No. 64 - Segunda quincena de Mayo 1995

Secretaría de la OMC

Un intento de eliminar controversias molestas

por Chakravarthi Raghavan

Un informe de la secretaría de la OMC, que ignora a las ideologías del desarrollo, parece querer poner fin a las controversias entre regionalización y multilateralismo, entre la noción de un mercado mundial dirigido por grandes corporaciones y los principios de la teoría neoclásica.

"No hay pruebas que sustenten la opinión de que hay una creciente regionalización del comercio mundial ni del surgimiento de "bloques" comerciales centrados en América del Norte, Europa Occidental y Asia del Pacífico", afirma un informe la secretaría de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Los países de una misma región que comercian entre sí y con países de otras regiones se han vuelto cada vez más importantes para las economías nacionales en el mundo de posguerra, se expresa en el informe, y continúa:

Los cimientos jurídicos para un comercio más abierto fueron sentados por el sistema de comercio multilateral -con un alcance a escala mundial- con acuerdos de integración regional que sirven para profundizar las relaciones con los países vecinos y así "las iniciativas de integración regional y multilateral son complementos más que alternativas en la persecución de un comercio abierto".

Habiendo dado este beneplácito a los acuerdos, bloques y tendencias regionales en el ámbito del comercio, el informe se refiere a las normas y procedimientos de la OMC que rigen los acuerdos de integración regional y dice "... podría ser que los gobiernos consideren que son necesarias reformas para que la relación de mutuo apoyo entre el multilateralismo y el regionalismo esté asentada sobre bases más sólidas."

Sin atribuciones formales

En el informe no se habla de las motivaciones de este trabajo de "investigación" y su conclusión, ni de su publicación. Pero claramente se trata de un estudio de la secretaría, producto de su propia iniciativa, que no fue ordenado ni encargado por los miembros colectivos de la OMC (que entró en vigencia el 1º de enero) ni anteriormente por las partes contratantes del GATT.

El director general saliente de la OMC, Peter Sutherland, hizo una referencia al informe (que estuvo en manos de la prensa durante una semana, pero fue retenido para su publicación a fines de abril), y dijo que le habían pedido que consultara u obtuviera el consentimiento de los miembros, a lo cual se había negado y la secretaría siguió adelante con su iniciativa.

La carta de la OMC, si bien establece el nombramiento del director general y dispone que sea él quien designe al personal de su secretaría, no prevé ninguna iniciativa para dicha secretaría.

Es un secreto a voces que en las etapas finales, cuando ya se había negociado el texto del acuerdo, el director general del GATT, Peter Sutherland, y la secretaría, trataron de obtener una disposición que estableciera una función para la secretaría.

Pero los países comerciales de mayor peso y los países más importantes del Sur se unieron para impedirlo, fundamentando que la OMC y sus acuerdos eran una relación contractual, y que el trabajo de la OMC y de sus organismos no debía ser un proceso "dirigido por la secretaría" sino determinado por las partes contratantes y los miembros, y que la secretaría debería asumir el trabajo que los miembros quieren que haga de vez en cuando (como solía ser en el GATT).

Una disputa burocrática

Por consiguiente (después de Marrakesh), en los comités preparatorios (aparte de los infructuosos esfuerzos por conseguir que las condiciones salariales y laborales de los miembros de la OMC se igualaran a las de las instituciones de Bretton Woods, de cuyo fracaso los funcionarios culpan ahora a Sutherland), hubo intentos de lograr un presupuesto mayor para la "investigación" de la OMC, y a través de ello para una función de la secretaría.

Eso también fracasó. De ahí que, teniendo en cuenta el posible trabajo, los miembros del comité preparatorio y el comité de presupuesto consideran que no es necesario agregar más funcionarios.

Sutherland expresó esta opinión al hablar sobre el papel de la secretaría, pero argumentó (en términos del trabajo sobre temas nuevos, incluidas las normas laborales, que todavía deben ser sometidas a análisis y discusiones para llegar a un consenso), que la OCDE, con sus escasos miembros del Norte, no era el lugar adecuado, y que la OMC sí lo era. En este contexto citó el estudio e informe del bloque regional.

Otros funcionarios de alto rango de la OMC, que no querían ser nombrados, asintieron que el acuerdo de la OMC no prevé ninguna función para la secretaría, y que en términos de la historia de las negociaciones (todavía está en discusión dentro de la secretaría si publicarlo, o publicar todas las propuestas, enmiendas y documentos internos para permitir que otros extraigan sus propias conclusiones) esa función no se deduciría.

Actuación no transparente

No obstante, uno de ellos sugirió que se basaba en "precedentes", es decir, un informe o estudio realizado por la secretaría sobre comercio y medio ambiente y publicado en 1992. Lo hizo en 1991 Jagdish Bhagwati, cuando era "asesor" del director general del GATT Arthur Dunkel.

Si hubo o no una decisión formal (y el GATT funciona de manera no transparente, pues muchas de sus decisiones se toman en las consultas del Director General), en realidad fue algo que se hizo en el contexto de la reunión de la CNUMAD en Río de Janeiro, cuando el Comité Preparatorio y la Asamblea General de la ONU pidieron a todos los organismos internacionales que hicieran una "contribución" en la esfera de su competencia.

En un contexto en que la Ronda Uruguay estaba en un limbo, las partes contratantes divididas en el tema de comercio y medio ambiente, y todos preocupados por los "proteccionistas" disfrazados de ambientalistas, la secretaría y Bhagwati fueron alentados a hacer algo y entregarlo a Río como una "contribución del GATT" pero con autoridad propia.

Ese estudio, informe o contribución, fue publicado en 1992 en el "Comercio Internacional 90-91", Vol. I, del GATT, en un capítulo sobre comercio y medio ambiente.

La secretaría del GATT, con el consentimiento y acuerdo de las partes contratantes (que no querían darle ninguna función en particular sino autorizarla a ella o al director general a participar en los discursos o en alguna publicación anual) comenzó por editar la publicación "Comercio Internacional" conteniendo estadísticas comerciales, y con dos o tres capítulos en los cuales la secretaría brinda su opinión en ciertos temas económicos y comerciales.

La propia secretaría discontinuó la publicación de estas "opiniones" y en los últimos 2 o 3 años ha publicado sólo las estadísticas.

Si este es el precedente, puede resultar bastante pobre, ya que desde entonces sólo se publican datos estadísticos y ninguna opinión, lo cual también podría interpretarse como que el precedente era discontinuado. Otro funcionario dijo que el último estudio es tan inocuo, sin opiniones reales propias, que no valía la pena leerlo y que si alguien tenía razón en criticarlo, tal vez fueran las potencias, pero no los países en desarrollo.

¿Qué es lo que pretende?

Pero quizás sea ese el propósito del estudio: que las potencias se hagan algunas preguntas, pero sabiendo de su control real sobre la secretaría en lo "importante" no plantearían ni objetarían públicamente el estudio, mientras que las delegaciones de los países en desarrollo podrían pensar que va en su apoyo y por lo tanto lo dejarían correr, sentando así las bases para que en el futuro se hagan otros estudios e informes con motivaciones ideológicas.

Esto sería a propósito de los temas de la llamada "lista de compras de Marrakesh", los temas mencionados por el presidente de la reunión de Marrakesh en su declaración final, así como los temas mencionados por distintos ministros para el trabajo futuro de la OMC, en los cuales no se pudo llegar a acuerdo pero podrían seguir discutiéndose dentro de la OMC.

El director general entrante de la OMC, Renato Ruggiero, ya "reveló" su programa: mayor liberalización comercial "acelerando" la aplicación de los acuerdos de Marrakesh sobre aranceles, agricultura, textiles y TRIPs (derechos de inversión relacionados con el comercio).

Además de descolgarse con esto, a menos que se reduzca el período de aplicación, Ruggiero, cuyo período terminará en el 2000, no podrá adoptar nuevas iniciativas ni nuevas rondas.

El informe en sí sobre regionalización es bastante mediocre. Por la bibliografía citada al final parecería que en gran medida, la "investigación" y el "análisis" implican una "búsqueda" en otros textos y materiales publicados (en su mayoría, si no exclusivamente, en el Norte, y de una orientación neoclásica particular). Los estudios, documentos de discusión, textos e informes de Naciones Unidas, de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas, no se mencionan.

La "cultura" de Bretton Woods

Esto es propio de la "cultura" de las instituciones de Bretton Woods, que se citan unas a otras, y a la OCDE, pero nunca a otros estudios críticos de sus opiniones.

Para dar una idea de esta calidad etnocéntrica: el informe brinda en una cuadro, como evidencia de una "larga historia" de reducción o eliminación de obstáculos entre los estados, la propuesta de Inglaterra para su unión con Escocia en 1547-48, la unión de las coronas en 1802 y la Ley de Unión de Inglaterra y Escocia en 1703, el plan de Francia de 1664 para unir todas las provincias, las colonias norteamericanas y la abolición de los obstáculos entre ellos en la constitución de 1789 y la historia alemana de 1813 a 1871...

En la historia de la economía, este período caería dentro de las etapas del feudalismo y el naciente mercantilismo, por cierto no del mercado libre que Adam Smith formuló para enterrar al neomercantilismo del siglo XVIII o las posteriores teorías del libre comercio de Ricardo para abrir los mercados europeos al centro industrializado de Inglaterra. Y para retrotraerse a esos períodos de "comercio preferencial", cabe preguntarse por qué la secretaría del GATT ignoró la historia feudal china o india, o incluso la historia británica, la conquista de Irlanda por los ingleses o el período colonial de integración de las economías asiática y africana (con Europa) o la apertura más reciente (comparativamente) de Japón por el almirante Percy para un "libre comercio con Estados Unidos".

Una versión apresurada

Si bien el Tratado de Roma de la Comunidad Europea fue el gran acuerdo del Art. XXIV, que dio lugar a su debido tiempo a una serie de acuerdos y revisiones que involucraron a la propia CE y sus varios acuerdos de asociación, para cuando la OMC entró en vigencia había más de 90, pero todavía algunos, como el Mercosur, pretendían un acuerdo de integración general y unión aduanera.

El informe también relata el proceso de la Unión Europea con los poderosos compromisos de integración política de Europa, para señalar que tal vez no sirve generalizar esta experiencia y sus resultados.

Algunas de las últimas experiencias de integración (el Tratado de libre comercio de América del Norte, TLCAN, el Mercosur, etcétera) son demasiado recientes como para sacar conclusiones útiles, pero el estudio hace un análisis sistemático de los acuerdos y sus consecuencias. Cita los datos del comercio interregional o mundial de los acuerdos regionales para demostrar que, salvo Europa que tuvo un comercio interregional muy alto (69.9%), otras regiones tienen ambos aspectos en sus relaciones comerciales.

Luego cita el carácter exclusivo del ejemplo europeo, en términos del compromiso político de integrar Europa, para sugerir que sería riesgoso extraer conclusiones para otros acuerdos (que no tienen este compromiso político).

Pero si las cifras de crecimiento del PIB y el comercio de mercancías durante los períodos 1870 a 1900, 1900 a 1913, 1913 a 1950, 1950 a 1973 y 1973 a 1993 se utilizaran para sacar alguna conclusión de la dinámica PIB/crecimiento comercial, ¿pueden ignorarse por completo los hechos políticos de Europa: las dos guerras, los intentos de integración regional de Hitler y las depresiones?

El informe tiene algunos pasajes que podrían ser considerados contrarios a los acuerdos regionales de Europa (la Unión Europea y su red de acuerdos) y a los de Estados Unidos y sus recientes avances en términos de las Américas y el Asia del Pacífico.

Malabarismos estadísticos

Pero además, el informe está escrito de forma tan "vetusta" que para cada opinión cita una contra opinión, sin ninguna conclusión de los investigadores ni de los economistas del GATT, quienes últimamente hicieron ciertos malabarismos estadísticos para demostrar que la competencia monopólica produce beneficios para la Ronda Uruguay.

El único objetivo discernible del informe parecería ser el de dar fin a las controversias entre regionalización y multilateralismo, entre la idea de los mercados a escala mundial que las trasnacionales intentan forjar y las opiniones neoclásicas del "mercado" y el "libre comercio", dejando de lado las opiniones de la economía del desarrollo.

El informe discute la forma en que comenzaron los acuerdos del Art. XXIV (la disposición del GATT sobre Acuerdos de Unión Aduanera y Libre comercio) y cómo fueron resueltos por el Acuerdo General.

En cuanto al ingreso de la OMC de más de 90 acuerdos y de los 69 grupos de trabajo, sólo seis lograron llegar a un consenso sobre su conformidad con el Artículo XXIV.

Según el informe, a partir del tratado de Roma, casi ninguno de los acuerdos (excepto el Caricom) fue formalmente aprobado por el Acuerdo General, y también señala (la opinión europea) de que en la medida que no es desaprobado, es legal. Como las partes de los acuerdos siempre podrían bloquear un consenso o decisión de no conformidad, ¿la aprobación o desaprobación implica algo desde el punto de vista contractual? ¿Y también quiere decir algo el hecho de que existan algunas diferencias sobre los acuerdos (durante un período de la historia del GATT cuando los grupos especiales debían establecerse por consenso y sus informes se adoptaban sólo por consenso)?

Preguntas sin respuestas

Estas son preguntas controvertidas que los 48 años del GATT no han podido resolver, y la secretaría no puede hacer más que plantearlas sin extraer conclusiones.

El informe también señala que salvo el Tratado de Roma original, y luego el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), ninguno fue notificado o considerado por las partes contratantes del GATT antes de entrar en vigencia.

Algunos ni siquiera notifican las nuevas preferencias y aranceles comerciales antes de entrar en efecto.

Otros ámbitos en que se expusieron opiniones contrarias son las controversias sobre el requisito del Art. XXIV en cuanto a que los acuerdos deben cubrir "sustancialmente todo el comercio" entre los firmantes, el acceso "no mayor o más restringido en general" al mercado para los de afuera, y las "normas de origen" que los firmantes de esos acuerdos especifican con relación a las importaciones de afuera.

Los acuerdos del Art. XXIV y la forma en que fueron abordados hicieron que durante la Ronda Uruguay (en el grupo sobre los artículos del GATT), India presentara este artículo particular para su estudio. Pero no llegó a ningún lado, y sólo surgió un Acuerdo (sobre la interpretación del artículo), que tiene que ver con algunos de los problemas técnicos y detalles menores, pero no los sustantivos.

El informe señala que si bien el Acuerdo aclara algunas de las áreas en las que hubo controversia en el pasado, particularmente sobre la política externa de las uniones aduaneras, no llegó a resolver los temas de interpretación. La mayoría de los problemas que afectaron el proceso de los grupos de trabajo no fueron resueltos, agrega.

Sobre el problema de las normas de origen con relación a los acuerdos del Art. XXIV, subraya la decisión de crear un programa de trabajo que conduzca a la armonización de las normas de origen que pueda influir en acuerdos futuros.

Fuente: SUNS