No. 74 - Segunda quincena de Octubre 1995

Textiles

Acciones salomónicas del órgano de la OMC

Bajo la apariencia de un mecanismo equilibrado y neutral, el Organo de Supervisión de los Textiles de la OMC funciona como una efectiva ayuda a las presiones de los grandes importadores contra los exportadores del mundo en desarrollo.

El Organo de Supervisión de los Textiles (OST), de la Organización Mundial de Comercio (OMC), falló recientemente en tres casos referidos a acciones de salvaguardia adoptadas por Estados Unidos en contra de la importación de algunos productos de la India.

El OST adoptó resoluciones diferentes ante tres casos que involucraban a ambos países. En uno de los casos el OST pidió a Estados Unidos que rescindiera la limitación, en otro resolvió apoyarla y en el tercero no existió decisión de consenso.

En el último fallo anterior -que se discutió durante los meses de julio y agosto- relacionado con importaciones de Honduras, el OST no había logrado llegar a un consenso ni persuadir a ese país de que aceptara entablar nuevas consultas, por lo que postergó la audiencia para la próxima reunión. Así, en los hechos perjudicó a Honduras, ya que hasta que el OST no culmine la audiencia y llegue a una decisión, Estados Unidos seguirá aplicando las restricciones unilaterales. Esto explica que Honduras fuera a una segunda ronda de consultas con Estados Unidos, que dieron como resultado que este país retiró las restricciones en un rubro y Honduras aceptó las restricciones en otro, pero con algunos cupos mejorados.

En cuanto a la India se pretendió aplicar un procedimiento similar, pero el gobierno indio insistió en que el OST debía pronunciarse de una forma u otra. Al final de la última audiencia de agosto, cuando el OST intentó aplazar su estudio del caso para reanudar la audiencia, India aclaró que se negaba a trasladar a sus expertos una y otra vez a Ginebra, donde se celebraron las audiencias. Por último, el OST decidió proseguir con el estudio del caso, pero sin la exigencia para las partes de volver a reunirse.

Todos los casos mencionados comprendían notificaciones de Estados Unidos de su aplicación de salvaguardias transitorias, luego de varias consultas y negociaciones con países exportadores en las que no lograron llegar a un acuerdo.

El mecanismo de las negociaciones

Conforme a las disposiciones de la OMC y el Acuerdo sobre Textiles y Vestido, el OST debe estudiar todos esos casos, incluso la determinación por parte de los países importadores de la existencia de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave y su causa, y hacer a las partes las recomendaciones que procedan.

Se pidió a Estados Unidos que rescindiera sus cupos contra las exportaciones indias de la línea de productos 434, (chaquetas y sacos de lana para hombres). En el caso de otra categoría, la 440 (camisas y blusas de lana), el OST decidió que las exportaciones indias no planteaban un "perjuicio grave" a Estados Unidos, pero sí una amenaza real de perjuicio grave, y por lo tanto mantuvo como válidas las restricciones. En una tercera categoría, la 435, (chaquetas y sacos de lana para mujeres), el OST llegó a la decisión de consenso de que no había "perjuicio grave" para la industria de Estados Unidos, pero no logró consenso sobre si había o no amenaza de perjuicio grave.

Con respecto a esto último, el OST sugirió que las partes tuvieran en cuenta que la disposición del Acuerdo sobre Textiles y Vestido no dice nada en cuanto a si las restricciones a las importaciones (impuestas unilateralmente por el país importador) pueden seguir aplicándose aun cuando no exista una decisión de consenso del OST.

Aparentemente Estados Unidos interpreta esto como que a falta de una disposición que obligue a rescindir la restricción, sus acciones son válidas. India y otros países exportadores consideran en cambio que sin una decisión de consenso que respalde la restricción, la acción unilateral de salvaguardias debe desaparecer.

Si el gobierno estadounidense mantiene su posición, a menos que ambas partes vuelvan a negociar y lleguen a un acuerdo -por el cual Estados Unidos trate de librarse de India aumentando algún cupo- el tema sólo podrá resolverse si India eleva una diferencia ante el Organo de Solución de Diferencias, que decidirá esta cuestión a través del fallo de un grupo especial e, inevitablemente, un órgano de apelación.

Una verdadera "farsa"

Según Sanjoy Bagchi, Director Ejecutivo de la Oficina Internacional de los Textiles y las Prendas de Vestir, una alianza intergubernamental de países exportadores del Tercer Mundo, todo el proceso de liberalización e integración del comercio de textiles y vestido en el sistema multilateral se ha convertido en una farsa, en la cual ha habido "llamamientos", consultas, el procedimiento del OST y las renovadas consultas y acuerdos logrados a través de un proceso de "soborno".

Cuando el OST no logra decidir y fuerza a efectuar renovadas consultas sobre el país exportador, el país importador con la amenaza de restringir los cupos y su enorme capacidad de hostigar las importaciones, ofrece un leve aumento sobre su cupo unilateral para llegar a un acuerdo, como forma de protegerse.

Los principales países importadores se han burlado del concepto de integración y liberalización progresiva, demostrando una falta total de buena fe, y Estados Unidos ha estado haciendo un mal uso de la herramienta de salvaguardia transitoria para imponer mayores restricciones a los países en desarrollo y fomentar el proteccionismo, declaró Bagchi en agosto, durante una entrevista concedida a una publicación india.

El caso colombiano

Al explicar qué quería decir con "soborno", Bagchi hizo referencia al caso de Colombia, que se vio forzada a "entablar consultas" con Estados Unidos y llegar a una solución de compromiso.

Estados Unidos pidió a Colombia que restringiera sus exportaciones del ítem Nº 351/652, al límite de 1,5 millones de unidades. Después de renovadas negociaciones se llegó a un acuerdo por el cual se aumentó ese cupo a 2 millones, pero bajo la condición de que Colombia importara una cuota de 20 millones de unidades -cortes de tela- en "régimen especial" de Estados Unidos, éstos fueran cosidos en Colombia y exportados finalmente al mercado estadounidense.

"No hay un análisis, interpretación o conclusión razonable por el cual pueda argumentarse que las exportaciones colombianas de ese rubro, antes de la restricción, estuvieran causando un perjuicio grave a la industria de la vestimenta de Estados Unidos de ese ítem que ameritara la imposición de una cuota de 1,5 millones, que, en la renegociación, se elevó a 2 millones, pero con un cupo diez veces mayor si se importan los cortes de tela de Estados Unidos, se cosen en Colombia y se exportan a Estados Unidos", señaló Bagchi.

¿Acaso la salida original de exportaciones colombianas de esas prendas de vestir provocaron perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave a la industria y a los productores de prendas de vestir de Estados Unidos, o a los fabricantes estadounidenses del hilado utilizado o a los cortadores de Estados Unidos, o a los fabricantes de prendas de vestir que cosen la tela cortada dándole la forma final del producto?

Proteccionismo de hecho

Los países exportadores argumentan que, salvo que lleguen a algún acuerdo por el que abandonen sus derechos contractuales, tienen que enfrentarse al hecho de que Estados Unidos y su aduana pueden hostigar a sus exportadores y provocarles un perjuicio grave a su comercio y por ende a sus ingresos.

La aduana de Estados Unidos (o la de otros grandes importadores de textiles) podría fácilmente detener envíos (en este u otros rubros) en el puerto de entrada por muchas razones, obligando al exportador a incurrir en costos de sobreestadía, e impedir a la firma exportadora cobrar las cartas de crédito contra las cuales se efectuaron las exportaciones.

Negociación y no arbitraje

El Acuerdo sobre Textiles y Vestido (ATC) de la OMC establece que el OST, con siete miembros que actúan a título personal y un presidente independiente, funciona como un mecanismo para asegurar la observancia de la letra y el espíritu del ATC y arbitrar entre el país importador y los exportadores.

En lugar de ser un órgano de arbitraje independiente, se ha convertido en un "órgano de negociación" para lograr acuerdos, intentado establecer su "neutralidad" e "independencia" decidiendo un caso en favor del importador y otro en favor del exportador, y un tercero sin otra decisión que vaya más allá de pedirle a las partes que entablen consultas nuevamente, como lo ha hecho en los tres casos de India.

En una organización reconocidamente impenetrable y no transparente como es la OMC, el OST funciona aún más reservadamente y sin la transparencia de los grupos de solución de diferencias de la OMC. Sus decisiones, incluso sus argumentos o las razones de cada resolución, no son de carácter público ni es fácil acceder a ellas.

Las fuentes de la OMC dicen que después de mucho batallar por parte de los países en desarrollo, las normas de procedimiento del OST exigen que este organismo ofrezca alguna forma de orden escrita que establezca la reanudación del caso y la decisión alcanzada.

Un funcionario de comercio manifestó que los principales países importadores -Estados Unidos y la Unión Europea- han logrado tener el dominio completo del proceso y se aseguran que incluso cuando el OST no puede decidir un caso, por falta de consenso, necesite consenso para hacer un informe sobre la falta de consenso. Y si bien el OST distribuye a sus miembros y a la OMC las actas de su decisión, la "orden" real del OST (que necesitaría una parte para elevar una diferencia) tendría que ser negociada y aceptada por consenso.

Estados Unidos y los europeos que han encabezado la campaña por "transparencia" en el sistema de grupo especial de la OMC, reclamando que los fallos del grupo especial se publiquen inmediatamente, no quieren que esos mismos conceptos se apliquen al OST.

El patrón de las decisiones del OST

Si surge algún modelo de las decisiones adoptadas hasta ahora, sería el siguiente: un país importador como Estados Unidos hace un llamamiento al país exportador con el argumento de que debe limitar sus exportaciones por "perjuicio grave o amenaza de perjuicio grave" a los productores de Estados Unidos, para participar en negociaciones destinadas a reducir tales exportaciones. En caso contrario, EEUU impone unilateralmente sus cupos en virtud de las cláusulas de salvaguardia transitoria del Acuerdo sobre Textiles y Vestido.

Cuando tales cupos son notificados, el OST se encarga de los casos, con dos o tres situaciones en las que intervienen países exportadores individuales.

Las audiencias se transforman en ejercicios de "negociación" entre los representantes del país exportador y los representantes del país importador, para llegar a un acuerdo. Al rechazar un consenso, los miembros del OST que pertenecen al país importador y que actúan juntos como bloque, intentan presionar al país exportador a dar marcha atrás y entablar nuevas consultas y llegar a un acuerdo. Si el país importador se niega, el OST posterga el estudio del caso para un futuro encuentro, presionando más aún a los exportadores.

Y cuando se ve finalmente obligado a decidir, el OST resuelve un caso a favor, otro en contra y envía un tercero para renegociación, dando así la apariencia de ser un organismo que contribuye a mantener el equilibrio.

"Tal como funciona hoy, se ha convertido en una farsa", dice Sanjoy Bagchi. De mecanismo imparcial de solución de diferencias en el marco del ATC, se ha convertido en un órgano de negociación, como el viejo GATT y los organismos de los textiles bajo el Acuerdo Multifibras.

Los supuestos perjuicios a la industria estadounidense

Bagchi también citó datos que se han publicado sobre la producción de Estados Unidos para demostrar la falacia de los argumentos sobre "perjuicio grave" o "amenaza real de perjuicio grave" para justificar la acción de salvaguardia.

En el ítem 434 (chaquetas y sacos de lana para hombre), la producción de Estados Unidos del año que finalizó en setiembre de 1993, fue de 155.000 docenas de unidades. En 1994 cayó a 152.000 (una caída de menos de un 2%). Con respecto al rubro 435 (sacos y chaquetas de lana para mujer), la producción decayó de 713.000 docenas de unidades en 1993 a 703.000 docenas de unidades en 1994, menos del 1%.

"¿Cómo se puede llamar a esto perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave para el productor de Estados Unidos?", pregunta Bagchi.

(Fuente: SUNS/CR)