No. 169 - Junio 2003

Argentina

Evolución de la deuda externa pública

por Julio C. Gambina

La deuda externa ha facilitado la transferencia de recursos desde Argentina al exterior y ha sido un mecanismo para favorecer la concentración de riqueza y de poder. En el último gobierno, la deuda externa se ha incrementado en 27.000 millones de dólares, alcanzando casi los 130.000 millones.

Argentina entró en cesación de pagos (default) de su deuda externa pública a fines de 2001, cuando se desató la crisis de gobierno derivada de la pueblada del 19 y 20 de diciembre y la renuncia del presidente Fernando De la Rúa. En rigor, la suspensión de pagos alcanzó sólo a los acreedores privados externos con tenencia de títulos públicos, ya que a los organismos financieros internacionales –Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (BID)- y al Club de París y gobiernos externos se les siguió pagando hasta fines de 2002, cuando ya era un hecho el acuerdo transitorio suscrito entre el gobierno argentino y el FMI en enero de 2003, donde se suspendían los pagos hasta agosto.

Vale considerar que la deuda externa pública a diciembre de 2001 ascendía a 144.279 millones de dólares, de los cuáles, en títulos públicos se registraban 57.310 millones de dólares (40 por ciento); como deuda de los organismos financieros internacionales y oficiales la suma ascendía a 36.831 millones de dólares (26 por ciento) y a bancos comerciales y otros acreedores principalmente locales una cifra de 50.138 millones de dólares (34 por ciento).

En estos tres tramos de la deuda externa pública se siguió una política diferenciada. En el primer tramo recayó el default. El tercero fue pesificado en buena parte, con las condiciones de un dólar equivalente a un peso y actualizado por el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) más una tasa de interés. El segundo tramo recibió a través del año 2002 unos 4.300 millones de dólares para cancelación de cuotas de capital e intereses. Todo el año 2002 estuvo dedicado a negociar con el FMI un acuerdo marco para renegociar el conjunto de la deuda.

La deuda externa pública durante la convertibilidad

El régimen de convertibilidad se inició el 1 de abril de 1991, y a los fines comparativos se considerará el periodo de 1992 a 2001 como homogéneo. Además, desde 1988 el país estaba en cesación de pagos y había comenzado a realizar pagos parciales desde mediados de 1990 para avanzar en un acuerdo con los acreedores externos, el Plan Brady, finalmente suscripto en marzo de 1993. La convertibilidad se propuso inicialmente para ordenar los pagos de Argentina con el exterior y terminó en la misma situación de imposibilidad de hacer frente a los vencimientos, ni siquiera de los intereses. Debe consignarse que es el periodo de privatizaciones de empresas públicas, utilizadas en parte para cancelar y capitalizar endeudamiento externo.

Es interesante verificar que a fines de 1992 el país reconocía una mora de capital e intereses por la cesación de pagos del orden de 9.232 millones de dólares (16 por ciento) sobre un total adeudado de 59.357 millones de dólares. La mora vuelve a aparecer en el stock de deuda a marzo de 2002, como consecuencia del default, y se reconoce a setiembre de 2002 por capital e intereses atrasados unos 7.367 millones de dólares (seis por ciento) sobre un total de 129.794 millones de dólares. Se supone que este valor crecerá hasta la materialización de los acuerdos con los acreedores externos privados que hoy se tramita con asesoramiento de un banco francés y según sea el resultado de las negociaciones con el FMI al final del acuerdo transitorio con vecimiento en agosto de 2003.

Al comienzo de la convertibilidad se inicia un proceso de renegociación de la deuda, donde los préstamos se reemplazan por títulos públicos. De ese modo se modifica el tipo de acreedor. Si a comienzos de 1993 los principales acreedores son los bancos comerciales extranjeros, luego del plan Brady, éstos transforman sus acreencias con renovados títulos que colocan en el mercado secundario. De ese modo, la titularización de la deuda externa pública argentina pasó al anonimato, liberando a los bancos transnacionales acreedores del riesgo de una declaración de nulidad, no pago o moratoria indefinida de la deuda.

En este fenómeno de titularización del endeudamiento público, los títulos pasan de 11.852 millones de dólares a fines de 1992 a 36.430 millones tres meses después, para seguir en ascenso hasta alcanzar los 43.718 millones de dólares el 31 de diciembre de 1993. Más notoria aún es la disminución del valor de acreencia que registran los bancos transnacionales, que de 21.996 millones de dólares contabilizados en diciembre de 1992, el monto se reduce a 1.542 millones para fines de 1993. Los organismos financieros internacionales y los oficiales inscriben un registro en crecimiento desde los 15.777 millones a los 20.501 millones de dólares entre diciembre de 1992 y 1993.

Vale recordar que uno de los argumentos principales para obtener consenso en trono de la renegociación del Plan Brady estuvo dada por la quita de capital que representaba, aspecto que puede verificarse en los tres trimestres siguientes, pero que analizada de punta a punta, al cierre de 1993 el stock total de deuda ya superaba el registro de un año previo. Luego del Plan Brady (marzo de 1993) se normalizan los pagos, desaparece la mora y son diversos y dispersos los nuevos tenedores de la deuda externa pública de Argentina. Los bancos habían logrado eliminar de sus balances una deuda incobrable valuada entre el 12 y el 20 por ciento en el mercado de capitales y habían iniciado la transferencia de esos títulos a cambio de empresas públicas argentinas y a inversores particulares a ellos vinculados. Se observa entonces una evolución ascendente de los títulos públicos hasta fines de 2000. Al mismo tiempo, puede constatarse una leve modificación del stock de préstamos hasta el 2000.

Para 1995 empiezan a sentirse los límites de la reestructuración de deuda y comienza a registrarse un endeudamiento externo de corto plazo. Durante el año 2001, la situación se hace más compleja y se desarrollan varias operaciones de canje de títulos por préstamos garantizados con recaudación fiscal, realizándose así una operación inversa a la procesada en 1993 con el Plan Brady. Si en 1993 se pasó de préstamos con bancos transnacionales a títulos públicos, ahora se trataba de rescatar los títulos públicos y canjearlos por préstamos con la banca local y garantizados con recaudación del Estado nacional.

El canje de títulos por préstamos garantizados se realiza en noviembre de 2001, a días de la crisis desatada con la pueblada de diciembre de 2001. Se realiza con entidades locales (bancos y administradoras de fondos de jubilación y pensiones), nominados en pesos y con vencimientos en 2005, 2008, 2010, 2011, 2013 y 2019. Estas obligaciones del Estado nacional serán pesificadas a comienzo de 2002, considerando un dólar equivalente a un peso. Eso explica la disminución del monto total de deuda entre diciembre de 2001 y el registro de marzo de 2002.

La deuda luego de la cesación parcial de pagos

En rigor, el último dato cierto de stock de deuda es a fines de 2001. Los registros posteriores son insuficientes, en parte debido a casos que se encuentran en la justicia (pesificación de los préstamos que aún no aceptaron los fondos de pensión privados, demanda de los bancos por compensaciones diversas reclamadas al Estado, que se estiman en 21.000 millones de dólares según un estudio de la Universidad de Buenos Aires, y compensaciones que finalmente resulten para los depositantes del sistema financiero que sufrieron una restricción en el retiro de depósitos desde fines de noviembre de 2001).

Todos estos conceptos deberán adicionarse a los registros de endeudamiento cuando finalmente se resuelvan. Según The Economist (citado por el diario La Nación de Buenos Aires el 5 de abril de 2003), durante el periodo gubernamental de Eduardo Duhalde, la deuda externa pública se habría incrementado en 27.000 millones de dólares, principalmente motivado en las compensaciones para restablecer el funcionamiento del sistema financiero. Del mismo modo, si en las renegociaciones se operara alguna quita de capital adeudado, la misma deberá restarse del monto total.

Nuestro comentario apunta a pensar lo ocurrido con la negociación suscripta bajo el Plan Brady, la que se licuó antes de cumplir su primer año. Puede anticiparse que algo parecido pueda ocurrir con la renegociación actualmente en curso, iniciada a comienzos de 2003. El último dato que se registra sobre la deuda externa pública (30 de setiembre de 2002) no permite ponderar adecuadamente su incidencia en el conjunto de la cuentas fiscales y económicas de Argentina.

Existe una disminución de la deuda externa pública en los registros oficiales entre diciembre de 2001 y marzo de 2002; ha pasado de poco más de 144.000 millones de dólares en diciembre de 2001, a casi 130.000 millones en setiembre de 2002. Ello resulta de la pesificación de una parte de la deuda externa, particularmente la que se tenía con los bancos que operan localmente y las administradoras de fondos de jubilación y pensiones y que hemos dicho, es un proceso abierto en la justicia.

Debe consignarse a su vez el crecimiento operado en el stock de deuda en los registros de junio y setiembre de 2002, especialmente en éste último, donde se destaca una importante expansión de la deuda. La diferencia se explica básicamente por la emisión de Bonos (BODEN) para compensar a bancos y ahorristas por 14.404 millones de dólares, de los cuáles se destinaron a los bancos bonos por 8.995 millones y 5.409 millones en bonos para los depositantes. Los registros se completan con sumas y restas de variaciones y ajustes de valuación de títulos y préstamos más los atrasos correspondientes al periodo. Ya hemos consignado sobre un estudio de la Universidad de Buenos Aires indicando que hasta marzo de 2003 la suma ascendería a 21.000 millones de dólares, y aún no incorporan los registros oficiales del Ministerio de Economía.

Un dato relevante es la comparación del peso de la deuda externa pública en setiembre de 2002 con relación al PIB de diciembre de 2001. La devaluación de la moneda elevó el ratio de menos del 50 por ciento al 145 por ciento, con lo que transforma a Argentina en uno de los países que tiene más comprometida su potencial producción de riqueza con relación a la deuda. Es un dato preocupante que ratifica el carácter de hipoteca ilevantable de la deuda externa pública. Mantener la ilusión de su cancelación le permite a los acreedores externos, en tanto parte de las clases dominantes en Argentina, condicionar la política económica en su conjunto y definir las tendencias de la acumulación de riquezas, de ganancia y de poder.

La renegociación post default

Se destaca en este sentido el Memorando de entendimiento entre el gobierno argentino y el FMI suscripto en enero de 2003. El documento contiene 32 puntos, divididos en cinco capítulos. El primero dedicado a los objetivos de política económica resalta que los "objetivos claves del programa de transición consisten en garantizar la solidez fiscal, monetaria y bancaria y restablecer la confianza de los inversores nacionales y extranjeros manteniendo un tratamiento igualitario para todas las partes, protegiendo los derechos contractuales y defendiendo el estado de derecho". Son objetivos que excluyen cualquier consideración sobre la pobreza o el empleo, temas privilegiados por la población, según surge de múltiples encuestas de opinión en torno a los problemas que preocupan a la sociedad argentina.

En el segundo capítulo se establecen las metas macroeconómicas para el 2003, de crecimiento económico entre el dos y el tres por ciento, control inflacionario a menos del 35 por ciento y un superávit de la cuenta corriente de 6.500 millones de dólares, mantenimiento de las reservas en torno de los 9.500 millones de dólares y la recepción de préstamos por parte de los organismos financieros internacionales "para cubrir vencimientos de obligaciones contraídas ante dichos organismos durante el periodo enero-agosto 2003, incluyendo la regularización de los atrasos". Se plantea un incremento del superávit primario (base caja) de 2,5 por ciento del PIB. Está claro que el privilegio pasa por recomponer la capacidad de pago a los acreedores de la deuda externa pública. En este capítulo se fijan además del marco macroeconómico, las políticas de recaudación y de gastos del gobierno federal, confirmando en ambos casos el carácter regresivo de la política fiscal. En materia de política social se confirma el plan para jefes y jefas de hogar desempleados para 1.700.000 beneficiarios. Se incluyen también metas del ajuste en las provincias, la política monetaria restrictiva y el desmantelamiento de los controles cambiarios que fueron establecidos durante 2002 ante el crecimiento del precio del dólar. Finalmente, se suscribe la asistencia del Banco Mundial "para revisar la situación financiera de las empresas de servicios públicos privatizadas y para ayudar a desarrollar un nuevo marco regulatorio que podría reemplazar los controles de precios y tarifas actuales y facilitaría la reestructuración de las deudas por parte de las empresas prestadoras".

El capítulo tercero alude al marco de mediano plazo y reestructuración de la deuda. Se asume el compromiso de una reforma tributaria y de los mecanismos de coparticipación federal, con el objeto de ampliar la base de recaudación. El compromiso asumido es negociar la deuda con los acreedores privados y para ello se confirma la línea de obtener asesoramiento externo y asegurar la consulta con acreedores privados de Estados Unidos, Europa y Japón.

El cuarto capítulo está vinculado a las reformas del sistema financiero, el que debe sanearse luego de la crisis desarrollada a lo largo de 2001 y hasta el presente. Se estimula en el documento una reestructuración inducida desde el Banco Central, asegurando la inmunidad (impunidad) de los funcionarios del Banco Central. Se anticipan los mecanismos de compensación a la banca y a los depositantes del sistema bancario y se establecen plazos estrictos para la presentación de balances y planes de negocios para el futuro cercano al conjunto de los bancos. El propósito claro es analizar la viabilidad de sustento de cada entidad financiera y las sugerencias correspondientes de adecuación en los capitales mínimos requeridos.

Mención especial merece el tratamiento de la banca oficial con la perspectiva de la privatización, aún parcial por la vía de "capitalización a través de la emisión pública de acciones. Mientras tanto, se limitan las actividades de préstamo de los bancos públicos principales exigiendo un cofinanciamiento mínimo del 50 por ciento con un banco nacional privado para todos los préstamos superiores a un millón de pesos".

Finaliza el documento con un capítulo dedicado a la reforma legal y la reestructuración societaria. El tema de fondo aquí tratado apunta al "restablecimiento de la confianza de los inversores nacionales y extranjeros en el estado de derecho y la inviolabilidad de los contratos". Completa el compromiso señalando: "El gobierno también se encuentra trabajando en pos de un programa integral para respaldar arreglos extrajudiciales entre empresas con problemas financieros y sus acreedores". Todo ello sujeto a nuevas reformas a legislación de quiebras, que como es conocido presionara oportunamente el FMI para evitar el mantenimiento de cláusulas dilatorias de los mecanismos de ejecución. El memorando se acompaña de un detallado anexo técnico con metas precisas sobre evolución de las cuentas fiscales y monetarias.

Las políticas alternativas sobre la deuda

Son varias las organizaciones sociales y políticas que sustentan posiciones alternativas sobre qué hacer en materia de endeudamiento externo. Quizá, las que tienen más sustento académico sean las que se manifiestan en el Plan Fénix, una propuesta elaborada por un grupo de profesores de la Universidad de Buenos Aires y la de los "Economistas de Izquierda", que integran intelectuales provenientes de ese arco político. Los primeros propugnan una suspensión de los pagos y los segundos hacen un planteo más radicalizado de no pago y de retiro del FMI, para evitar el condicionamiento de las políticas económicas. Entre los candidatos presidenciales en las pasadas elecciones de abril, sólo las fórmulas de izquierda sostuvieron propuestas convergentes con este arco de proposiciones. El resto de las propuestas, principalmente aquellos con posibilidad de llegar al gobierno, sostuvieron matices dentro de la reestructuración de la deuda negociada por el gobierno de Duhalde en los marcos del paraguas del FMI.

Evidentemente, la cuestión de la deuda externa tiene solución en el marco de la política. No es un tema esencialmente "económico". Con la deuda externa se ha facilitado la transferencia de recursos desde Argentina al exterior y ha sido además, un mecanismo indispensable para favorecer la concentración de riqueza y de poder. Las clases dominantes han utilizado el endeudamiento externo público para transferir al conjunto de la sociedad el financiamiento de la acumulación concentrada del plusvalor generado con el trabajo social y eso es poder político. Desde la perspectiva de las clases subalternas se reconoce que el límite a una propuesta alternativa está en la posibilidad de conformar un proyecto político que anteponga la satisfacción de las necesidades populares por delante de las demandas de los acreedores externos.

Todo camino en ese sentido implica la confrontación con las clases dominantes y de su proyecto transnacionalizador. Por ello, un proyecto alternativo tiene perspectiva antiimperialista y anticapitalista. La conflictividad social y política dinamizada desde fines de 2001 anima a pensar en la posibilidad de rupturas de una hegemonía por el ajuste y la regresiva reestructuración capitalista que está vigente en Argentina desde mediados de la década de 1970. A su vez, es la posibilidad de reinstalar la potencialidad de la propuesta socialista.

-------------

Julio C. Gambina es economista, profesor en la Universidad Nacional de Rosario, presidente de FISYP e integrante de ATTAC Argentina
 

Valores al 31 de diciembre de 2001; elaboración propia con datos del Ministerio de Economía www.mecon.gov.ar.