No. 73 - Primera quincena de Octubre 1995

UNCTAD (II)

Invertir en infraestructura

El informe anual de la UNCTAD reclamó un cambio de rumbo del Norte y un estímulo coordinado de la demanda a través de inversiones en infraestructura, necesarias para la inversión del sector privado, el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo

Analizando las políticas actuales y la posición del Norte, la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) asegura en su informe anual, recientemente publicado, que existen buenas posibilidades de convergencia en términos de resultados del crecimiento económico y estabilidad de los precios, pero la convergencia es hacia una tasa de expansión no mayor que el tope fijado por la percepción de los bancos centrales acerca de la tasa de crecimiento potencial, de 2% a 3%.

"A este ritmo de crecimiento existen pocas esperanzas de un incremento del empleo en Estados Unidos y el Reino Unido, o de que se detenga el desempleo creciente de Europa Occidental continental o la progresión permanente y de niveles históricamente elevados del desempleo en Japón", sostiene el informe.

Política monetaria y desempleo

La solución a la crisis del empleo, argumenta la UNCTAD, radica en gran medida en el aumento del ritmo de la inversión y el crecimiento económico. A su vez, es preciso acompañarlos con algunas políticas de incentivo a la oferta -en particular capacitación y formación- para asegurar que la expansión no pase por cuellos de botella, y con el uso de subsidios al empleo -en lugar de compensaciones para el desempleo- que si bien podrían aparejar un leve incremento en los presupuestos oficiales, como contrapartida aumentarían la producción, permitirían conservar la pericia y experiencia acumulada y prevendrían los sentimientos de desmoralización.

Es necesario que existan políticas coordinadas internacionalmente para aumentar el empleo, asegurar tasas de interés bajas y estables y evitar la inestabilidad de los tipos cambiarios, se argumenta en el informe.

Las políticas monetarias deberían ser utilizadas para rebajar las tasas de interés -que alcanzaron niveles sin precedentes- y mantenerlas estables en lo sucesivo. Habría que acotar la inestabilidad resultante de los mercados financieros y aumentar la inversión pública, en especial en infraestructura.

Si se pretende que las políticas fiscales y monetarias desempeñen una función constructiva en la administración de la economía, es necesario enfrentar el problema de la deuda pública acumulada, que no existía durante la llamada "época dorada".

Estas políticas necesitan coordinación internacional para asegurar que los mercados financieros no impongan restricciones indebidas a su aplicación. Siendo realistas, los países no pueden esperar alcanzar por sí solos el pleno empleo, la estabilidad de los precios y mercados abiertos. Pero el desempleo está provocando la desintegración social y la aplicación de políticas de empobrecimiento del vecino, y pone en peligro la estabilidad del sistema internacional de comercio.

En el informe se señala que si bien la creación de empleo debe darse primordialmente a través de la inversión privada, para alentarla es indispensable la inversión del sector público en servicios públicos.

Inversiones públicas y la polémica de la inflación

Como en informes anteriores, la UNCTAD polemiza una vez más con la ortodoxia actual y los consejos políticos que surgen del FMI, el Banco Mundial y la OCDE, que libran una lucha contra la inflación, como en la década del 70, en una situación de tendencias deflacionarias. La UNCTAD cuestiona que se siga poniendo énfasis en la inflación y conteniendo el crecimiento cuando se acerca a la tasa anual de 2,5% a 3%, y defiende el estímulo a la demanda y el gasto público para la construcción de obras de infraestructura.

Al igual que en las empresas privadas, argumenta la UNCTAD, ese gasto en infraestructura debería ser asumido por las cuentas de capital de los presupuestos oficiales (que deberían estar separados de los gastos corrientes para quedar balanceados con los ingresos) y financiado a través de préstamos que se pagarían más adelante con los ingresos devengados de dichas inversiones. Esto, acompañado de tasas de interés estables y bajas, daría indicios al mercado para promover la inversión y el crecimiento y generaría empleo.

El crecimiento insatisfactorio y los resultados en materia de empleo de las economías industrializadas desde mediados de la década del 70 han estado acompañados de un crecimiento lento o del estancamiento en materia de inversión pública.

Es necesario volver a niveles más normales de abastecimiento de servicios públicos de infraestructura, ya sea por proveedores públicos o privados, no sólo para crear directamente nuevas oportunidades de empleo sino también para alentar la aceleración de la inversión y la actividad privada.

En base a estimaciones conservadoras, Estados Unidos debería destinar por lo menos 45.000 millones de dólares al año -lo que equivale al 0,8% de su PIB- a inversiones en infraestructura para cubrir las necesidades sociales, ambientales y de transporte. Otros estudios tienen cifras mucho más altas.

Ese desembolso, asumido como un compromiso permanente, debe ser llevado a cabo anualmente, dada la necesidad de mantener la infraestructura y ampliarla junto con el crecimiento del sector privado y el empleo. En Europa el gasto en infraestructura es cada vez más acuciante, al igual que en el Reino Unido.

Invertir en innovación

La inversión pública es necesaria no sólo en infraestructuras tradicionales, sino también para promover el dinamismo tecnológico y la innovación en áreas como las telecomunicaciones, las computadoras y el procesamiento de información, industrias todas ellas actualmente en vías de crear tecnologías de referencia que surgirían como normas de industria.

Tales servicios son también necesarios para crear nuevas tecnologías que podrían generar puestos de trabajo para reemplazar a los eliminados por la destrucción creativa asociada a la revolución tecnológica. Pero esto no puede ocurrir sin un mínimo de participación estatal que asegure la necesaria inversión en infraestructura, de la misma forma que la expansión de la producción automovilística necesitó carreteras y caminos y para la expansión del tráfico aéreo se necesitaron aeropuertos.

Por eso es de esperar que un incremento permanente y significativo, tanto en la inversión de infraestructura tradicional como en la relacionada con la tecnología, dé mayor estímulo al nivel y la calidad de las inversiones privadas.

Esos gastos crearían bienes productivos, generando con el tiempo un flujo de bienes y servicios que tendrían que estar sujetos a evaluación y planificación, tal como ocurre en la inversión privada.

El gasto total no debe ser asignado al presupuesto actual, sino que debería repartirse a lo largo de todo el período durante el cual contribuye a la producción de bienes y servicios. Esa inversión financiada con los préstamos no tendría que ser tratada como gasto "deficitario", del mismo modo que las empresas no considerarían ese egreso de capital como parte de los gastos corrientes.

El déficit fiscal y la deuda oficial siguen aumentando

Salvo Japón, los países industrializados no han utilizado la política fiscal para la gestión macroeconómica y evitaron recurrir a medidas fiscales como mecanismo de estabilización de la coyuntura, en el entendido de que, una vez desreglamentada, la economía no necesitaría una administración de este tipo ya que el sector privado generaría el nivel de demanda necesario.

Pero a pesar de esta retórica antikeynesiana, las políticas de estímulo a la oferta aplicadas en Estados Unidos a principios de la década del 80 dejaron como legado una abultada deuda pública y un cuantioso déficit presupuestal.

En Europa, el Tratado de Maastricht formalizó los objetivos de convergencia de las políticas fiscal y monetaria para controlar la inflación y reducir los empréstitos y deudas del gobierno, con el propósito de disminuir la salida en tropel de la inversión privada.

Sin embargo, el déficit fiscal y la deuda oficial continuaron aumentando y a fines de 1994 sólo Luxemburgo y Alemania aparentemente habían cumplido con los criterios establecidos en Maastricht. El déficit presupuestal de los países de la Unión Europea en su conjunto aumentó con relación al PIB de 4,6% en 1991 a 6,6% en 1994.

En el caso del Grupo de los 7, su déficit financiero gubernamental fue mayor en la primera mitad de la década del 90 que en la década del 80.

Esta rápida acumulación de la deuda oficial se debió a una combinación de factores: crecimiento económico más lento, aumento del desempleo y condiciones monetarias restrictivas. La desaceleración de la tendencia de las tasas de crecimiento aumentó el déficit estructural: el neto de los pagos por intereses de la deuda pendiente. Las fases descendentes cíclicas aumentaron considerablemente el déficit, mientras que las fases de expansión generaron pocos ingresos.

Esto se debe a que la recuperación económica es frenada rápidamente por los ajustes monetarios, mientras que la depresión ha sido dejada a merced de fuerzas autoajustables. Si el empleo y el crecimiento económico de las décadas del 80 y el 90 hubieran alcanzado niveles más altos, el déficit fiscal habría sido considerablemente menor.

También, gran parte del déficit registrado y del déficit estructural fue el resultado del pago de intereses por la deuda oficial pendiente y -en el caso de los países del Grupo de los 7- tomados en su conjunto estos pagos representan ahora casi todo el déficit fiscal.

La política monetaria desempeñó un papel muy importante en la profundización del desfasaje entre las posiciones presupuestales: pagos brutos y netos de intereses. Debido a las elevadas tasas de interés real, en la mayoría de los países industrializados más importantes la fuerza motriz de los desequilibrios presupuestales del gobierno son los intereses de la deuda oficial, más que el gasto discrecional y las políticas impositivas.

Creciente deuda y baja de la inversión pública

La lógica de la situación, se dice en el informe, sugiere que la única vía para recuperar la capacidad de utilizar la política fiscal en la gestión económica general es reducir el volumen de la deuda. La creciente deuda pública y la inversión pública en baja indican que esta deuda no corresponde a ninguna creación equivalente de capacidad productiva. "No sería posible pagar sus intereses sin una deuda adicional en un proceso financiero al estilo Ponzi (...) ni puede reducirse con los excedentes primarios. Esto último conduciría a un mayor deterioro de los servicios públicos e introduciría una fuerza deflacionaria autoengañosa".

"No se puede permitir que las tasas de interés real excedan el crecimiento real en el largo plazo, ya que esto implicaría una acumulación de deuda que no es posible reembolsar en términos reales. A la larga, será necesario reducir el valor real de la deuda. Esto se logró en el pasado a través de la inflación. Pero los esfuerzos recientes que se han hecho para combatirla van en la dirección opuesta.

"Por lo tanto, la solución más sensata parecería ser un gravamen único y permanente al capital como forma de bajar el volumen de la deuda oficial a niveles sustentables. También sería bastante equitativo, y por lo tanto políticamente más viable, que satisfacer los reclamos de los poseedores de bonos aumentando e inventando cada año nuevos tipos de impuestos sobre los ingresos o las transacciones, y/o recortando el gasto destinado a los servicios sociales, lo que se sumaría a los problemas sociales, ya bastante serios."

Las políticas monetarias generalmente restrictivas de los últimos veinte años hicieron ingresar a las economías por senderos de crecimiento lento, en los cuales el bajo crecimiento de la demanda y el bajo potencial de crecimiento productivo se retroalimentaron, con frecuencia subutilizando la capacidad productiva existente, y dando como resultado una formación de capital lenta, se argumenta en el informe.

Esto a su vez sirvió a los gobiernos y bancos centrales como justificación para seguir aplicando políticas que restringen el crecimiento de la demanda al crecimiento del potencial productivo, creando, a su vez, un crecimiento dinámico débil y aumentando el desequilibrio entre la mano de obra y el capital necesario para emplear productivamente la fuerza de trabajo.

Crece la inestabilidad financiera

Las políticas monetarias restrictivas y la desreglamentación financiera aumentaron las tasas de interés a niveles nunca antes vistos, si bien la tendencia a dirigir la política monetaria hacia agregados monetarios o movimientos de precios provocó la inestabilidad tanto de las tasas de interés como de los tipos cambiarios, aumentando la volatilidad de variables financieras claves. Esto creó incertidumbre y desalentó la inversión privada en activos fijos, que en algunos países también se retrajo como resultado de la disminución de la inversión pública en infraestructura.

En el informe también se exhorta a tomar medidas para que los países en desarrollo desalienten en forma individual los flujos de capital especulativo, alentando las medidas internacionales de inversión extranjera directa a largo plazo para impedir o desalentar los movimientos de capital especulativo y a corto plazo, en especial a través de propuestas duraderas como el impuesto Tobin a las transacciones a corto plazo en divisa extranjera.

Fortin señaló que desde hace varios años la UNCTAD ha respaldado la idea de que los países en desarrollo establezcan controles a los ingresos de capital a corto plazo y predijo que en caso de no hacerlo sobrevendría un tipo de crisis como la que afectó a México. El FMI, en un informe muy reciente, parece estar apoyando esta idea.

Sobre el impuesto Tobin, Fortin señaló que la ONU, en su Encuesta Económica Mundial, vierte la opinión de que el impuesto es deseable pero no viable, mientras que el FMI, en un estudio interno no publicado parecería considerar que dicho impuesto es viable pero no deseable. La UNCTAD considera que es deseable y viable desalentar las corrientes de capital especulativo y alentar las corrientes de inversión a largo plazo a través de instrumentos como el impuesto Tobin, acompañado de otros.

Otro economista de la UNCTAD, Andrew Cornford, sostuvo que si bien un impuesto de ese tipo para desalentar las corrientes de dinero especulativo requeriría la cooperación de todos los países -incluso los centros de la banca offshore- y que ofrece algunas dificultades, no está fuera de las posibilidades de las autoridades y abogados del rubro impositivo idear un proyecto que funcione.

(Fuente: SUNS/CR)