No. 176/177 - Enero/Febrero 2004

Salvaguardias sobre el acero en la OMC

¿Guerra comercial entre Estados Unidos y la Unión Europea?

por Chakravarthi Raghavan

El Órgano de Apelación de la OMC ha declarado que el aumento que aplicó Estados Unidos a los aranceles a las importaciones de acero de ese país son violatorias de las normas multilaterales de comercio. Con eso armó el escenario de lo que podría ser una controversia comercial entre Estados Unidos y la Unión Europea o una apuesta calculada por las dos grandes potencias para influir en el curso de las conversaciones de la OMC.

La Unión Europea y Estados Unidos tensionaron el clima de sus diferencias comerciales transatlánticas luego que el Órgano de Apelación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) definiera como ilegal y contraria a las obligaciones del organismo las medidas de salvaguardia para el acero (aumento de aranceles a las importaciones) instituidas por Washington en marzo de 2002.

La Unión Europea, que, junto con Brasil, China, Japón, Corea del Sur, Nueva Zelanda, Noruega y Suiza, había iniciado el proceso de solución de diferencias y ganado el caso, reclamó de inmediato a Estados Unidos que retirara las medidas ilegales de salvaguardia o de lo contrario se enfrentaría a represalias comerciales a partir del 15 de diciembre, sobre importaciones de Estados Unidos por un valor de 2.200 millones de dólares. Por su parte, la administración estadounidense, cuidando el apoyo vital de las industrias y los sindicatos manufactureros nacionales, insistió que si bien había perdido el caso, las medidas de salvaguardia eran “totalmente compatibles con las normas de la OMC”.

No obstante, dentro de Estados Unidos, las empresas que utilizan acero como insumo son contrarias a la posición estadounidense ya que implica un aumento de sus costos.

Si bien el gobierno desea mantener las salvaguardias sobre el acero hasta después de las elecciones de 2004 con el argumento de que son necesarias para permitir la reestructura de la industria metalúrgica nacional, la perspectiva de un aumento del consumo mundial de acero como resultado de informes que apuntan a una creciente demanda en China, plantea otras cuestiones para Estados Unidos y el gobierno.

La Unión Europea ya había elaborado una lista de los productos importados de Estados Unidos sobre los cuales establecería gravámenes para obtener una “compensación” por las medidas de salvaguardia sobre el acero. Algunos de los productos que la Unión Europea anunció como pasibles de enfrentar un aumento de los derechos son: frutas y vegetales, maquinaria de imprenta, papel y cartón, relojes, arroz, vestimenta y calzado, yates y embarcaciones de recreo, mezcladoras de hormigón, tabaco, productos de hierro y acero, lentes y herramientas de mano. Todos esos productos han sido escogidos de tal manera que afectarían los estados que son cruciales para las perspectivas de reelección de George W. Bush en 2004.

Pero hay cierto escepticismo en la propia Europa en cuanto a si la Unión Europea impondrá realmente los aranceles y levantará el fantasma de la “guerra comercial”. Según el Acuerdo de Salvaguardias de la OMC, la Unión Europea puede aplicar derechos compensatorios de represalia (ya que se resolvió que las medidas de salvaguardia carecen de legalidad en el marco de la OMC), a menos que el Consejo para el Comercio de Servicios de la OMC, conforme al Artículo 8.2, lo desapruebe. Para Estados Unidos no sería practicable tratar de invocarlos porque las reclamaciones naturalmente impedirán que exista consenso. Es posible que en este caso no se apliquen los procedimientos habituales de arbitraje de diferencias.

En la OMC, algunos diplomáticos comerciales de países en desarrollo, si bien no descartaron la imposición de sanciones comerciales por parte de la Unión Europea (y Japón también dijo que estaba pensando hacer lo mismo) ni los peligros de un mal cálculo en un juego de fanfarronadas y amenazas, también están pensando en la posibilidad de que las amenazas al comercio transatlántico sean parte de una maniobra para asegurar una posición paralela, si no unida, de Estados Unidos y la Unión Europea en las consultas actualmente en marcha para reanudar las conversaciones de la OMC en el marco del programa de trabajo de Doha.

En el caso de la salvaguardia sobre el acero, el Órgano de Apelación respaldó la resolución anterior del grupo especial sobre tres constataciones, pero la revocó parcialmente en otras dos. Sin embargo, esto no alteró el efecto general, es decir, que las 10 medidas de salvaguardia habían violado el Art. XIX:1(a) del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) de 1994 y el Art. 3.1 del Acuerdo de Salvaguardias, en la medida que Estados Unidos no presentó una explicación razonada y adecuada que demuestre que una “evolución imprevista de las circunstancias” dio lugar a un aumento de las importaciones que causó daño grave a los productores nacionales pertinentes.

La resolución del Órgano de Apelación fue presentada y dada a conocer públicamente el 10 de noviembre. El tribunal de tres miembros estuvo formado por el miembro presidente James Bacchus, Georges Abu Saab y John Lockhart. La resolución debía ser adoptada automáticamente por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC (como norma de “consenso negativo”) en el plazo de 30 días, pero uno de los demandantes seguramente pedirá que se cree antes un Órgano de Solución de Diferencias especial.

El Órgano de Apelación también respaldó la resolución del grupo de que la aplicación de las medidas de salvaguardia (que excluían las importaciones de los socios de Estados Unidos en el Tratado de Libre Comercio de América Latina -Canadá y México-, Israel y Jordania), era incompatible con el Artículo 2.1 y 4.2 del Acuerdo de Salvaguardias porque Estados Unidos “no cumplió el requisito de ‘paralelismo’ entre los productos respecto de los cuales se estableció que cumplían las condiciones para la aplicación de medidas de salvaguardia y los productos que fueron sometidos a dichas medidas”. Esto tenía relación con la constatación del grupo de que si bien se tomaron en cuenta las importaciones de todas las fuentes cuando se juzgó si el aumento de las importaciones provocaba daños graves, no se había dado una explicación razonada ni adecuada para comprobar y evaluar que fueron sólo esos productos contra los cuales se tomaron las medidas, pero no los productos excluidos (de los cuatro países) los que provocaron daños.

Los dos puntos en los cuales se revocó la resolución del grupo, pero sin por ello afectar de manera alguna la característica violatoria del Art. XIX:1(a) y el Art. 3.1 sobre las 10 medidas de salvaguardia, con relación a las importaciones de algunos productos (productos de acero fundido con estaño y alambre de acero inoxidable). Algunos de los razonamientos y argumentos del Órgano de Apelación para revocar la resolución del grupo podrían tener cierto interés y valor en futuras controversias, pero no afectaron la resolución acerca del Art. XIX:1(a) y Art. 3.1.

En la resolución, el Órgano de Apelación reiteró nuevamente que al aplicar las salvaguardias, debían observarse tanto el Art. XIX del GATT de 1994 como las disposiciones sobre el Acuerdo de Salvaguardias. Manifestó: “los Miembros pueden suspender concesiones comerciales temporalmente, mediante la aplicación de medidas de salvaguardia, “sólo” en conformidad con el artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias, incluido el párrafo 1 del artículo 3 de este Acuerdo”.

El Órgano de Apelación dijo que la última frase de esta última disposición, desarrollada en el párrafo 2 c) del artículo 4 del Acuerdo, requiere: a) que “las autoridades competentes (...) (publiquen) un informe”; b) que el informe contenga “un análisis detallado del caso”; c) que el informe “(demuestre) (...) la pertinencia de los factores examinados”; d) que en el informe “se enuncien (...) constataciones y conclusiones fundamentadas”; y e) que las “constataciones y conclusiones fundamentadas” abarquen “todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho” prescritas en el artículo XIX del GATT de 1994 y las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Salvaguardias.

Con respecto a la cuestión del “paralelismo” -cuando una autoridad investigadora nacional toma en cuenta las importaciones de todas las fuentes para determinar perjuicios o amenazas, y excluye de las medidas de salvaguardia algunos productos provenientes de algunas fuentes (como en el caso cuando Estados Unidos excluyó importaciones de Canadá, México, Israel y Jordania)- el Órgano de Apelación dijo que para brindar una explicación razonada y adecuada, “la autoridad competente se cerciore de que los efectos de factores distintos del aumento de las importaciones -un conjunto de factores que incluye las importaciones excluidas de la medida de salvaguardia- no se atribuyan a las importaciones incluidas en la medida, al establecer una relación de causalidad entre las importaciones incluidas en la medida y el daño grave o la amenaza de daño grave”.

Citando su resolución anterior en el caso de Estados Unidos-tubos, el Grupo de Apelación añadió: ...“si la autoridad competente no proporciona tal explicación, el Grupo Especial no está en condiciones de constatar que la autoridad competente ha cumplido el requisito claro y expreso de no atribución establecido en el párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias”.

Según esta opinión, el Órgano de Apelación resolvió que el grupo no se había equivocado (como sostenía Estados Unidos) al juzgar que la autoridad de investigación de ese país no había ofrecido una explicación justificada y adecuada sobre el punto de paralelismo al tomar en cuenta todas las importaciones al juzgar daño, pero después de excluir algunos (de Canadá, México, Israel y Jordania), al no haber demostrado que habían sido únicamente los productos incluidos de esas fuentes contra las cuales se aplicaron las salvaguardias los que provocaron daño.

En el tema de la relación de causalidad, en que el grupo especial había definido que Estados Unidos también había actuado de manera incompatible con los artículos 2.1 y 4.2 del Acuerdo de Salvaguardias ya que el informe ITC de Estados Unidos no había logrado demostrar la existencia de una “relación causal” entre el aumento de las importaciones provenientes de todas las fuentes (importaciones abarcadas por las medidas e importaciones no abarcadas por las medidas) y daños graves a la industria nacional, el Órgano de Apelación no brindó ninguna resolución en la medida que ya había definido como ilegales las medidas de Estados Unidos en función de otros dos argumentos.

Sin embargo, varias partes ante el Órgano de Apelación, así como el propio Estados Unidos, invocaron esa resolución con el argumento de que serviría de “orientación” en el futuro. Sin emitir una resolución, el Órgano de Apelación manifestó que la orientación en esta materia podría encontrarse en las resoluciones del Órgano de Apelación en el caso de Estados Unidos-tubos y en el caso de Estados Unidos-cordero.

Citando alguno de los párrafos más pertinentes de esas resoluciones, el Órgano de Apelación expresó: “En suma, el Acuerdo sobre Salvaguardias -en el párrafo 1 del artículo 2, desarrollado por el párrafo 2 del artículo 4, y en combinación con el párrafo 1 del artículo 3- exige que las autoridades competentes demuestren la existencia de una ‘relación causal’ entre el ‘aumento de las importaciones’ y el ‘daño grave’ (o la amenaza de daño grave) sobre la base de ‘pruebas objetivas’. Además, las autoridades competentes deben dar una explicación razonada y adecuada de la forma en que los hechos (es decir, las mencionadas ‘pruebas objetivas’) respaldan su determinación. Si no se cumplen estos requisitos, no surge el derecho de aplicar una medida de salvaguardia”. (SUNS)