No. 68 - Segunda quincena de Julio 1995

Acuerdo EEUU-Japón

La credibilidad de la OMC quedó dañada

por Chakravarthi Raghavan

Al borde de una impredecible guerra comercial, Estados Unidos y Japón dieron un paso atrás; las dos partes se proclaman victoriosas, pero la confiabilidad de las normas de la OMC quedó dañada y los primeros análisis del acuerdo señalan que sus efectos recaerán sobre muchos países.

El acuerdo se logró aproximadamente a las cuatro de la tarde del miércoles 28 de junio. Mientras era anunciado en una conferencia de prensa conjunta por el representante comercial de Estados Unidos, Mickey Kantor, y el Ministro de Comercio Internacional e Industria de Japón, Ryutomo Hshimoto, los fabricantes de autos japoneses hacían públicos sus planes de "integración a escala mundial" de mediano plazo para instalar industrias y proveer autopartes.

Estados Unidos anunció que no pondría en efecto su arancel del 100% sobre las importaciones de autos de lujo japoneses, que oficialmente debía entrar en efecto a la medianoche, hora de Washington, del 28/29 de junio, pero que en los hechos estaba aplicando provisoriamente desde el 20 de mayo. Y Japón anunció que no proseguiría con su reclamo ante la OMC por las sanciones comerciales de Estados Unidos.

Pero cuando todo se calme y sea posible separar la paja del trigo, tal vez resulte que este acuerdo tan sólo pospuso la lucha entre las dos grandes potencias (en este u otro tema), despertó el apetito de Estados Unidos de ganar "beneficios comerciales" para sus empresas en otros países a través del "camino de las sanciones unilaterales", y por lo tanto aumentó la inseguridad comercial de los miembros de la OMC.

Los funcionarios japoneses afirman en privado tener esperanzas de que Estados Unidos haya aprendido algo de esta contienda: que la solución de aplicar las sanciones comerciales unilaterales a través del artículo 301 de su ley de comercio sería resistida por sus interlocutores comerciales de la OMC y se enfrentaría a la condena casi universal. También que esa solución provoca divisiones a nivel interno pues contó con una oposición considerable de la propia opinión pública, los economistas y los grupos comerciales.

Sin embargo, las declaraciones efectuadas por Kantor en la conferencia de prensa y por el presidente Clinton en Washington y las opiniones de los jerarcas comerciales de Estados Unidos sugieren que tales esperanzas de los japoneses pueden ser vanas.

La OMC y Renato Ruggiero

El final de la contienda y seis días de intensas negociaciones bilaterales en Ginebra arrojaron muchos hipérboles de los dos antagonistas, sus industrias y grupos de presión. Pero nada igualó a la referencia, en una declaración de prensa, del director de la OMC ¡sobre el papel de ésta en la promoción y logro de la paz comercial!

Durante todo el proceso, desde mediados de mayo, cuando Estados Unidos anunció sus sanciones y su intención de presentar un reclamo ante el organismo comercial, el director ejecutivo de la OMC, el italiano Renato Ruggiero, se mantuvo al margen. No obstante, efectuó algunas declaraciones ambivalentes elogiando a Estados Unidos por respetar las obligaciones de la OMC al presentar su diferencia ante el organismo.

Algunos informes e incluso un reportaje en el periódico económico alemán Handelsblatt sugieren que en privado Ruggiero está recomendando "modestia como el principio de supervivencia de la OMC". También habría indicado que la diferencia era demasiado grande como para que la manejara la OMC y que esos temas, y otros como la cláusula social, el medio ambiente, la política de competencia, etc., deberían ser abordados por los principales miembros de la OCDE.

Pero a los pocos minutos de la conferencia de prensa anunciando el acuerdo, el director de la OMC emitió una declaración que afirmaba: "(...) Y lo que es más importante, creo que la solución de hoy puede ser alentadora para nosotros, porque el sistema de comercio multilateral demostró que puede ayudar a traer la paz comercial. El sistema de solución de diferencias de la OMC ha hecho su trabajo como barrera contra el conflicto y promotor del acuerdo. Saber que ambas partes estaban dispuestas a utilizar el sistema desempeñó un papel vital como presión para llegar a un acuerdo. Cuando se lo exijan, el sistema ofrecerá una sentencia legal; con más frecuencia, como en este caso, servirá como un catalizador para la solución. Eso es exactamente para lo que fue concebido y es exactamente lo que logró hacer hoy".

Muchos diplomáticos comerciales y observadores sienten, no obstante, que de hecho, la novel OMC, de tan sólo seis meses, sufrió un serio revés en su credibilidad. Sus proclamadas intenciones de ser una institución internacional con un sistema normativo para regir el orden mundial del comercio, garantizar la seguridad comercial a través de un efectivo mecanismo de solución de diferencias, asegurar los derechos tanto de los poderosos como de los débiles, resultan estar vacías de contenido cuando los poderosos deciden desobedecer las normas.

La inseguridad de EEUU

Algunos observadores temen que en la persecución de objetivos comerciales neomercantilistas y la búsqueda de ganancias para sus empresas, Estados Unidos resulte una fuente permanente de inseguridad económica para otros, así como lo fue Alemania para la seguridad política y la integridad territorial de los países europeos en los años 30, culminando en una guerra.

Los restantes miembros de la OMC y grandes sectores de académicos y especialistas comerciales de Estados Unidos expresaron directamente que el uso por parte de su país del artículo 301 -la decisión unilateral de "anulación y perjuicio" de sus derechos emanados de la OMC, y la imposición de sanciones (aranceles del 100%) sobre las importaciones de algunas variedades de autos japoneses, "productos" cubiertos por el acuerdo de la OMC/GATT de 1994- constituía una violación de la OMC, independientemente o no de si las prácticas japonesas motivo del reclamo estaban cubiertas por los acuerdos de la OMC.

Pero esto no impresionó en lo más mínimo a la administración de Estados Unidos ni tampoco al Congreso.

Varias fuentes japonesas, cercanas al poderoso Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI), admitieron en privado algunas ventajas surgidas del acuerdo, pero también algunas desventajas.

Del lado de las ventajas, las fuentes citadas mencionaron el haber evitado una costosa guerra comercial -en una contienda que afecta a uno de los mayores sectores de la economía japonesa, el automotor- sin que el gobierno japonés hubiera abandonado su negativa de aceptar "metas numéricas" o compromisos que implicaran medidas de su sector privado.

No obstante, la administración nipona había presionado considerablemente en privado a los fabricantes japoneses de automóviles, en especial a la empresa Toyota, antes de que fueran anunciados los planes a mediano plazo -pero con metas globales, y no específicas, sobre autos y autopartes estadounidenses, como en los planes industriales voluntarios para aumentar la compra de autopartes extranjeras.

Del lado negativo, manifestó la fuente, hay que poner el hecho de que Estados Unidos tal vez se sienta ahora envalentonado para volver a aplicar medidas y amenazas con el artículo 301 en otros sectores. En este sentido, señalaron el reclamo pendiente de la compañía estadounidense de películas Kodak contra Fujitsu por su control del mercado interno japonés que impide la importación y distribución de películas fabricadas en Estados Unidos. Hay otros temas pendientes, y esto alienta a otros sectores estadounidenses a iniciar similares reclamos al amparo del art. 301.

Y aún más, en un sistema amplio, es probable que Estados Unidos utilice los mismos instrumentos contra otros países más débiles y esto, a su vez, alentará a otros a emplear tácticas similares. De última, alguien tiene que trazar una línea y mantenerse firme para que exista orden y seguridad comercial. Pero los grandes países comerciales no parecen estar dispuestos a ello.

¿Cuál es la lección a sacar?

Un jerarca comercial japonés, concedió en privado esta posibilidad, pero dijo que habría sido imposible para Japón lograr que Estados Unidos aceptara abandonar el art. 301 de su ley nacional.

Pero Estados Unidos, dijo el funcionario, debería ser consciente ahora de que si usó este instrumento, el otro país reclamaría ante la OMC. Estados Unidos también sabía que grandes sectores de su propia opinión pública se habían pronunciado claramente contra la ilegalidad de la medida. "Es posible que Estados Unidos haya sacado algo en limpio de todo esto", indicó.

Pero los funcionarios comerciales de otros países y los especialistas comerciales y observadores de todo el mundo fueron menos optimistas que el funcionario japonés o el director de la OMC. Varios dudaron de la capacidad de sus capitales para hacer frente a Estados Unidos y de sus empresas de sobrellevar perjuicios comerciales durante un año o más en la esperanza de que la OMC fallaría en contra de Estados Unidos. Incluso en ese caso, manifestó un diplomático comercial, si Estados Unidos se encoge de hombros y decide no aplicar el fallo, "no tendremos otro remedio que tomar represalias contra Estados Unidos", un remedio peor que la enfermedad. Hasta que todos los miembros de la OMC no encuentren una forma de acortar el largo año que lleva el proceso de solución de diferencias -tal vez por un consenso que excluya al reclamante y al acusado- para juzgar de inmediato contra todo tipo de sanción unilateral y aplicar sanciones colectivas, no habrá forma de terminar con este tipo de prepotencia.

A cierta altura de la Ronda Uruguay, el representante de las Comunidades Europeas, Tran Van-Thin, sugirió esa posibilidad, pero nunca se continuó y los grandes nunca la hubiera aceptado.

Si bien Ruggiero puede se responsable de las hipérbolas, la culpa del fracaso del sistema radica directamente en sus miembros, los que negociaron la OMC y la vendieron a sus parlamentos en tales hipérbolas. Aún cuando la administración y el Congreso de Estados Unidos dejaron en claro que no habían abandonado la posibilidad de aplicar sanciones comerciales unilaterales, estos negociadores y sus gobiernos indicaron que todo era parte de política interna y retórica que debía ser ignorada por el resto del mundo.