No. 143 - Marzo 2001

La OMC y los temas de aplicación

Un "vaso sin agua"

por Chakravarthi Raghavan

El Consejo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC) adoptó una decisión referida a resolver los temas de aplicación. Con muy poco contenido en cuanto a resultados de funcionamiento, la decisión obtuvo una respuesta desfavorable de miembros de países en desarrollo que se mostraron desilusionados. Esta situación obviamente conspira contra la posibilidad de que los países del Sur confíen en el sistema multilateral de comercio.

El Consejo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC) adoptó, el 15 de diciembre de 2000, una decisión acerca de los temas de aplicación, que el propio presidente calificó de “modesta”. Diversos países en desarrollo opinaron que era “muy decepcionante”, otros que se trataba de “un vaso sin agua” o quienes consideraron que se trataba de una decisión cuyos resultados eran inexistentes.
Los escasos resultados del proyecto de decisión, que había sido objeto de la consideración informal del Consejo General en tres reuniones realizadas entre el 14 y el 15 de diciembre, se redujeron aún más en la versión final adoptada, eliminando toda referencia al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) y la prestación de servicios a través del movimiento de personas naturales.
La decisión del Consejo General, que abarca sólo unos pocos temas de aplicación planteados por los países en desarrollo, es muy escasa en decisiones operativas. En realidad hubo sólo dos decisiones de funcionamiento: una relativa a Honduras, que fue un intento tardío de rectificar un error de la Secretaría al preparar los documentos de Marrakech, y la otra sobre el trabajo futuro en temas de aplicación o implementación.
En el caso de Honduras, el país había negociado su ingreso al GATT durante la Ronda Uruguay y fue a Marrakech, donde firmó el Acuerdo de la OMC. Sin embargo, fue omitido de la lista de países del Anexo VII(b) del Acuerdo sobre Subvenciones, es decir, los países con un ingreso por habitante por debajo de los mil dólares y que por lo tanto están eximidos de la prohibición de ofrecer subvenciones a las exportaciones. Honduras descubrió su omisión cuando surgió la OMC, pero sus esfuerzos por rectificarla han sido infructuosos.
Acerca del trabajo futuro sobre temas de aplicación, el párrafo 7 de la decisión dice: “Se reafirma la decisión del Consejo General del 3 de mayo sobre Temas relacionados con la aplicación. El Consejo General abordará los temas y cuestiones más importantes relacionados con la aplicación, incluidos los establecidos en los párrafos 21 y 22 del Proyecto de Texto Ministerial de fecha 19 de octubre de 1999, así como cualquier otro tema relacionado con la aplicación planteado por los miembros, como lo estipula la Decisión del 3 de mayo y el programa de trabajo acordado el 22 de junio del 2000, con miras a culminar el proceso antes de la Cuarta Sesión de la Conferencia Ministerial”.

Falta de contenido

Si bien la decisión del Consejo General emplea en varias partes un lenguaje conminatorio, en sustancia no es más que una propuesta de “buenas intenciones”, ya que la conminación se reserva a exámenes, consideraciones o aspectos a tomar en cuenta por los países u organismos de la OMC involucrados.
Tal vez el único lenguaje conminatorio real sea para reforzar los requisitos de notificación en algunos sectores donde incluso otros países industrializados tiene un interés, como el de transparencia y administración no discriminatoria en el régimen de cuotas de tarifas arancelarias en la agricultura.
El párrafo eliminado -por la oposición de Estados Unidos- sobre suministro de servicios también contenía cierto lenguaje conminatorio que exigía el seguimiento de determinados pasos por parte de los miembros de la OMC, a efectos de asegurar que las prácticas administrativas no impidan la aplicación plena y efectiva de los compromisos en materia de suministro de servicios a través del movimiento de personas naturales (Modo 4), que a veces también implica el movimiento de personal gerencial y altamente calificado para la prestación de servicios a través del modo de presencia comercial, entre otros.
“Es un paquete de Navidad, vistosamente envuelto y sin contenido, y su único mérito es que los temas de aplicación no han desaparecido y no pueden ser barridos debajo de la alfombra en los preparativos para una nueva reunión ministerial en 2001”, observó un diplomático comercial.
La OMC y sus acuerdos tienen ese estilo conminativo en temas que implican algunos beneficios para los países en desarrollo, pero seis años después del nacimiento de la OMC, esos países no han obtenido nada. Y si bien los ministros de comercio y los gobiernos de los países en desarrollo intentaron frenar la oposición interna de las legislaturas, las empresas nacionales y la sociedad civil a los beneficios (o más bien a la falta de ellos) de un sistema multilateral de comercio basado en normas, esos esfuerzos los están agotando, señaló el diplomático. Y un año dedicado a medidas de “creación de confianza” en la OMC sólo ha erosionado aún más la confianza en el sistema.
Los diplomáticos de los países en desarrollo comentaban en los pasillos que, con excepción de la rectificación del error relativo a Honduras, el único resultado positivo para ellos fue el último párrafo (7) de la decisión, que asegura la continuación de los temas de aplicación en la agenda de la OMC. Pero incluso se activaría sólo si los países en desarrollo continúan el proceso y mantienen las presiones, no permitiendo que los engañen con que una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales les resolvería los temas de aplicación.
Algunos países industrializados que habían intentado infructuosamente vincular el trabajo futuro sobre aplicación con un “programa de trabajo más amplio (...) con una agenda general amplia y equilibrada”, volvieron al tema el 15 de diciembre. Estados Unidos dijo que el proceso de estudiar los temas de aplicación no deberían ser una carga para el trabajo principal del Consejo General en 2001, es decir, prepararse para la IV Conferencia Ministerial. Dijo que varios de los temas de aplicación requerirían nuevas negociaciones. Polonia -en nombre de varios países de Europa central y del este que buscan integrarse a la Unión Europea y por lo tanto siguen sus posiciones- dijo que el tema de aplicación no debía ser tomado como rehén para el lanzamiento de una nueva ronda.
Del lado opuesto del debate, Pakistán dijo que era muy importante no vincular los temas de aplicación con negociaciones más amplias ya que podría tener “sinergias negativas” con un “efecto terrible sobre el resto de la organización”.
India, que con Pakistán y otros miembros del Grupo de Espíritus Afines de los países en desarrollo ha sido decisivo para dar prioridad al tema de aplicación en la agenda de la OMC, dijo que los resultados eran, en el mejor de los casos, “un primer paso mínimo”, y que en países como India, el tema de la aplicación y cómo se resolvía contribuiría por sí solo a generar confianza en la OMC y mejoraría su imagen.
En otro contexto, el presidente del Consejo General, el embajador de Noruega Kare Bryn, dijo en la sesión del Consejo del 15 de diciembre, que estimaba que había dedicado más de 800 horas en el año 2000 a las diversas consultas formales e informales sobre este tema.
Varios delegados de países en desarrollo le agradecieron y reconocieron que Bryn había realizado esfuerzos sinceros, pero a pesar de eso el resultado debía juzgarse en términos de si su funcionamiento ofrece beneficios a los países en desarrollo y si se revierten las inequidades y asimetrías del pasado, siquiera parcialmente. Una evaluación franca debe llevar “a un enfático NO” como respuesta.
Lejos de tener confianza en el sistema, los países en desarrollo culminaron el año con menos aún para mostrar de lo que tenían al principio: la decisión del Consejo General de iniciar un ejercicio de “creación de confianza”.
Incluso la decisión del 15 de diciembre de seguir trabajando en los temas de aplicación y culminar el proceso antes de la IV Conferencia Ministerial bien puede quedar sumergida en las preparaciones mismas o vinculada al lanzamiento de una nueva ronda, a menos que los países en desarrollo que han forzado a las grandes potencias comerciales a resolver el tema, persistan en el nuevo año y no permitan a los poderosos de la OMC y sus “aliados” del Sur, a barrer esos temas debajo de la mesa.
A juzgar por la experiencia anterior, esta última es una posibilidad clara: los países en desarrollo no tienen memoria institucional y sus diversos organismos intergubernamentales que dependen de la ayuda financiera del Norte, tampoco han sido muy exitosos. Y con una nueva generación de diplomáticos de comercio que reemplazarían a los actuales, los temas de aplicación bien podrían quedar relegados, como ya ocurrió en el pasado.
Sólo las empresas e industrias nacionales de los principales países en desarrollo, así como grupos de la sociedad civil, se han dado cuenta de las consecuencias de la OMC y de que no puede reiterarse la historia del acuerdo de la Ronda Uruguay y Marrakech.
Al presentar su proyecto de decisión, Bryn subrayó las diversas etapas de los procesos de consulta, incluidas las referidas a algunos de los temas para los órganos pertinentes de la OMC. De los informes de esos órganos, expresó, continuaría el trabajo en torno a los temas con los que tienen relación, pero el Consejo General retuvo la responsabilidad general: los resultados del trabajo referido a los organismos subsidiarios debería volver al Consejo.
El proyecto de decisión, subrayó, fue el producto de consultas conducidas por el Director General de la OMC y por él mismo, y las discusiones informales en el Consejo. El resultado del trabajo, “aunque modesto”, es importante porque “es un claro indicador de la voluntad colectiva de adoptar decisiones en temas relacionados con la aplicación, y también de seguir buscando soluciones en este ámbito”.
Anteriormente, el diplomático uruguayo William Ehlers, hablando en nombre del embajador uruguayo Pérez del Castillo (presidente del Consejo para el Comercio de Mercancías que trata el tema de ampliar el periodo de transición con relación al Acuerdo sobre las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio/TRIMs) señaló que ya había presentado al Consejo General “elementos de un enfoque” que tomara en cuenta las diversas posiciones sobre el tema. Y si bien había concitado un apoyo considerable, seguía pendiente la cuestión de si sería posible lograr un acuerdo basado en los elementos de los nueve casos en que se había solicitado una ampliación. (En por lo menos uno de los casos, el de Filipinas, Estados Unidos había elegido invocar el proceso de solución de diferencias).
Varios países hicieron uso de la palabra para realizar comentarios después de haber sido adoptada la decisión. Colombia, en nombre de los países que han buscado una ampliación del Acuerdo sobre TRIMs, subrayó la importancia que atribuían al avance en el tema dentro del Consejo para el Comercio de Mercancías, y esperaba que a principios del año siguiente se pudiera llegar a una resolución.
Con relación a la decisión sobre los temas de aplicación, Celso Amorim, de Brasil, calificó de “modesto” al documento. Desde el punto de vista de Brasil, los resultados eran “casi inexistentes”. En una referencia al preámbulo sobre el desarrollo de disciplinas convenidas internacionalmente (en el sector de agricultura) en torno a créditos concedidos a la exportación, garantías de créditos o programas de seguro (tal como lo estipula el Artículo 10.2 del Acuerdo sobre la Agricultura), Amorim también objetó la idea de que organizaciones internacionales externas a la OMC pudieran crear normas sobre éstos y otros temas, que luego fueran impuestas a los miembros de la OMC.
El Artículo 10.2 prevé que sean los miembros de la OMC quienes asuman esta tarea, pero Estados Unidos y otros países la han detenido, en espera del resultado de sus propias negociaciones sobre el mismo tema en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Como consecuencia, el tema no ha sido resuelto en términos de los temas de aplicación.
Estados Unidos dijo que la continuación del proceso de estudio de los temas de aplicación (en el Consejo General) en 2001 no debería convertirse en una carga para el Consejo en su tarea principal de preparar la IV Conferencia Ministerial. Algunos de los temas de aplicación requerirían nuevas negociaciones. Estados Unidos no vio ninguna ventaja en continuar el proceso actual y aconsejó a otros miembros adoptar un “enfoque realista”.
Polonia, en la calidad antes referida, sugirió que muchos temas de aplicación podrían resolverse sólo en el contexto de negociaciones más amplias (una posición de la Unión Europea) que no deberían recargar el programa de trabajo y que una ronda futura no debería ser tomada como rehén de los temas de aplicación.
La embajadora de Egipto, Fayza Aboulnaga, expresó que el resultado era “muy decepcionante” y que no ayudaba a transmitir confianza. Se refirió a la falta de tratamiento del tema de los efectos negativos del programa de reforma agrícola en los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de alimentos. Incluso se había borrado del texto la escasa referencia a la prestación de servicios a través del Módulo 4. La decisión adoptada era, en el mejor de los casos, “una decisión provisional”.
El embajador de Uganda, Nathan Irumba, dijo que el texto era “muy modesto” y que las cosas importantes para Uganda, tales como el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y el de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, no habían sido tratadas. Tampoco había mención alguna al Artículo 66.2 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPs), que estipulan la adopción de medidas por parte de países industrializados para la transferencia de tecnología por parte de sus empresas. Uganda también se quejó de que se hubieran suprimido las referencias al GATS y al Modo 4.
El embajador de Pakistán, Munir Akram, subrayó que de todos los temas relacionados con el comercio, para los países en desarrollo el de “aplicación” era el más importante en la agenda del Consejo General. Se suponía que los avances en ese tema contribuirían a generar confianza después de Seattle. Si bien apreciaba la paciencia y esfuerzos del presidente Bryn, era claro que la mayoría de las preocupaciones de los países en desarrollo no habían sido tenidas en cuenta y los resultados eran realmente modestos. Después de todas las horas invertidas, se habían abordado sólo nueve de los más de 50 incisos del párrafo 21 del proyecto de texto ministerial de Seattle. En respuesta a los comentarios usuales acerca de si se considera que el vaso está medio vacío o medio lleno, Akram dijo que “el vaso no tenía nada de agua”. No había nada en textiles ni en el Modo 4 del GATS. Pero destacó la importancia del párrafo 7 sobre el trabajo futuro. En opinión de Pakistán, era importante no vincular los temas de aplicación con unas negociaciones más amplias. Hacerlo crearía sinergias negativas que tendrían efectos nefastos en el resto de la organización, advirtió.

“Profunda decepción”

El embajador de India, S. Narayanan, expresó que apreciaba los esfuerzos del presidente pero subrayó la “profunda decepción” de su país. Las principales delegaciones habían caracterizado la decisión como “modesta e insuficiente”. Para India, era “menos que modesta o insuficiente; está por debajo de nuestras más bajas aspiraciones”, afirmó.
En el proyecto del 29 de noviembre (para consultas), el presidente había incorporado posibles decisiones en 28 incisos de los más de 50 del párrafo 21. La decisión cubría nueve, y de esos, sólo dos eran decisiones significativas: una sobre la rectificación del error en el caso de Honduras, y la otra sobre el régimen de contingentes arancelarios en agricultura.
Cualitativamente, el hecho de que no hubiera decisiones en el sector de textiles, antidumping y subvenciones “hablaba elocuentemente” del impacto real de esas decisiones en los países en desarrollo, en términos del comercio o la economía. También era de lamentar que no estuviera incluida la parte sobre servicios que había figurado en el proyecto del 13 de diciembre. Durante las consultas informales todos habían convenido una decisión simple sobre el Modo 4 (movimiento de personas naturales), e India siguió adelante con el proyecto sugerido por Bryn. El tema ni apareció y eso fue sumamente decepcionante.
Los resultados, agregó Narayanan, fueron en el mejor de los casos “el primer paso mínimo”. India siempre había argumentado que los temas planteados dentro del título de “aplicación” requerían una cierta cuota de “sensibilidad política” y no podían resolverse dentro de “un chaleco legal estrecho”. Por eso India se había mostrado reticente a referir esos temas a organismos subordinados. No obstante, con espíritu conciliatorio y en deferencia hacia los deseos de Bryn, había aceptado hacerlo. Desde entonces, dijo Narayanan, había leído los informes de esos organismos. En Valoración en Aduana y TRIPs, por ejemplo, India estaba muy desilusionada por la falta de resultados o avances de importancia.
En el Consejo de TRIPs, por ejemplo, no había sido posible siquiera otorgar calidad de observador a la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica (Estados Unidos se había opuesto), mucho menos realizar un análisis serio de la relación entre el Acuerdo sobre TRIPs y el Convenio referido. En cuanto al Comité de Valoración en Aduana, India había enviado un experto de Delhi para participar en la reunión. Pero a pesar de todos los argumentos ofrecidos, India no había logrado persuadir al Comité a aceptar “siquiera una simple propuesta de intercambio de información sobre valores de exportaciones en casos dudosos, con miras a reducir las posibilidades de fraude”. Y Narayanan añadió: “Nuestro escepticismo anterior acerca de referir los asuntos a organismos subsidiarios fue confirmado. Señalamos nuevamente, conforme a la decisión del 3 de mayo, que deberíamos referir asuntos a los órganos subsidiarios sólo cuando sea absolutamente necesario, con un mandato claro y dentro de un periodo específico”.
Con referencia a lo que denominó un “tema menor”, Narayanan dijo que incluso en asuntos tales como una “cláusula del máximo empeño” o un procedimiento deseable, disposiciones que ya están contenidas en diversos acuerdos, “cualquier intento de darles significado fue resistido por algunas delegaciones con el argumento de que exigirían cambios en las leyes nacionales”. Y añadió: “Es muy preocupante que las cláusulas del máximo empeño de los acuerdos existentes no figuren en la legislación nacional de algunos de nuestros principales socios comerciales. Incluso si se trata de una cláusula de máximo empeño, creemos que es importante que se estipule claramente en la legislación, si no lo está ya. Estaría acorde con la letra y el espíritu de los acuerdos de la OMC”.
El tratamiento de los temas relacionados con aplicación tienen que ver con la creación de confianza, la que podrá lograrse sólo a través de una combinación de voluntad política y buena fe. Los resultados alcanzados demostraron la ausencia de esos factores en la medida necesaria. Algunas delegaciones habían atribuido la falla al proceso. “Discrepamos totalmente”, dijo el enviado de India.
El Consejo General había decidido el 22 de junio que la reunión del 15 de diciembre decidiría sobre la organización del trabajo futuro sobre temas de aplicación en 2001. Fue lamentable que esta Sesión Especial del Consejo no hubiera sido capaz de dedicarle atención a esto y decidiera al respecto. India esperaba que el presidente, a través de consultas informales, pudiera decidir mucho antes de la siguiente reunión fijada para el 8 de febrero de 2001.
India esperaba que en el nuevo año, las delegaciones encontrarían la necesaria voluntad política, buena fe y coraje para resolver los restantes temas de aplicación, y encontraran soluciones antes del plazo para la IV Conferencia Ministerial. “Eso solo crearía confianza en la OMC y mejoraría su imagen en países como el mío. De nuestra parte, seguiremos perseverando en nuestros esfuerzos por persuadir a los principales socios comerciales a demostrar mayor voluntad política para encontrar soluciones a los temas relacionados con la aplicación aún pendientes. Este será el máximo empeño de las delegaciones en el año entrante”, manifestó Narayanan.