No. 173 - Octubre 2003

América Latina después de Cancún

Nuevas configuraciones comerciales y políticas

por Eduardo Gudynas

El fracaso de la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC generó un nuevo escenario: América Latina quedó agrupada de nueva manera con otras naciones del Sur, se potencia la reconfiguración del Mercosur, se espera un posible estancamiento del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y se anuncian énfasis en acuerdos bilaterales.

Las reacciones frente al fracaso de acuerdo en la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Cancún ha sido muy diversas: desde los lamentos por el retraso en las negociaciones comerciales globales a las felicitaciones por evitar un acuerdo que se consideraba negativo, de las recriminaciones entre los gobiernos al reforzamiento del papel de la sociedad civil.

Tras la vorágine del encuentro en Cancún es posible ensayar un análisis más detenido de sus implicaciones para América Latina. Sin duda se evitó caer en un acuerdo que, a juzgar por el último borrador distribuido por la OMC, era francamente negativo. En esa propuesta no se contemplaban concesiones sustantivas en temas clave para la región como el comercio agrícola, y además se incluían los llamados "temas de Singapur" (inversiones, políticas de competencia, transparencia de la contratación pública y facilitación del comercio). Los países del Sur lograron coordinarse, formaron alianzas que se mantuvieron a pesar de las fuertes presiones e impidieron que se concretaran las propuestas lideradas por Estados Unidos y la Unión Europea. Casi toda América Latina se mantuvo unida en sus reclamos y es bueno ver a los países comportarse como soberanos. La sociedad civil reforzó su protagonismo, tanto en acciones directas como al poner en evidencia la situación del comercio global y sus impactos negativos. Finalmente, se dejó en evidencia que la toma de decisiones dentro de la OMC adolece de serios defectos. Este tipo de factores apunta a una evaluación positiva.

Pero también existen factores negativos: América Latina no logró ningún avance en sus reclamos comerciales. Si es que Cancún fue una victoria ha tenido el costo de erosionar otro espacio multilateral de negociaciones y fortalecer las posiciones unilaterales, una estrategia seguida por Estados Unidos. En el tema clave del comercio agrícola, la llamada "cláusula de paz" perderá su vigencia a fines de 2003, y se podrán presentar ante la OMC reclamos contra el proteccionismo de Estados Unidos y la Unión Europea. También se perdió un ambiguo acuerdo sobre patentes y medicamentos, y a fines del 2004 cesará el acuerdo textil. Si bien el "jaque" a los países ricos ha generado sonrisas es necesario evaluar detenidamente la situación actual para discernir los próximos pasos a dar.

La evaluación de Cancún

Todo el desarrollo de la Conferencia Ministerial de Cancún dejó en evidencia los graves problemas de representación y democracia que se viven dentro de la OMC. La participación continúa siendo muy desigual: Estados Unidos y la Unión Europea concurrieron a Cancún con un total de 863 delegados, más del doble que todos los representantes de América Latina y el Caribe (411). Se volvieron a repetir las llamadas reuniones exclusivas de "sala verde", donde sólo unos pocos participan. Nuevamente se entregó a último momento un borrador de acuerdo comercial otorgando unas 30 horas para que los delegados lo analizaran y aprobaran.

El desenlace final dejó en claro que tanto el proceso de negociación en Ginebra como la reunión de ministros en Cancún adolece de serios problemas. Sin embargo, dentro de la OMC se tratan esas deficiencias con una condescendencia extrema o se apela a evaluaciones simplistas. Un buen ejemplo fueron las explicaciones del director general, Supachai Panitchpakdi, publicadas el 18 setiembre en el International Herald Tribune, en las que admite que el resultado fue negativo pero intercala afirmaciones profundamente equivocadas. En el caso del comercio de algodón, Panitchpakdi sostiene que se logró una iniciativa que "avanzó y recibió amplio apoyo", cuando en realidad el borrador propuesto por la OMC no contemplaba la demanda de los productores rurales africanos ni se correspondía con las promesas de la Unión Europea de atenderlos. Reconoce que "no se fue tan lejos" como deseaban naciones de Africa, pero en una actitud resignada insinúa que debían conformarse con "mantener ese tema en la agenda". Obviamente ese "mantener el tema en la agenda˝ no soluciona ninguno de los problemas concretos de los campesinos.

El director general de la OMC agrega que "por primera vez, los países más pobres del mundo activamente tomaron parte de las negociaciones y triunfaron en poner sus intereses en la agenda del comercio". Esta es una muestra de ceguera fenomenal ya que justamente lo contrario sucedió en Cancún: los países en desarrollo enfrentaron muchos problemas en la participación, fueron excluidos de las reuniones de "sala verde", no sabían siquiera quien o quienes redactaron el último borrador de resolución y sus exigencias, como la exclusión de los temas de Singapur, fueron desatendidas. Presencié la irritación de un delegado de Kenya mientras relataba que no se los tomaba en cuenta a pesar de las repetidas veces que les indicaban a los delegados del Norte que no podían considerar temas como las inversiones.

La crisis de Cancún debería generar profundos cambios en la OMC. Panitchpakdi, sin embargo apunta a continuar por el mismo camino, olvidando que precisamente las propuestas en Cancún no apuntaban a resolver ninguno de los problemas de ese comercio desigual. El comisario europeo de Comercio, Pascal Lamy, también generó preocupación al sostener que la OMC es una "institución medieval". En realidad sólo atinó a comprender una parte de los problemas: el drama son los comportamiento medievales que priman en esa organización, donde parecería expresarse la imposición de una aristocracia sobre las mayorías.

En general, los gobiernos de América Latina se felicitaron por la firmeza y coherencia en sus posiciones. En Brasil en particular se sucedieron las evaluaciones positivas; el presidente Luiz Inacio "Lula" da Silva celebró la forma en que se comportó su delegación: "resolvimos dejar de ser tratados como pequeños. Aprendí que nadie respeta a quien va a negociar con la cabeza baja, de forma subalterna". Lo que "ocurrió en Cancún es una novedad extraordinaria. Creamos un grupo de naciones que impulsa una lucha política y comercial contra los bloques desarrollados", agregó el presidente brasileño. Obviamente, para naciones como Brasil o México el fracaso de Cancún no cambia en mucho sus patrones de comercio actuales, pero para países más pequeños y mucho más dependientes de la exportación de unos pocos productos, el haberse ido con las manos vacías de la cumbre de la OMC los deja en una posición muy delicada.

Nuevos agrupamientos en América Latina

Otra de las consecuencias más importantes de Cancún es el surgimiento de un nuevo agrupamiento de países. En primer lugar, el Grupo de Cairns de países agroexportadores prácticamente desapareció. Ese grupo incluía a varias naciones latinoamericanas, como Argentina, Brasil, Colombia, Uruguay, junto a otras industrializadas, como Canadá y Australia. Si bien los latinoamericanos no lo abandonaron formalmente, sólo Uruguay se mantuvo actuando desde ese espacio, mientras que los demás países del continente se expresaban desde el Grupo de los 22.

En efecto, el primer antecedente de ese nuevo grupo tuvo lugar a mediados de agosto con la presentación de una contrapropuesta de comercio agrícola ante la OMC. Denominado sucesivamente como Grupo de los 20, 21 y 22, finalmente el canciller de Brasil, Celso Amorín lo presentó como el "Grupo 20 plus". Sus participantes latinoamericanos son Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay, Perú, y Venezuela. Participan además China, Egipto, Filipinas, India, Indonesia, Nigeria, Pakistán, Sudáfrica y Tailandia. El grupo mantuvo su coherencia durante toda la semana de negociaciones, siempre creciendo, a pesar de las fuertes presiones de Estados Unidos (especialmente sobre América Latina) y la Unión Europea (especialmente sobre Africa). El resultado fue que El Salvador abandonó el grupo. Sin embargo, varias participaciones deben destacarse. México sorprendió a muchos con su adhesión. Asimismo, la participación de Egipto, Turquía y Pakistán motivó fuertes preocupaciones en Washington dada las alianzas militares que mantiene con ellos.

Este Grupo ofrece un nuevo alineamiento latinoamericano. Logró incluir a países como Colombia y Chile, que claramente tienen una política comercial diferente a la de Brasil, y se mantuvo en contra de las posiciones de Washington, a pesar de los costos que ello pueda tener en las negociaciones de futuros acuerdos comerciales. Brasil tuvo un papel importante en mantener y coordinar el grupo, siendo su cara más visible, pero no puede olvidarse que la presencia de China le otorgaba un peso sustancial en las negociaciones.

Es un hecho positivo que este grupo se mantenga y puede servir para configurar un nuevo balance en el campo internacional. Pero de todas maneras se debe mantener la cautela. Varios de sus miembros latinoamericanos coquetean con llevar adelante sus propios acuerdos comerciales bilaterales con Washington. Por ejemplo, el mismo día del colapso en Cancún, la ministro de comercio de Ecuador, tras resaltar la importancia del comercio agrícola y felicitar la labor del G-22, señalaba que la respuesta a la nueva situación era comenzar negociaciones bilaterales con Washington. En la misma dirección avanzan algunos países centroamericanos y Colombia.

El colapso de Cancún y la alianza del G-22 se da en un contexto de reconfiguración del Mercosur, donde se ha sumado recientemente Perú y seguramente le seguirá Venezuela. Esto, en tanto amplía la base del Mercosur, aumenta su poder de negociación y busca favorecer el comercio dentro de América del Sur, posibilitando reducir la dependencia de los países industrializados. Sin embargo, la naturaleza del Mercosur está cambiando en ese proceso: la propuesta original de un "mercado común" se puede mantener mientras la mayoría de los socios plenos se encuentren marchando hacia ese objetivo. Ese era el objetivo inicial de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y puede mantenerse cuando se suman uno o dos miembros asociados a nivel de acuerdos de libre comercio, un escalón inferior al del mercado común. Pero las relaciones ya cambian con el ingreso de Perú y Venezuela, ya que los asociados serán tantos como los miembros plenos, y eso transformará de hecho al bloque en un acuerdo de libre comercio.

En otras palabras, el Mercosur será algo más semejante al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que a la propuesta original del Tratado de Asunción. Evidentemente el gobierno de Lula busca reforzar la cohesión y ya ha anunciado una nueva cumbre sudamericana para promover nuevos proyectos de infraestructura. Pero la ampliación del Mercosur tal como la promueve Brasilia significa aumentar el número reduciendo la calidad de la integración.

De todas maneras, el Mercosur no mantuvo una cohesión en la Conferencia Ministerial de Cancún, debido a que Uruguay no se integró al G-22. Entretanto, los miembros de la Comunidad Andina de Naciones se comportaron más coherentemente en este caso: todos adhirieron al G-22. Sin embargo, mantienen sus divergencias en los próximos pasos a dar, y en especial en cómo negociar con Estados Unidos y el ALCA.

Impactos sobre las negociaciones regionales

El representante de Comercio de Estados Unidos, Robert Zoellick, brindó un mensaje muy claro la misma tarde del colapso en Cancún: su país proseguirá negociando nuevos tratados comerciales bilaterales. Sostuvo que se buscarán acuerdos con "los países que estén listos y dispuestos a aplicar reformas, no con los que ‘viven con temor’ y que descarrilaron las conversaciones mundiales de Comercio en Cancún". De esta manera, Estados Unidos señalaba que no esperaría por consensos dentro de la OMC y proseguiría con la marcha unilateral de su política económica.

Esta postura unilateral de Estados Unidos tendrá fuerte impacto en América Latina. Por un lado, deja entrever que Washington no se esforzará mucho en mejorar a la OMC, y de esta manera las heridas en esa organización posiblemente se arrastrarán por largo tiempo. Por otro lado, refuerza la posición unilateralista de Washington en desmedro de espacios multilaterales. Finalmente, se convertirá en un factor de presiones diferenciadas y divisiones en América Latina.

Estados Unidos se encuentra negociando 45 acuerdos bilaterales, y en esa lista no están países importantes de la región como Argentina o Brasil. Ha firmado un acuerdo con Chile, discute convenios similares con las naciones centroamericanas y posiblemente inicie conversaciones con Colombia.

Simultáneamente, el colapso de Cancún golpea a toda la negociación del ALCA. Estados Unidos había vinculado ciertos temas hemisféricos a los avances en la OMC (por ejemplo agricultura). Al no existir un acuerdo global en la OMC se pierde el punto de referencia para el ALCA y esas cuestiones vuelven a negociarse específicamente en el hemisferio. Por este tipo de razones se considera que el fracaso de Cancún atrasará el ALCA. Esto fue admitido desde el propio gobierno de Estados Unidos por Roger Noriega anunciando un camino de acuerdos por grupos de países o bilaterales, indicando al tratado de libre comercio con América Central, Panamá, República Dominicana, Perú y Colombia.

Por otro lado, el ministro de Agricultura de Brasil, Roberto Rodrigues, observó que el fracaso en Cancún "deja poco margen" para el ALCA, indicando que su país también debe realizar nuevos acuerdos bilaterales. Se cae así en una particular paradoja: países como Brasil o Estados Unidos, tan distantes en varios temas, insinúan que apelarán a una estrategia similar: los acuerdos bilaterales. No es una posición nueva en América Latina, ya que la vienen ensayando Chile y México.

Los problemas de la economía de Estados Unidos hacen que se mantengan o se refuercen medidas comerciales proteccionistas, de donde hay pocas posibilidades de apertura sustancial como reclaman los sudamericanos. En el mismo sentido opera la proximidad de la campaña electoral estadounidense de 2004. Si bien esos factores reducirán los avances del ALCA, por otro lado América Latina ofrece algunas vías de avance en las negociaciones en tanto no rechaza enfáticamente el tema de las inversiones y otros temas de Singapur. Eso se debe a que buena parte de esa apertura ya se realizó, y por lo tanto no ejerce una oposición similar a la de países africanos.

Algunos analistas consideran que el fracaso de la OMC y un posible estancamiento del ALCA favorecería las negociaciones de América Latina con la Unión Europea. Si bien eso es posible, un análisis más riguroso debería recordar que la posición europea en Cancún fue tan o más negativa que la de Estados Unidos.

Desafíos en el nuevo contexto

Este apretado análisis deja en claro que el fracaso de la OMC en Cancún plantea nuevos desafíos para América Latina. Será necesario mantener y profundizar los nuevos agrupamientos para cristalizar un nuevo balance en las negociaciones comerciales globales. En esas nuevas relaciones, un grupo de países en desarrollo que surgen como exportadores globales (China, India, Indonesia, Malasia, Brasil, etc.) ha logrado jaquear a los países ricos.

Sin embargo, se mantiene el hecho que varios de estos nuevos actores creen en más o menos el mismo patrón de desarrollo, y su disputa es entonces sobre las ventajas comerciales que puedan lograr, pero no sobre la esencia de las relaciones comerciales y el desarrollo. Eso fue evidente con el acuerdo sobre medicamentos que no atacó la esencia del problema (derechos de propiedad intelectual sobre medicamentes) sino que se manejó a nivel exclusivamente comercial, y por ello contó con el apoyo de países del Sur. Por lo tanto, un nuevo balance entre los países debe ir de la mano con nuevas ideas sobre el desarrollo y el comercio.

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Eduardo Gudynas es investigador en D3E (Desarrollo, Economía, Ecología y Equidad América Latina).