No. 64 - Segunda quincena de Mayo 1995

USAID

Ganancias de 5 a 1para Estados Unidos

por Patrick Bond

Los debates recientes en torno al presupuesto de la Agencia estadounidense de Ayuda al Desarrollo (USAID) hicieron comprender a muchas ONGs que el verdadero beneficiario de esa ayuda es Estados Unidos.

"Del capital que invertimos en Africa obtenemos un rendimiento de cinco a uno, a través del comercio, la inversión, las finanzas y la ayuda. En realidad no estamos ayudando a Africa cuando le enviamos ayuda, sino que Africa nos ayuda a nosotros". Este argumento fue esgrimido por el empresario y ex representante de Estados Unidos ante la ONU, Andrew Young, durante una reunión de emergencia de ONGs, grupos religiosos, laborales y empresariales vinculados a Africa, celebrada en Washington en febrero pasado. Por razones de interés propio, la coalición de Young, Constituency for Africa (CFA), rogó al Congreso de Estados Unidos, de mayoría republicana, que mantuviera los programas de USAID.

Young, junto con Africare (una ONG con sede en Washington y fundadora de CFA) y otros miembros de CFA, están intentando salir al paso de los severos ataques a la ayuda exterior de Estados Unidos lanzados por dos senadores republicanos de la región del sudeste: Jesse Helms y Mitch McConnell, que dirigen la Comisión de Asuntos Exteriores del Senado y tienen el poder -y la más absoluta falta de preocupación por el destino de Africa- para restringir el gasto de miles de millones de dólares del Fondo de Desarrollo Africano en las próximas semanas.

A principios de febrero, por recomendación de Helms y McConnell, USAID pasó a la órbita del Departamento de Estado con el propósito de aumentar el papel estratégico de la ayuda. Sobrevivió a duras penas, según se dice gracias a que su administrador Brian Atwood amenazó con renunciar.

Pero la situación por la que atraviesa USAID ha obligado a las ONGs más precavidas a enfrentar la realidad de que la ayuda africana no ha mejorado en calidad, a pesar de los grandes esfuerzos realizados en los últimos años por la colectividad de ONGs.

El gasto de Estados Unidos en ayuda exterior en 1984 fue de 19.000 millones de dólares, pero durante los gobiernos de Reagan y Bush, mermó rápidamente, y diez años más tarde había bajado a 14.600 millones de dólares. La razón principal de la reducción fue la muerte del clientelismo de la Guerra Fría, pero no fue la única causa. Había un creciente sentimiento generalizado de que USAID estaba siendo administrada en forma deficiente y no era capaz de demostrar la repercusión de sus programas, según el Servicio de Investigación del Congreso.

En 1992, siendo candidato presidencial, Bill Clinton atacó con firmeza a USAID desde una postura de izquierda, por su apoyo a los regímenes represivos de América Central. Merced a la ayuda comercial de USAID, estos gobiernos lograron atraer a empresas manufactureras estadounidenses ofreciéndoles a cambio mano de obra dócil y barata: 0,33 dólares la hora, menos del 5% del salario pagado en Estados Unidos por un trabajo similar. En ese momento -fines de 1992- se llegó a hablar de cerrar el organismo ligado al escándalo.

Compromiso con los programas de ajuste estructural (PAE)

Pero terminada la campaña electoral, las críticas han adoptado un tufillo profundamente conservador. Luego de asumir el cargo, Atwood liquidó algunos de los programas más controvertidos de USAID e inició reformas (en gran medida simbólicas e insostenibles) con el objetivo de elevar el nivel de participación de las bases en los proyectos del organismo. Pero el equipo de Africa de Atwood, dirigido por dos funcionarios heredados de la administración Bush -John Hicks y el economista Jerry Wolgri-, continuó comprometido religiosamente con el ajuste estructural y las soluciones de libre mercado.

Además, la influencia ejercida por el secretario de Comercio Ron Brown y el subsecretario de Hacienda (y ex economista de alto rango del Banco Mundial) Lawrence Summers, hizo que el discurso sobre la ayuda estuviera cada vez más dirigido a favorecer los objetivos económicos de Estados Unidos. Se trataba de subsidiar las exportaciones y las actividades de las trasnacionales, manteniendo alianzas estratégicas y asentamientos militares en el exterior, y otras maniobras de tipo geopolítico.

Tal como advirtió durante una reunión del CFA el destacado consultor en el tema de la ayuda, Joseph Szlavid, radicado en Washington, los beneficiarios de la ayuda africana deben "prestar más atención a lo que votan en Naciones Unidas y tratar de adoptar la posición de Estados Unidos más seguido de lo que lo están haciendo. De esa manera los países africanos podrán ganar amigos y acercarse a gente influyente".

Esto concepto caracteriza el tipo de terreno retórico en el cual se mueven algunas ONGs, cuya existencia depende de la ayuda. Lamentablemente, muchas de ellas, en especial CFA, aceptan tanto los términos del debate ofrecido por republicanos como McConnell y Helms, como el contexto neoliberal establecido por Brown y Summers y la propia USAID.

No obstante, siguen surgiendo oportunidades para una mantener una resistencia permanente. Como señala Doug Hellinger, del Grupo de Desarrollo para Programas Alternativos (Development GAP), con sede en Washington, "las contradicciones en los grupos cívicos y ONGs están saliendo a la superficie. Les llevará un par de años resolverlas, pero las ONGs tenemos ahora muchas más oportunidades de estudiar detenidamente las alternativas a la actual confusión".

Evitando a los gobiernos

Pero no todos quieren aprovechar esta oportunidad. Como contestó Andrew Young cuando le preguntaron sobre el papel que le cupo a USAID en el apoyo a regímenes corruptos y antidemocráticos del Tercer Mundo, fieles a la línea política de Estados Unidos: "Eso fue hace diez años, cuando los gobiernos africanos eran títeres en la Guerra Fría. Ahora los modelos han cambiado radicalmente. Africa recibe más ayuda a través de las ONGs, así como del comercio y de los canales del mundo de los negocios. Cuando tuvimos que evitar a los gobiernos, lo hicimos."

Young elogió a la compañía aérea estadounidense USAfrica Airways -cuyo directorio ocupa el arquitecto del "compromiso constructivo" de la época de Reagan, Chester Crocker- por considerarla el mejor ejemplo de promoción comercial. Irónicamente, ese mismo día, a 20 millas de allí, en el aeropuerto Dulles de Washington, USAfrica anunciaba que eliminaría de inmediato sus seis vuelos semanales a Johannesburgo y Cape Town y cerraría todas las operaciones.

"El gasto general en ayuda bajó un 8% en todo el planeta", señala Hellinger; de manera que las ONGs del Norte han debido enfrentar las consecuencias de contar con presupuestos reducidos: "Las ONGs que no dijeron la verdad sobre el fracaso de la ayuda, cuando la opinión pública puede decir con toda certeza que hubo un fracaso, deben aceptar que contribuyeron a ese debilitamiento y que sus fondos mermarán. El público básicamente dice: si supiéramos que el dinero le llega a la gente, la apoyaríamos (a la ayuda). Sí, existe un elemento de racismo en la opinión pública estadounidense, pero no es la razón definitoria por la cual la gente está en contra de la ayuda exterior a Africa".

Por su parte, Atwood niega la impopularidad de los programas de su organismo: "El problema que tenemos es que la mayoría de los estadounidenses cree que el 20% de los dólares que pagan por concepto de impuestos se destinan a la ayuda exterior, cuando la cifra real es menor al 0,5%. Cuando en las encuestas se le pregunta a los ciudadanos estadounidenses cuánto debería destinarse a la ayuda exterior, ellos contestan que un 5%".

Pero esas son ilusiones vanas, y el presupuesto de Clinton para 1995 -que se reducirá progresivamente en forma considerable- sólo mantiene los niveles anteriores de ayuda a Africa.

Después de disminuir en la década del 80, los fondos destinados por el gobierno de Estados Unidos a Africa experimentaron un drástico aumento en 1991 (un 40%), pues muchos gobiernos africanos fueron derrocados en "levantamientos del FMI". Simultáneamente, aumentó la ayuda a Europa oriental y la ex Unión Soviética, los fondos para proyectos relacionados con el medio ambiente y planificación demográfica y familiar, así como para ayuda a refugiados y a situaciones de emergencia por desastres.

La democracia no es prioridad

Incluso los programas más humanitarios de USAID no disminuyeron la brecha en la relación entre democracia y mercado libre en la mayor parte de Africa, contrariamente a los objetivos oficiales y la teoría ortodoxa. En Kenia, un país africano seguido muy de cerca por Washington, el resultado es que los donantes internacionales priorizaron la liberalización económica muy por encima de la democracia.

El cierre de muchas oficinas africanas de USAID es prueba del apoyo cada vez menor que recibe Africa. En los últimos años también los programas de USAID en Pakistán, América Central y Filipinas han sufrido recortes importantes. En contraste, entre los beneficiarios de la "ayuda" militar figuran Israel y Egipto, que juntos se llevan más del 30% del presupuesto de ayuda (5.100 millones de dólares), por el bien de la estabilidad del Medio Oriente. Otros han sido premiados con un aumento sustancial del aporte de USAID este año: Haití (156 millones de dólares), Sudáfrica (125 millones), Cisjordania y la Franja de Gaza (77 millones de dólares) y El Salvador (73 millones de dólares).

Pedidos para la Lockheed

Por más que la ayuda exterior está distribuida, continúa reflejando las relaciones de poder internas de Estados Unidos. El vocero de la Cámara, Newt Gingrich, por ejemplo, representa a un electorado conservador de Atlanta integrado por una gran cantidad de empleados de la Lockheed, una compañía con muchos contratos militares.

Young, quien también es de Atlanta, explicó su estrategia en la conferencia de CFA: "Estuve con Lockheed la semana pasada. Ellos necesitan pedidos, necesitan vender sus aviones de carga pesada C-130, que es un avión que puede ser usado en toda Africa, donde no hay caminos. El hermano Gingrich tiene que enterarse de esto".

Sin embargo, al mismo tiempo que Young se reunía con Lockheed, los militares de Zimbabwe anunciaron que reconsiderarían las donaciones de los aviones C-130 de Estados Unidos por los costos extremadamente altos de funcionamiento y mantenimiento.

Por lo menos uno de los invitados de CFA, el reverendo Jesse Jackson, tocó los grandes temas para defender a USAID de los recortes republicanos: "El gobierno de Estados Unidos subsidió el desastre de Africa del Sur, financiando a Buthelezi y Savimbi. Debemos poner fin a las políticas al estilo Tarzán, que son racistas e inmorales. El espíritu mezquino actual contra Africa es el mismo espíritu mezquino contra nuestras propias ciudades. Sacamos de apuros a Europa y Japón con el Plan Marshall y el gasto militar de posguerra (...) hace unos pocos días sacamos de apuros a Wall Street en México con una garantía crediticia de 20.000 millones de dólares. Pero los republicanos no tienen 800 millones de dólares para Africa o 750 millones de dólares para Washington DC". (La ciudad de Washington de mayoría negra estuvo a punto de entrar en bancarrota a principios de febrero, cuando el Congreso amenazó con revocar su condición autónoma).

Pero Hellinger, del Development GAP, argumenta que incluso la ayuda a Africa en forma de préstamos en moneda fuerte y con tasas de interés bajas -como ofreció la Asociación Internacional para el Desarrollo (AID), del Banco Mundial, para que los países africanos pudieran seguir pagando sus deudas externas y también las importaciones- se están usando en mecanismos que socavan la independencia. Hellinger formula la siguiente pregunta: "¿Por qué el dinero de la AID debe ser usado para pagar las deudas contraídas con el Banco Mundial? Con la AID impulsando la liberalización del comercio y con la distribución del ingreso tal como se da en Africa, los bienes suntuarios que están entrando plantean todo tipo de preguntas. La importación de alimentos aumentó, y las importaciones de productos básicos manufacturados están destruyendo la producción del sector informal africano. Debemos preguntar por qué USAID sigue insistiendo en liberalizar el comercio. Lo que deberíamos hacer es ayudar a Africa a mejorar la capacidad productiva local, no a socavarla."

Transformar la AID

El Development GAP y otros varios grupos ambientalistas con orientación social sostienen que la AID (y su gasto anual de 6.000 a 7.000 millones de dólares) debería salir de la órbita del Banco Mundial. Debería ser transformada, dicen, en un organismo de financiación mucho más solidario, menos restrictivo, en el cual el Tercer Mundo e incluso la sociedad civil tengan una representación mayor.

El movimiento de ONGs del Norte, "50 Years Is Enough" (50 años bastan), más crítico, hizo mucho por poner al Banco Mundial y al FMI en la agenda pública del Norte.

La campaña en marcha, afirma Hellinger, enseña varias lecciones sobre el BM y el FMI: "En el único caso que responden es cuando les sacan los juguetes, les cortan el dinero o les dan duro en la prensa. Antes fuimos terriblemente corteses e ingenuos. Si bien no estamos pidiendo que se reduzca el dinero de AID a Africa, es claro que, como ONGs, más vale que presentemos alternativas."

(*) El autor es docente de Política Social en la Universidad John Hopkins de Baltimore, Estados Unidos. Este artículo ha sido reproducido de African Agenda, Vol. 1, Nº 2, 1995.