No. 58 - Segunda quincena de Febrero 1995

Ajuste Estructural

Acuerdo de Prepcom es demasiado "tibio"

por Martin Khor

El acuerdo alcanzado en torno al tema del ajuste estructural en el marco de la Prepcom de la Cumbre Social se consideró esencial para destrabar las negociaciones previas a la reunión de Copenhague, pero el resultado es un texto demasiado tibio, según las ONGs.

La Comisión Preparatoria (Prepcom) para la Cumbre Social, que se reunió en el mes de enero en Nueva York, se pronunció a favor de que el texto sobre la necesidad de aplicar programas de ajuste estructural tuviera un lenguaje más acorde a los objetivos de desarrollo social.

En un reducido grupo de consulta se negociaron varios párrafos de los dos documentos de la Cumbre (una declaración política y un programa de acción) relacionados con el ajuste estructural, los que fueron aprobados el 25 de enero por un grupo de trabajo más numeroso.

La tercera reunión de la Comisión Preparatoria finalizó el 26 de enero y se prolongó por dos semanas. La Cumbre se realizará en Copenhague del 6 al 12 de marzo.

El trabajo del "grupo de consulta"

El ajuste estructural, junto con el alivio de la deuda y la responsabilidad de las instituciones de Bretton Woods, fueron los temas más candentes del proceso de preparación de la Cumbre, por lo que un acuerdo en torno a dichos temas es esencial para desbloquear las negociaciones previas a la Cumbre.

Al promediar el mes de enero se creó un "grupo de consulta" informal, presidido por el embajador Razali Ismail, de Malasia, para negociar tres "compromisos" de la declaración vinculada al ajuste estructural, los recursos económicos y el marco de cooperación, así como el Capítulo 5 del programa de acción que se refiere a los temas institucionales de aplicación y seguimiento.

Después de cuatro días de trabajo, el grupo de consulta llegó a un acuerdo en la mayoría de los párrafos, si bien algunos puntos clave quedaron pendientes.

Un texto "lavado"

El tema del ajuste estructural se aborda en un compromiso aparte de nueve párrafos de la Declaración (Compromiso 7), así como en un párrafo de cuatro puntos del Programa de Acción. También existen referencias al mismo a lo largo del texto del programa.

El lenguaje final quedó bastante "lavado" con relación a los borradores originales presentados en las reuniones preparatorias anteriores, que señalaban con mayor fuerza la necesidad de introducir cambios en la política de ajuste estructural. En la versión aprobada, se redujo de necesaria a pertinente la evaluación de la naturaleza y el modelo de las políticas económicas, si bien la mayoría de las referencias explícitas son a la necesidad de reducir los efectos sociales negativos del ajuste estructural, o aumentar los aspectos sociales de las políticas.

El texto fue el resultado de la resistencia de ciertos gobiernos del Norte, particularmente de Estados Unidos, a las referencias explícitas que criticaban la sustancia o la dirección de las políticas de ajuste estructural, y en particular sus componentes económicos. Si bien dichas referencias hacían hincapié en la necesidad de continuar aplicando estas políticas, se aceptaba que las mismas han provocado graves problemas sociales que es necesario resolver.

ONGs: magros resultados

El resultado decepcionó a los representantes de ONGs que han cabildeado por la necesidad de no limitarse tan sólo a reconocer que hay que compensar los efectos perniciosos de las políticas de ajuste estructural sino admitir que es necesario cambiarlas.

"No hubo ningún avance, ya que hasta el propio Banco Mundial ha reconocido que sus políticas tuvieron efectos sociales negativos", expresó Doug Hellinger, director administrativo de Development GAP, un grupo con sede en Washington que desde hace años ha estado monitoreando y denunciando el ajuste estructural. "Es necesario que los documentos de la Cumbre promuevan una evaluación y reformulación del enfoque y las políticas que subyacen bajo los programas de ajuste estructural, y esto no se ha hecho".

Diplomáticos consideran el texto como un avance

Algunos diplomáticos del Tercer Mundo y funcionarios de la ONU opinaron que el texto aceptado representa en cierta forma un logro significativo, ya que comparado con anteriores documentos de la ONU negociados internacionalmente, éste profundiza los reclamos de reforma del ajuste estructural. "No debemos ver esto como el fin, sino como el comienzo de un proceso. Desde esa óptica, este acuerdo es un éxito", dijo el embajador Razali.

Un funcionario de Naciones Unidas manifestó que si bien el texto pudo haber sido más enérgico, representa un avance ya que es la primera vez que se hace una referencia tan explícita a los aspectos negativos del ajuste estructural, especialmente tratándose de un documento político. "Por ejemplo, es la primera vez que se hace una clara referencia a que el ajuste estructural puede responder a las condiciones y necesidades de cada país", expresó.

"En el pasado, el ajuste estructural fue tratado como un modelo único que debía ser aplicado de manera generalizada a todos los países, sin admitir que hubiera distintos programas para distintos países."

Los puntos del acuerdo

El texto acordado en el Compromiso 7 de la declaración, que será firmado por jefes de estado y gobiernos en la Cumbre, establece: "Nos comprometemos a asegurar que cuando se acepten programas de ajuste estructural, éstos deberán incluir objetivos de desarrollo social, en particular de erradicación de la pobreza, promoviendo el empleo pleno y productivo y aumentando la integración social."

Tiene ocho "subcompromisos" divididos en puntos nacionales e internacionales. A nivel nacional, los compromisos son los siguientes:

** Promover programas e inversiones básicas en el sector social, en particular dirigidos a las capas pobres y vulnerables de la sociedad, y protegerlos de las reducciones presupuestarias aumentando a la vez la calidad y eficiencia de las inversiones sociales.

** Hacer una evaluación del impacto de los programas de ajuste estructural sobre el desarrollo social, incluso -cuando corresponda- mediante valoraciones del impacto social desde un enfoque de género y otros métodos pertinentes, para formular políticas tendientes a reducir sus efectos negativos y mejorar los positivos. Para dicha evaluación, los países interesados podrían solicitar la cooperación de las instituciones financieras internacionales.

** En países con economías en transición, promover un enfoque integrado del proceso de transformación que trate las consecuencias sociales de las reformas y las necesidades de desarrollo humano.

** Reforzar los componentes del desarrollo social de todos los programas y políticas de ajuste, incluidos los resultantes de la universalización de los mercados y el rápido cambio tecnológico, formulando políticas para promover un acceso mayor y más equitativo a los ingresos y recursos.

** Asegurar que las mujeres no se vean recargadas de manera desproporcionada con los costos de transición de dichos procesos.

A nivel internacional, los "subcompromisos" obligan a los jefes de estado y de gobierno a:

** Trabajar para asegurar que los bancos de desarrollo multilaterales y otros donantes complementen el préstamo del ajuste con un aumento de los préstamos destinados a la inversión en el desarrollo social.

** Luchar por asegurar que los programas de ajuste estructural respondan a las condiciones económicas y sociales, preocupaciones y necesidades de cada país.

** Procurar el apoyo y la cooperación de organizaciones regionales e internacionales del sistema de Naciones Unidas, en particular las instituciones de Bretton Woods, en la formulación, gestión social, evaluación de las políticas de ajuste estructural y en la puesta en práctica de los objetivos de desarrollo social y en la integración de los mismos en sus políticas, programas y actividades.

Programa de Acción

En el Programa de Acción, que pretende ser un documento operacional complementario de la Declaración, hay dos párrafos principales que hacen referencia al ajuste estructural. Estos también fueron "lavados" por el grupo de consulta de Razali y por el grupo de trabajo.

El párrafo 80 establece que "para asegurar que los programas de ajuste estructural incluyan objetivos de desarrollo social, en particular la erradicación de la pobreza, la generación de empleo productivo y un aumento de la integración social, los gobiernos, en cooperación con las instituciones financieras internacionales y otras organizaciones internacionales deben:

** Proteger los programas e inversiones sociales básicas, en particular las que asisten a los sectores pobres y vulnerables de la sociedad, de reducciones presupuestarias.

** Evaluar el impacto de los programas de ajuste estructural sobre el desarrollo social, mediante evaluaciones del impacto social y otros métodos convenientes, y elaborar políticas de desarrollo para reducir sus efectos negativos y aumentar su impacto positivo.

** Alentar la promoción de políticas que permitan a las pequeñas empresas, cooperativas y otras formas de microempresas, desarrollar sus capacidades para la generación de ingresos y la creación de empleo."

Las instituciones financieras

El ajuste estructural también es el tema central del párrafo 81, que se refiere al papel de las instituciones financieras internacionales en la aplicación de los resultados de la Cumbre. Se exhorta a las instituciones en cuestión a adoptar las siguientes medidas:

* El Banco Mundial, el FMI, los bancos regionales y subregionales, los fondos y todas las organizaciones financieras internacionales deben tender a integrar objetivos de desarrollo social en sus políticas, programas y actividades, incluso priorizando dentro de sus programas de préstamo, cuando sea posible, los préstamos al sector social.

** Las instituciones de Bretton Woods y otras organizaciones del sistema de Naciones Unidas deben trabajar de manera conjunta con los países interesados para mejorar el diálogo sobre la formulación de políticas, y desarrollar nuevas iniciativas para asegurar que los programas de ajuste promuevan un desarrollo económico y social sustentable, dedicando especial atención a su impacto en los sectores que viven en estado de pobreza y en los grupos más vulnerables.

** Naciones Unidas, en cooperación con el Banco Mundial, el FMI y otras instituciones multilaterales de desarrollo, deben estudiar el impacto de los programas de ajuste estructural sobre el desarrollo económico y social y asistir a los países en vías de desarrollo a crear condiciones para el crecimiento económico, la creación de empleo, la erradicación de la pobreza y el desarrollo social."

Fuente: Red del Tercer Mundo