No. 72 - Segunda quincena de Setiembre 1995

UNCTAD

América Latina debe cambiar la estrategia

El Informe de la UNCTAD sobre Comercio y Desarrollo volvió a exhortar este año a los países latinoamericanos y a las instituciones internacionales a reformular las estrategias económicas y de desarrollo y aprender de las experiencias exitosas del lejano oriente y del sur y sudeste asiático.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) que, a través de sus informes publicados anualmente, ha pautado las posiciones cuestionadoras del conocimiento convencional y las políticas económicas ortodoxas, reiteró una vez más su llamado al Sur y al Norte a repensar las políticas para promover el crecimiento acelerado y el desarrollo.

En los informes anteriores, la secretaría de la UNCTAD cuestionó la opinión del Banco Mundial y de la escuela ortodoxa acerca de los ingredientes del éxito asiático, y subrayó el papel esencial desempeñado por el Estado en Asia, movilizando ahorros y capitales, dirigiendo inversiones y alentando la innovación tecnológica y aumentando la competitividad, a través del aumento del salario real y de los ingresos percibidos por el trabajo.

Capitales volátiles

Como en el pasado, el Informe de la UNCTAD también se pronunció en contra de la liberalización prematura y al por mayor de los sectores externos, y particularmente de los sectores financieros, y a favor de que los controles sobre las corrientes de capital a corto plazo se hicieran elementos permanentes del sistema financiero. Después de haberse opuesto durante mucho tiempo a esto, hace poco el FMI aceptó la utilidad de los controles de capital a corto plazo.

Centrándose en las evoluciones ocurridas en América Latina a lo largo del año pasado, en el informe se señala que el factor principal de la desaceleración en estos países es el vuelco que han dado las corrientes de capital y los efectos posteriores de la crisis del peso mexicano.

Si bien la conmoción financiera externa en América Latina tomó por sorpresa a muchos observadores y agentes del mercado, en el informe se señala que la UNCTAD había advertido reiteradas veces que la afluencia de las corrientes de capital terminaría agotándose.

El estallido de la burbuja, se agrega en el informe, podría haberse evitado mediante un control del capital, coherente con las prescripciones de los términos de acuerdos del FMI y con la practica de varios países latinoamericanos altamente orientados al mercado.

En un informe de prensa, Carlos Fortin, Oficial encargado de la UNCTAD, hizo expresa referencia a esto, y señaló que en un informe reciente del FMI (que había resistido estas ideas y criticado abiertamente a la UNCTAD por sus opiniones), éste hacía referencia a los méritos del control del capital contra las corrientes a corto plazo, tal como se practican en Chile y Malasia.

Es posible controlar

Yilman Akyuz, otro economista principal que preside la unidad macroeconómica de la UNCTAD, dijo que si bien es más fácil controlar los ingresos que los egresos, el control de los egresos también es útil. Akyuz citó al respecto las opiniones del Gobernador del Banco Central de Colombia (donde se utiliza el control del capital) en cuanto a que si bien la teoría aceptada es que todo control del capital es inútil ya que bastante rápidamente se torna ineficaz, "esto es una verdad a medias".

Según palabras de Miguel Urrutia Montoya durante una conferencia organizada por el Grupo de los 24 en Cartagena en abril de 1994, "Se podría argumentar que es posible controlar una gran parte de las corrientes de capital. En ese caso podría ser útil la aplicación de normas y reglamentaciones."

Las reglamentaciones, expresó el funcionario colombiano, no sirven para impedir a los nacionales que exporten capital cuando pierden confianza en sus monedas locales. También puede ser sumamente difícil evitar la repatriación de capital por los nacionales. Pero es posible evitar las fallas del mercado en las que intervienen corrientes desestabilizadoras de instituciones financieras reguladas. Estos son los agentes que pueden hacer las mayores transferencias de capital a corto plazo. En este caso, los controles son efectivos".

La crisis mexicana

El informe de la UNCTAD también ha cuestionado las opiniones y explicaciones de las instituciones financieras internacionales y otros organismos en cuanto a que la crisis mexicana se debió a un traspiés de política y a falta de transparencia e información.

"Los desequilibrios financieros externos surgieron en México porque ese país siguió demasiado bien la receta ortodoxa de liberalización financiera y adoptó la política fácil y conocida de confiar en los ingresos de capital para lograr la deflacción, utilizando los tipos cambiarios nominales como ancla. La fe ciega en estas políticas explica por qué hubo tanta complacencia e inacción en América Latina y la comunidad financiera internacional durante la década del 90, cuando las tasas cambiarias se apreciaron en términos reales y el comercio y los déficit de cuenta corriente crecieron rápidamente..."

La forma en que evolucionó la crisis mexicana contrasta marcadamente con la opinión ortodoxa según la cual la crisis de la balanza de pagos es únicamente el resultado de desequilibrios fiscales. Esta no ha sido la primera vez que se da una crisis en América Latina, a pesar del equilibrio fiscal, se expresa en el informe, citando los problemas de Chile a fines de la década del 70 y principios de la del 80, a pesar de los excedentes presupuestarios y las políticas liberales en materia de comercio y finanzas.

Y en lugar de evaluar los costos y beneficios de la apertura financiera, se queja la UNCTAD, nuevamente se dio la tendencia de buscar explicaciones "post hoc ergo propter hoc".

Confianza "excesiva"

Con relación a que ahora la culpa de la crisis la tienen la falta de transparencia de la política macroeconómica, particularmente las finanzas estatales, y el ritmo de la expansión monetaria, en el informe se subraya cáusticamente que no quedaba claro cómo una mayor transparencia hubiera evitado el estallido de la crisis. Se señala que desde principios de la década del 90 el capital continuó entrando a países como Brasil, con desequilibrios macroeconómicos mucho mayores que el de México.

"Los crecientes déficit externos de México no fueron provocados por una política macroeconómica expansionista sino, más bien, por la liberalización prematura y rápida de las finanzas y el comercio y el uso de tipos cambiarios para una rápida deflacción que, a través de la reducción de aranceles y de la apreciación, provocaron el surgimiento de importaciones baratas, anticipadamente al establecimiento de una base de exportaciones sólida ... la crisis ocurrió debido a la apertura "excesivamente rápida" de la economía a la competencia externa; a la confianza igualmente "excesiva" en el capital especulativo, de corto plazo; a la sobrevaluación "excesiva" del peso; y a consideraciones electorales que hicieron que se evitara la adopción de decisiones oportunas."

Acuerdo interino del GATS

Andrew Cornford, economista de renombre y experiencia, especializado en banca y otros servicios financieros, ante la pregunta sobre el consejo dado a los países en desarrollo de andar con cautela en lo relativo a una liberalización financiera prematura y desmedida así como de la necesidad de mantener cierto control del capital, y la situación de los países en desarrollo dentro de la OMC bajo el GATS y el nuevo acuerdo interino de servicios financieros, respondió que el propio GATS permite a los países en desarrollo adoptar la liberalización al ritmo que más les convenga. Estados Unidos, señaló, presiona a los países en desarrollo a abrir completamente y liberalizar sus mercados financieros, pero el acuerdo interino (del cual Estados Unidos no es parte) tiene un enfoque más modesto.

Coincidió en que los compromisos que forman parte de la OMC -para abrir los mercados financieros nacionales a los fondos de pensión extranjeros y empresas de valores e inversiones de cartera- restringiría la capacidad de los países de controlar el capital. El acuerdo interino en todo caso funcionaría sólo hasta fines del año próximo, y los países en desarrollo tendrían todas sus opciones abiertas, agregó.

También le preguntaron sobre las opiniones de la Unión Europea (que estuvo detrás del acuerdo interino) en cuanto a que se renovaría con los constantes efectos de trinquete de las concesiones del Sur.

La respuesta de Cornford pareció implicar que antes de que finalice el acuerdo interino de servicios financieros de la OMC, los países en desarrollo podrían rever el tema en su totalidad, a la luz de la crisis mexicana, de las nuevas opiniones del FMI sobre el control del capital y las opiniones no ortodoxas y los consejos de la UNCTAD sobre el punto.

Deuda-deflación-recesión

Analizando las perspectivas en América Latina, el informe cuestiona la opinión oficial de México y otros países de que la crisis está "prácticamente superada". Señala que las proyecciones actuales para 1995 anuncian una caída del 5% de la producción. Si bien el sector manufacturero trabajó sólo a un 40% de su capacidad, podría esperarse que la inflación llegará al 70%. Y si bien el crecimiento de las exportaciones ha sido bastante fuerte, en gran medida es en fábricas de ensamblado con una utilización muy intensiva de importaciones y con pocos vínculos con el resto de la economía. El aumento de las exportaciones está asociado con la caída de la producción industrial y las importaciones han experimentado una suave caída, a pesar de la brusca contracción de la actividad económica y la devaluación del peso.

Esto, sumado a la desaceleración de Estados Unidos, significaría que la reducción planificada del déficit de cuenta corriente -de 35.000 millones de dólares a 2.000 millones de dólares- no podría lograrse sin grandes reducciones a las importaciones. Con la abultada deuda en dólares y denominada en dólares de hogares y empresas financieras y no financieras, que forma parte de las consecuencias deflacionarias de la devaluación del peso, México podría enfrentar un proceso de deuda-deflación-recesión tan serio como el de Estados Unidos y Japón a fines de los 80 y principios de los 90. Las fuertes influencias en favor de la contracción, sumadas a las severas políticas monetarias y fiscales aplicadas, bien podrían provocar una hecatombe deflacionaria, advierte la UNCTAD.

"Cuanto más éxito tenga el gobierno en estabilizar el peso y recuperar la confianza del mercado financiero, más oportunidades habrá para las ganancias a corto plazo ... podría aparecer otra vez un vagón al cual subirse, a menos que se introduzcan controles para limitar las corrientes de capital."

Dilemas de Argentina

En Argentina, con las políticas actuales lo principal es cuánto desempleo se necesitaría para mejorar la competitividad -dado que el gobierno ha prescindido del instrumento más potente para eso: el tipo cambiario- y si ese nivel de desempleo sería políticamente aceptable.

Con un tipo cambiario fijo, Argentina enfrenta una serie de dilemas de política. Dada la importancia de su comercio con Brasil, ayudaría mucho una continuada apreciación del real, la moneda brasileña. Pero no es una opción viable para Brasil. Por lo tanto la única vía para que Argentina recupere la competitividad de sus exportaciones es a través de una caída del salario nominal y los precios de los bienes no comercializables o un aumento de la productividad dirigida a la inversión. Una deflación nominal significativa de los precios y los salarios no es plausible y, en todo caso, causaría serias dificultades financieras a las empresas y bancos. Sin una mejoría de los tipos cambiarios reales y una caída de las tasas de interés del más del 20% actual, hay pocas perspectivas de mayor inversión en bienes comercializables.

La carga del ajuste caería entonces en las importaciones. Un aumento generalizado de los aranceles no es viable, e iría en contra de la filosofía de mercado libre del gobierno. Por lo tanto, las reducciones a las importaciones tendrían que ser efectuadas reduciendo la demanda interna, iniciando así la recesión. Si bien el apoyo financiero externo es ahora mucho mayor, el ajuste sería tan doloroso como lo fue en la década del 80.

El realismo brasileño

Las nuevas condiciones de los mercados financieros internacionales encontraron a la economía brasileña en una situación particularmente vulnerable: las cuentas externas se tornaron insustentables en los primeros meses del nuevo gobierno, aun cuando los planes de estabilización (el Plan Real) estaban todavía en su primera fase.

Pero el gobierno imprimió mayor realismo a la conducción política antes de que fuera demasiado tarde. Si bien existen muchas dificultades, Brasil tiene mayor margen de acción que otros grandes países de la región para utilizar medidas comerciales como forma de resolver sus desequilibrios externos e internos. Como su economía no está dolarizada, la devaluación no tendría las mismas consecuencias financieras que en México y Argentina. También existe un margen considerable para medidas de privatización que reduzcan el déficit y las deudas del gobierno: el talón de Aquiles de su programa de estabilización. Pero los países latinoamericanos, dice el informe, necesitan superar las limitaciones al desarrollo y el crecimiento aumentando rápidamente el ahorro interno y dirigiendo la inversión a los bienes comercializables. No obstante, las políticas actuales de los gobiernos de la región no lo permitirían.

La experiencia asiática

Las reformas políticas adoptadas en respuesta a la crisis de la década del 80 deben ser evaluadas y cambiadas, poniendo el centro de atención en las finanzas, el comercio y el sector público, dice el informe.

Sacando partido de las lecciones y experiencias que brinda Asia, el informe señala que si bien las ganancias han sido altas en América Latina, no ha habido una propensión fuerte a reinvertir. Esto fue debido a las oportunidades existentes en América Latina a ganar altas rentas a través de canales no productivos.

La liberalización y la desreglamentación pueden haber cerrado algunos viejos canales, pero abrieron otros, en especial en el ámbito de las finanzas, abriendo oportunidades para nuevos ingresos de rentas.

La UNCTAD también aduce que si bien en América Latina se reclamó un grado considerable de liberalización comercial para acelerar la industrialización, el péndulo se inclinó demasiado. El promedio y el máximo de las tasas arancelarias fueron considerablemente más bajos, y su dispersión más pequeña, en las exitosas economías del este asiático, con bases industriales más sólidas.

"En los ejemplos exitosos de la industrialización moderna, la liberalización de las importaciones siguió, más que precedió, el éxito de las exportaciones...esta secuencia necesitaría traspasar los límites de la ventaja comparativa estática basada en abundante mano de obra no calificada y/o recursos naturales y promoción industrial basada en el establecimiento de la ventaja comparativa".

"Por lo tanto, es necesario reconsiderar la política comercial en América Latina, dentro de los límites de los compromisos internacionales ya hechos y buscar medidas fiscales equivalentes al comercio para ayudar a promover una industrialización rápida basada en la explotación de una ventaja comparativa dinámica en las industrias de alta tecnología y alta capacitación"

Citando un informe reciente del Banco Mundial sobre América Latina (después de la crisis mexicana), el informe de la secretaría de la UNCTAD dice que de hecho no hubo desacuerdo sobre las variables claves para acelerar el crecimiento y la industrialización en América Latina.

"Lo que está en juego son las políticas que mejorarán el desempeño en esta orientación. Al respecto, parece necesario hacer un replanteo de la política económica".

(Fuente: SUNS/CR)