No. 178 - Marzo 2004

Organización Mundial de Comercio

¿Es posible volver a dar vida a la Ronda Doha?

por Chakravarthi Raghavan

Reactivar las conversaciones estancadas de la OMC puede ser muy difícil, a juzgar por una reciente sesión de discusiones en la UNCTAD, donde uno de los participantes incluso diagnosticó que el órgano comercial estaba en un estado de rigor mortis.

¿Pueden las negociaciones multilaterales de comercio de la Organización Mundial de Comercio (OMC) reanudarse después del fracaso de Cancún, y podría culminarse la Ronda de Doha, cuando para ello es fundamental lograr un acuerdo sobre agricultura? No tan sencilla o fácilmente, en el nuevo paradigma de la OMC, a juzgar por lo manifestado por varios embajadores de importantes países miembros de la OMC en una discusión realizada el 9 de febrero en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Los representantes de Brasil, India, Sudáfrica, Zambia, la Unión Europea y Estados Unidos hablaron del deseo de sus países de volver a comprometerse, aunque conforme a sus condiciones. Pero un invitado expresó que ni Estados Unidos ni la Unión Europea tenían interés alguno en lograr acuerdos sobre agricultura, y que la vieja magia de las negociaciones comerciales de bienes del GATT ya no funcionaría.

Así opinó J. Michael Finger, ex consultor comercial del Banco Mundial y ahora perteneciente a American Enterprise Institute, un think-tank conservador con sede en Washington. Finger dijo que la situación aquélla en la que proveedores y consumidores, exportadores e importadores de bienes tenían un interés mutuo y era posible lograr acuerdos en materia de liberalización del comercio, ya no funciona más en el paradigma de la OMC, donde las negociaciones abarcan bienes, servicios y derechos de propiedad intelectual (DPI). Las concesiones que se hacen a los “exportadores” en materia de DPI, por ejemplo, significan costos adicionales para los “importadores”, subrayó.

Según el estudio “Resultados desequilibrados de la Ronda Uruguay”, realizado en 2001 para el Grupo de Investigación para el Desarrollo, del Banco Mundial, del que Finger es coautor, en la economía mercantilista, el Norte fue el gran ganador sobre el Sur en la Ronda Uruguay de negociaciones multilaterales de comercio que creó la OMC. En la economía real resultó un ganador aún mayor.

La discusión en el panel de alto nivel, parte de la reunión del 9 al 13 de febrero realizada en la Comisión de la UNCTAD sobre el Comercio de Bienes y Servicios y Productos Básicos, versó sobre “Ganancias, oportunidades y desafíos del desarrollo en el sistema internacional de comercio y las negociaciones comerciales”.

Además de Finger -con opiniones tal vez cínicas pero francas- los panelistas eran los embajadores de Brasil, Luiz Felipe de Seixas Correa, de India, Hardeep Singh Puri, de Sudáfrica, Faizel Ismail, de Zambia, Love Mtesa, de la Unión Europea, Carlo Trojan, la Subrepresentante Comercial de Estados Unidos, Nancy Adams, y Douglas Gregory, de IBM Europa. Previamente, el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, presidió el plenario de apertura de la Comisión. Señaló algunos aspectos de las negociaciones comerciales y la próxima conferencia de la UNCTAD XI, prometiendo hacer circular una declaración completa.

Objetivos orientados al desarrollo

En una declaración general, el embajador brasileño Seixas Correa, hablando en nombre del Grupo de los 77 y China, dijo que los países en desarrollo tienen voluntad de negociar y asegurar la conclusión en plazo y satisfactoria de la Ronda de Doha, pero que no están dispuestos a “aceptar rebajar o dejar de lado sus objetivos orientados al desarrollo”. Después del fracaso de Cancún, los países en desarrollo apoyaron los intentos de reanudar el Programa de Trabajo de Doha, insistiendo a la vez en respetar el mandato acordado en Doha, señaló. Los alentaron los recientes indicios de un compromiso similar de parte de algunos países desarrollados, y ansiaban “la pronta reanudación de las negociaciones de la OMC”, manifestó.

Además de “resultados sustanciales” en agricultura, la propuesta final debe incluir “respuestas efectivas a los temas de aplicación pendientes, así como mejoras operacionales significativas para disposiciones en materia de trato especial y diferenciado”, expresó Seixas Correa.

El acceso al mercado de los productos agrícolas siguió siendo un elemento central para los países en desarrollo, en la medida que ese sector da empleo a más del 40 por ciento de la fuerza de trabajo (mil millones de trabajadores) y mantiene a un 60 por ciento de la población de zonas rurales (3.000 millones de personas, o la mitad de la población mundial), en contraste con menos del cuatro por ciento de la fuerza laboral o 18 millones de trabajadores de los países desarrollados.

Sin embargo, el acceso al mercado en agricultura carecerá de significado sin la integración plena de la agricultura a las disciplinas del sistema multilateral de comercio, en especial la eliminación del apoyo interno y los subsidios a las exportaciones. Los avances en agricultura permitirían que se moviera el acceso al mercado de productos no agrícolas, dijo Seixas Correa, pero insistió en que los acuerdos en materia de servicios y productos no agrícolas deberían apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo por diversificar y modernizar sus economías. En esta medida, la reciprocidad no plena en los compromisos debe seguir siendo un rasgo esencial de los acuerdos, incluso a través del trato especial y diferenciado y de las medidas (de trato favorable a los países en desarrollo) estipuladas por los Artículos IV y XIX del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios.

Seixas Correa también subrayó la necesidad de que en las negociaciones de servicios hubiera resultados comercialmente sustanciales con relación a la liberalización del movimiento temporario de personas naturales como una modalidad de la prestación de servicios.

Trato especial y diferenciado

Trojan, de la Unión Europea, habló del sistema de comercio de la OMC “basado en normas”. Señaló que las normas debían ser “equitativas” y era necesario que todos los participantes pudieran comprenderlas, negociarlas y aplicarlas. También se refirió no sólo a la ventaja comparativa de la OMC en el comercio, sino a su “desventaja comparativa” en el desarrollo. Luego explicó que era en términos de la asistencia técnica para el desarrollo. Trojan apoyó el trato especial y diferenciado para los países menos adelantados y otros como las economías pequeñas y sin salida al mar, pero argumentó que el trato especial y diferenciado no debería generalizarse como para ser aplicado a todos los países en desarrollo, convirtiéndose en una “cláusula de escape”.

El embajador Puri, de India, expresó que si bien el trato especial y diferenciado no puede ser ilimitado, tampoco puede ser el “máximo esfuerzo” del antiguo GATT. En el GATT y su paradigma de comercio transfronterizo de bienes e intercambio de concesiones arancelarias, en que los países en desarrollo ofrecían concesiones en función de una reciprocidad que no fuera plena, el trato especial y diferenciado y la Parte IV del GATT eran sobre la base del “máximo esfuerzo”. Cuando los países intercambiaban concesiones arancelarias y esto se multilateralizaba a otras partes contratantes, el trato especial y diferenciado era un asunto sencillo.

Pero el paradigma del GATT se amplió con la Ronda de negociaciones de Tokio. La Ronda Uruguay fue mucho más allá. El paradigma de las fronteras cambió y hubo nuevas normas relacionadas con la producción y los procesos dentro de un país, DPI, medidas de inversión relacionadas con el comercio, etc. Pero el antiguo trato especial y diferenciado del paradigma fronterizo no cambió.

Con la ampliación del sistema de comercio de la OMC al espacio nacional soberano de los países en desarrollo, no es posible resolver los problemas con el antiguo trato especial y diferenciado sino sólo con la incorporación a las normas. Es obvio que cuando los países asumieron obligaciones, tuvieron que ceder espacios políticos. Pero si bien mucho se ha cedido, todavía queda mucho. Fue ese espacio político el que los países en desarrollo quisieron utilizar para el desarrollo. El desafío para ellos es ahora manejar la dinámica de los múltiples procesos de las negociaciones comerciales: en la OMC, en los acuerdos comerciales regionales y subregionales (que tienen dimensiones Norte-Sur y Sur-Sur), y en los acuerdos bilaterales. Sólo el 50 por ciento del comercio mundial está abarcado por la OMC.

El enviado de India señaló que a los países que habían adherido recientemente y a los países que buscan hacerlo se les pide que paguen un precio más alto en sectores como propiedad intelectual.

Evaluación del sistema multilateral de comercio

El embajador de Zambia, Love Mtesa, expresó que los países menos adelantados (PMA) están dispuestos a adherir al sistema de la OMC “si es justo, transparente, basado en normas y precedible”. Zambia y otros PMA podrían beneficiarse de ese sistema “pero cuando encontremos que no es así, no dudaremos en expresar nuestra preocupación y oposición de manera que podamos corregir cualquier deficiencia”.

El sistema multilateral de comercio debe tener una reputación incuestionable. “No necesitamos que nos digan que nos conviene; nosotros mismos debemos decir que es bueno porque nos beneficiamos de él”. Actualmente, el pueblo de Zambia, como muchos otros de países en desarrollo, está preguntando qué ganancias se han derivado del sistema multilateral de comercio y del comercio internacional. Otros cuestionan incluso por qué Zambia debería seguir teniendo una misión permanente en Ginebra cuando podría destinar esos limitados recursos a inversiones en el país.

El aumento del nivel de vida, el pleno empleo, el crecimiento del volumen de ingresos reales, la expansión de la producción y el comercio, y que los países en desarrollo, especialmente los PMA, tengan una participación segura en el crecimiento del comercio mundial, eran objetivos nobles, que estaban en la Declaración del Milenio y sus objetivos de desarrollo. Pero sólo los lograron un número insignificante de miembros. La vasta mayoría de los países está “galopando en la oscuridad”. Esto demuestra que el sistema está lejos de beneficiar a todos.

La integración de los PMA significaba no sólo una mayor participación de esos países en los procesos de la OMC sino una mayor participación en los flujos comerciales internacionales, en los productos dinámicos y de alto valor agregado, que en el largo plazo deberían contribuir al desarrollo económico y al alivio de la pobreza.

Faizel Ismail, de Sudáfrica, dijo que las respuestas sin precedentes de la sociedad civil a los procesos de globalización hicieron que los líderes mundiales prometieran resolver las cuestiones de injusticia subyacentes. La Agenda de Doha para el Desarrollo fue parte de esa respuesta. La crítica de la sociedad civil al mercado libre y al capitalismo desenfrenado fue una continuación del debate sobre el equilibrio entre Estado y mercado.

Ismail citó la opiniones de Joseph Stiglitz en su libro The Roaring Nineties, de que Estados Unidos empujó en la Ronda Uruguay a otros países a abrir sus mercados en sectores de interés para Estados Unidos, pero se negó a actuar recíprocamente, como en los Acuerdos sobre TRIPS y TRIMs. De manera similar, expresó, el Acuerdo sobre Agricultura reflejó el doble discurso de los países desarrollados, que piden a los países en desarrollo que abran sus mercados mientras que ellos mantienen subsidios enormes y aranceles elevados que bajaron los precios mundiales, socavando el potencial de desarrollo de los países del Sur.

Nancy Adams, Subrepresentante Comercial de Estados Unidos y consejera de cooperación técnica y acceso al mercado en la misión de su país en la OMC, se refirió a las exportaciones de China y a los temores de los países industrializados y en desarrollo y de muchos productores textiles de no poder competir con ellas. Esto, manifestó, actúa como un gran obstáculo para la liberalización multilateral. Habló de la necesidad de que los países en desarrollo ordenaran su contexto político interno para beneficiarse de la OMC. También dijo que veía las propuestas de trato especial y diferenciado de los países en desarrollo como una forma de eludir los acuerdos que habían firmado.

Adams pensaba que el “equilibrio” en las negociaciones debería alcanzarse encontrando el equilibrio en cada sector de negociación, lo cual en los hechos parecería dar por tierra con la idea de que las negociaciones de Doha constituyan un compromiso único, en que las concesiones de los países en desarrollo en un sector se equilibren con concesiones que los países industrializados les hagan en otros sectores. Adams dijo que no veía ningún conflicto entre los acuerdos regionales de comercio y el sistema multilateral de comercio, sino que los primeros complementan al segundo.

Ninguna agenda positiva

Finger expresó en su intervención que ni la Unión Europea ni Estados Unidos habían ido a Cancún con una agenda positiva. El objetivo de Estados 0nidos en Cancún era “no perjudicar a ningún país que pudiera serle de ayuda en Afganistán o Irak”, mientras que el objetivo de la Unión Europea era impedir cualquier discusión sobre agricultura.

La Unión Europea, acusó Finger, había logrado en Doha incluir en la agenda los cuatro temas de Singapur, aún cuando eran temas en los cuales las empresas europeas no tenían interés. Para la Unión Europea, los temas de Singapur eran tan solo un pretexto y estaba dispuesta a no aceptar nada con respecto a ellos a cambio de que no se negociara en materia de agricultura. La posición secreta de Estados Unidos era ceder a la posición de la Unión Europea en agricultura, añadió. Cuando en Cancún resultó claro que Japón y Corea -que tampoco querían discusiones sobre agricultura y deseaban proteger su sector agrícola- se mantendrían firmes en los temas de Singapur, la Unión Europea hizo algunos gestos de último momento para sacar los temas, sabiendo que Japón y Corea no lo aceptarían.

La antigua magia del GATT de intercambiar concesiones comerciales sobre bases recíprocas y beneficios para ambas partes no funcionó más en la OMC. Estados Unidos, dijo Finger, no negociaba en serio la agricultura en la OMC, ya que sus productores agrícolas no abandonarán los subsidios. Buscaba negociar acuerdos regionales y bilaterales en los que los socios no presionaran fuerte en agricultura, a cambio de bloquearles la competencia que les hacen los exportadores asiáticos en el mercado de los Estados Unidos. En esta situación, Finger dijo ver pocas esperanzas de que la OMC llegue a buen término, a menos que los asiáticos demuestren algún liderazgo. Pero no explicó a qué se refería con eso.

Al sugerir que la OMC había llegado a un callejón sin salida -o como dijo un participante, “a un estado de rigor mortis”- Finger aconsejó a los diplomáticos que se sentían frustrados por la falta de avances en las negociaciones de la OMC, que se reasignaran al Banco Mundial o a los bancos regionales de desarrollo, donde se está alcanzando la liberalización comercial en función de países específicos. (SUNS)