestra capacidad de avanzar juntos, aun a diferentes ritmos. Por supuesto, una metodología común puede incorporar diferentes grados de reducción de barreras y plazos más largos para aquellos países en desarrollo que precisan más tiempo para ajustarse a los cambios. Creo que nuestra capacidad de compartir una metodología depende de tratamientos diferentes para un número muy limitado de productos especiales para ciertos países en desarrollo preocupados por los eventuales perjuicios al desarrollo rural y los agricultores de subsistencia.

“Finalmente, aunque el algodón nunca es mencionado específicamente en el mandato de Doha, concuerdo con el Presidente en que deberíamos analizar las posibilidades en este sector, tanto las relacionadas con el comercio como con el desarrollo. Como afirmamos en Cancún, en las negociaciones de Doha el objetivo de Estados Unidos es alcanzar recortes sustanciales en el apoyo doméstico distorsionador del comercio de productos agrícolas, incluido el algodón; eliminar los subsidios a la exportación de algodón y todos los otros productos agrícolas, y mejorar sustancialmente el acceso del algodón, los productos de algodón y otros productos agrícolas a los mercados. Esto puede combinarse con amplias reformas económicas en países individuales y nuevas tecnologías para ofrecer oportunidades adicionales a las economías en desarrollo.

“Estados Unidos también propuso negociaciones sectoriales en la agricultura -a construir sobre las disciplinas generales- que quizá algunos países en desarrollo quieran considerar para otros productos de su interés, incluso procesos de valor agregado”. (SUNS)