No. 76 - Segunda quincena de Noviembre 1995

¿De vuelta al siglo XIX?

por Chakravarthi Raghavan

El objetivo principal de las grandes potencias es, según los observadores, volver al régimen del siglo XIX y principios del XX, cuando los países de origen de los capitales reivindicaban el derecho a intervenir en otros países a nombre de sus inversores, incluso enviando buques de guerra para hacer respetar tales derechos

El objetivo principal de la Unión Europea, Estados Unidos y otras potencias, señalan los observadores, es, en realidad, volver al régimen del siglo XIX y principios del XX, cuando los países de origen de los inversores reivindicaban el derecho a intervenir en otros países a nombre de esos inversores, incluso enviando buques de guerra para hacer respetar tales derechos.

Los latinoamericanos, que en ese entonces eran independientes, a diferencia de la mayor parte de Africa y Asia, presentaron una recusación jurídica amparados en la doctrina Calvo de 1868. Las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas que declaraban ilegal el uso de la fuerza, y las diversas declaraciones y resoluciones sobre la soberanía nacional y los derechos soberanos a los recursos naturales, así como la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, no hicieron lugar a los reclamos de principios de siglo.

Estrategia del Norte: amenazas y represalia

Si bien Estados Unidos y ahora los países de la Unión Europea han entrado en una maraña de tratados bilaterales, los problemas relacionados con la puesta en práctica de los mismos aún los resuelven a través del uso de la fuerza. Encuentran que la represalia comercial o, por lo menos, la amenaza de represalia es un instrumento poderoso para imponer su voluntad. De allí sus esfuerzos por impulsarla en la OMC, señalan observadores del Tercer Mundo.

La Comisión Ejecutiva de la Unión Europea y su Comisionado Comercial, Sir Leon Brittan, no acallaron su intención de presionar al mundo en desarrollo y empujarlo por esa pendiente resbaladiza, intentando lanzar ese proceso en Singapur en diciembre de 1996 en ocasión de la primera Reunión Ministerial de la Organización Mundial de Comercio.

El estado insular de Singapur, miembro de la ASEAN y la APEC, alberga gran cantidad de trasnacionales y de inversiones extranjeras y actualmente intenta, a su vez, convertirse en un inversor en el exterior. En su condición de país anfitrión, que ve con buenos ojos y necesita atraer la más amplia participación ministerial para así asegurar un "resultado satisfactorio", parece respaldar las negociaciones de la OMC sobre normas de inversión, aunque con algunas reservas.

Funciones originales

Cuando se negoció y concluyó el acuerdo de la OMC, una de sus disposiciones determinaba que el organismo ofrecería un marco institucional y organizativo para el órgano de comercio contractual. Se estableció así una organización de carácter normativo y reglamentario en un tratado definitivo, a diferencia del funcionamiento ad hoc que caracterizaba al GATT de 1947, en el que a través de reuniones ministeriales especiales se iniciaban negociaciones multilaterales periódicas para rebajar los obstáculos arancelarios.

De esa manera, se afirmaba que la OMC era "el foro" para las negociaciones sobre los acuerdos anexados al tratado, y que serviría de "foro" para futuras negociaciones entre sus miembros, que tuvieran que ver con sus relaciones comerciales multilaterales. La OMC tiene consejos separados para bienes, servicios y temas de propiedad intelectual relacionados con el comercio, todos funcionando dentro de sus respectivas jurisdicciones y acuerdos y bajo la supervisión general del Consejo General de la organización. Este último cumple la función de supervisión y además estudia todo aquello que no figura en ninguna de las agendas de los Consejos.

Casi dos años después de concluido el acuerdo de Marrakesh, y a diez meses de creada la OMC y su marco institucional, la planificación de eventos parece haber adquirido nuevamente más importancia que lo sustancial.

Negociar entre pocos

Cuando en 1947 fue fundado el GATT, y durante mucho tiempo, sirvió de foro para que Estados Unidos y Europa negociaran y se pusieran de acuerdo en materia de liberalización comercial. Los dirigentes del GATT generalmente consideraban su existencia de la misma forma. Esa perspectiva parece prevalecer todavía hoy en la Secretaría y la Dirección de la OMC, a pesar de que actualmente la cantidad de miembros de la organización supera el número de 120 países.

Si bien todos en la OMC -desde el Director General Renato Ruggiero hasta los delegados de diversos países- hablan de la "transparencia" como objetivo esencial, la OMC sigue sufriendo las viejas prácticas y fórmulas del GATT, según las cuales unos pocos se reúnen y "cocinan" acuerdos que luego llevan a los órganos decisorios para su aprobación formal.

Un pequeño grupo de ministros, incluidos algunos del Sur, se reunieron a fines de octubre en Estocolmo convocados por el Ministro de Comercio sueco. También estuvieron presentes algunos académicos y consultores -la mayoría pertenecientes a una determinada corriente de política comercial, como el profesor Jagdish Bhagwati, ciudadano estadounidense nacionalizado de origen indio, y Sylvia Ostrey, antigua funcionaria canadiense de política comercial-, y periodistas invitados.

Entre varias reuniones proyectadas figuran una en Vancouver, auspiciada por el gobierno canadiense, y otra el año próximo en Brisbane, convocada por Australia. Por su parte, Singapur intenta utilizar un foro comercial que está llevando a cabo conjuntamente al International Herald Tribune (IHT), como parte del trabajo preparatorio y para oír las opiniones de los dirigentes comerciales.

Dicha reunión fue proyectada y anunciada hace algún tiempo y tal vez sirva para que ambas partes -el gobierno de Singapur y el IHT- logren un acercamiento, después de haber protagonizado un conflicto sobre democracia, derechos humanos y otros temas por el estilo que acabó en un pleito por difamación que finalmente perdió el IHT.

No obstante, en ninguno de los encuentros planeados participan consumidores, trabajadores u otros actores que ganen o pierdan como resultado del sistema de comercio. Algunos representantes gubernamentales argumentan que no hay necesidad de ello ya que los gobiernos representan al pueblo, pero no pueden explicar entonces la necesidad de que participe el mundo empresarial, ya que supuestamente los gobiernos también lo representan.

Los temas "nuevos"

En abril de 1994, en Marraquesh y durante la reunión ministerial en la que se firmaría el acuerdo de la OMC, varios ministros mencionaron diversos temas que según su opinión debían figurar en la agenda del organismo. No consiguieron consenso y los remitieron a la OMC y a sus organismos. Se les dijo que presentaran y discutieran esos temas en el Comité Preparatorio que se creó para dar nacimiento a la OMC, pero ese comité consideró que su menú estaba demasiado lleno y decidió tratar y resolver sólo aquéllos asuntos imprescindibles para el surgimiento de la OMC, remitiendo todos los demás, incluso la lista de temas nuevos, a los órganos de la OMC.

Ninguno de esos temas ha sido hasta ahora formalmente discutido en los órganos de la OMC (si bien el Comité sobre TRIMs, del Consejo sobre Bienes, solicitó hace poco al centro sobre inversiones de la UNCTAD y a la OCDE que expusieran sus opiniones sobre inversión e indirectamente sobre la necesidad de regímenes de inversión).

No obstante, el hecho de que no hubiera habido acuerdo en Marraquesh y de que no se hubieran discutido esos temas no fue obstáculo para que el Director General de la OMC, el italiano Renato Ruggiero, se expresara abiertamente e impulsara varios de los temas nuevos presentados por la Unión Europea y Estados Unidos. Recientemente, en algunos discursos pronunciados en Estados Unidos y en una declaración en Gran Bretaña de apoyo a los ministros del Grupo de los 4 (Canadá, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos), dejó la impresión de que apoyaba, de una forma u otra, la inclusión en la agenda de la OMC de temas como inversión, competencia y política social.

El papel de Singapur

El gobierno de Singapur, en respaldo a un programa de normas de inversión para la OMC, se refirió a los beneficios de una "mayor claridad y transparencia en las normas de inversión" para todos los miembros de la OMC y de incluir "un marco multilateral de normas" agregando, no obstante, la necesidad de "encarar adecuadamente" las reservas de algunos de los socios de la OMC.

Delegaciones de Singapur concurrieron en dos oportunidades a Ginebra para sondear a las otras delegaciones, particularmente las de los países en desarrollo, acerca de la reunión ministerial de 1996, el "proceso preparatorio" para la misma y los temas y puntos que se abordarían en esa oportunidad.

Los diplomáticos comerciales de otros países se llevaron la impresión de que si bien el gobierno estaba ansioso por evitar una situación en la cual los ministros "negociaran" en Singapur con cierto riesgo de fracaso, también estaba interesado en concitar la mayor participación ministerial posible para mejorar su imagen en el exterior, así como para demostrar ciertos logros.

Con Estados Unidos embarcado en una "especie de campaña electoral" y la administración con pocas posibilidades de comprometerse demasiado en el exterior (salvo en tanto ayude a la campaña de reelección de Clinton y vaya en contra de los republicanos), no es esperable que surjan grandes iniciativas de esas tiendas.

Pero Estados Unidos ha utilizado este tema para obtener cierto prestigio político, y conjuntamente a Singapur impulsa el tema de la inversión.

El cocinero y el pollo

Muchos diplomáticos de los países en desarrollo, si bien quieren que el centro del debate sea la implementación de los diversos acuerdos de la OMC y además tener tiempo para digerirlos, han empezado a manifestar que sería mejor abordar las cuestiones de "inversión" en el foro de la OMC en el que estén presentes, en lugar de hacerlo en la OCDE.

Durante el proceso preparatorio de la reunión ministerial de Bruselas, el entonces embajador de Brasil, Rubens Ricupero, planteó los dilemas que enfrenta el mundo en desarrollo con un pintoresco proverbio francés: el cocinero, ya pronto a matar al pollo para cocinarlo, le pregunta con qué salsa quiere ser comido. Cuando el pollo responde que prefiere no ser comido, el cocinero le responde que esa opción no está en el menú.

Los países en desarrollo parecen estar sopesando sus opciones; deben elegir en qué altar o foro serán sacrificados: la OCDE, la OMC y/o la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas (UNCTAD), donde existe un departamento de inversiones que antes de haber sido cerrado y transferido a la UNCTAD estuvo en Nueva York con el nombre de Centro de Empresas Trasnacionales. La finalidad de dicho departamento era mantener a las trasnacionales bajo escrutinio y disciplinas multilaterales. Pero incluso antes de su transferencia a Ginebra y posterior fusión, había dado un giro de 180 grados al promover las inversiones de las trasnacionales, siguiendo la línea del neoliberalismo adoptado por los países en desarrollo. El aspecto de las normas de inversión quedaba en el ámbito de la UNCTAD.

Brittan y la postura europea

Si bien la reunión de Estocolmo y los otros "eventos" proyectados se enmarcan en las llamadas normas de Chatham House (según la cual los participantes y sus opiniones no se identifican individualmente), las ideas de la Comisión de la Unión Europea fueron expresadas abiertamente unos meses antes en un documento que circuló en Ginebra entre varias delegaciones ante la OMC.

Después de la reunión de Estocolmo, donde su alocución fue la lectura de un texto escrito, Sir Leon Brittan expresó públicamente más o menos los mismos puntos de vista y opiniones en una conferencia de prensa. Para él, la reunión era el inicio de un intenso proceso de consultas previas a la reunión de Singapur y preparatorias del terreno para un estrategia sólida de una futura liberalización comercial.

La OMC, argumentó, debe responder a las necesidades de los empresarios para la liberalización del comercio y la inversión en todo el mundo, y hacerlo de tal manera que se obtengan "resultados a escala mundial" y la OMC sea considerada "popular" en cada país. El programa de trabajo de la OMC debe trascender la agenda de la Ronda Uruguay y acompañar las normas de inversión, de competencia, las ambientales y las laborales.

Con respecto a la "cláusula social" y a los intentos de la Unión Europea por promover mejores niveles de vida, así como al mensaje enviado a través del Sistema Generalizado de Preferencias con los países que observan las normas de la OIT en aspectos cruciales tales como la mano de obra infantil y la libertad sindical, Brittan dijo que la OMC no puede guardar silencio. Si bien existe el peligro de una división Norte-Sur, es necesario que los países desarrollados y en desarrollo discutan más en profundidad.

En cuanto a la política de competencia, un tema respaldado por la Cumbre de Halifax del Grupo de los 7, Brittan afirmó no creer que todos los temas en juego puedan resolverse de la noche a la mañana, ni que será fácil persuadir a las autoridades encargadas de la competencia territorial a que intercambien información confidencial, incluso de manera bilateral.

La inversión, argumentó Brittan, es sin embargo el tema nuevo más importante para la OMC y, después de muchos esfuerzos, los países de la OCDE coinciden en que tanto la OMC como la OCDE deben trabajar en él. Si bien las discusiones en torno a la elaboración de normas ya están encaminadas en la OCDE, Brittan pensaba que las discusiones en la OMC en Ginebra serían más bien tentativas. La Unión Europea, agregó, está organizando algunos seminarios informales con el auspicio de la UNCTAD, para permitir que los países desarrollados y en desarrollo puedan intercambiar opiniones.

En un seminario organizado por la UNCTAD, algunos participantes, entre ellos reconocidos defensores del orden neoclásico y neoliberal y de las trasnacionales, como el profesor John Dunning y Sylvia Ostry, y un representante de la trasnacional surcoreana Samsung Electronics, expusieron sus posiciones y opiniones, explicando la necesidad de un régimen internacional de inversión para alentar y atraer inversiones extranjeras. En una de las sesiones finales, un grupo de discusión en el que participaron varios embajadores clave se dedicó a "temas que requieren atención internacional", elaboró ciertos tópicos importantes y planteó preguntas sin respuestas claras.

Inversiones irrestrictas

En el documento distribuido informalmente entre las delegaciones de la OMC en Ginebra hace algunos meses explicando su iniciativa, la Unión Europea afirmaba que, salvo por excepciones muy estrictas en función de razones de seguridad nacional, todo inversor extranjero debe tener derecho a invertir y establecerse en cualquier país, lo que significa libre acceso de inversores e inversiones. También defendió el trato nacional para los inversores extranjeros y sus inversiones, y medidas para cumplir y poner en práctica los compromisos para con los inversores extranjeros.

En el seminario realizado a fines de octubre, los embajadores de la Unión Europea y Canadá dejaron bien clara su intención y sus objetivos de lograr la aprobación por escrito de normas sobre "comercio e inversión" en la OMC, quedando así sujetos a sus procesos de solución de diferencias.

Según los participantes, uno de los puntos de interés fue planteado por Sylvia Ostrey, quien en 1990, durante la Ronda Uruguay, había abogado por su conclusión con el argumento de la necesidad de "nivelar el terreno" para las trasnacionales a las que consideraba los actores clave del proceso de integración económica e integración a escala mundial de los países. No obstante, Ostrey admitió que las normas y regímenes de inversión implicaban un alto grado de injerencia y tocarían temas como la soberanía, entre otros.

Un diplomático de un importante país del Tercer Mundo dijo que de hecho un régimen de ese tipo provocaría no más sino menos inversiones en los países necesitados y sólo implicaría el acceso de las trasnacionales a los países y su participación en actividades que les permitieran obtener las máximas ganancias a través de una división de trabajo integrada de manera vertical e injusta, similar a la de la época colonialista.

Coyuntura privilegiada

El embajador de la India ante la OMC, S. Narayanan, preguntó si existe realmente la necesidad de un acuerdo multilateral de inversiones. Varios delegados del Tercer Mundo que hablaron luego pidiendo conservar el anonimato, expresaron su total apoyo, incluso cuando sus propios gobiernos no manifestaban opinión o apoyaban las negociaciones sobre inversiones en la creencia de que eso atraería las inversiones extranjeras que tanto necesitan.

Narayanan señaló que en el mundo de hoy existe más demanda de inversión extranjera directa (IED) que oferta. En esas condiciones, los abastecedores están en un mercado de vendedores y en una situación de fuerza desde la que pueden establecer las condiciones en las cuales invertirán, e imponerlas a los gobiernos. Sin embargo, son los abastecedores los que además exigen normas y un régimen multilateral de inversión.

Con relación a la opinión de Ostrey de que un régimen multilateral tendría un alto grado de injerencia y tocaría temas como la soberanía, aparentemente Narayanan aclaró que en lo que respecta a India, no es políticamente viable avalar un régimen de ese tipo y aceptar la propuesta de que cualquier extranjero tiene el derecho de llegar e invertir. Tal vez en el futuro esa opinión pueda cambiar, pero de momento no veía esa posibilidad.

Por lo tanto, antes de crear un régimen multilateral de inversión es fundamental abordar internacionalmente la cuestión de la viabilidad política de disciplinas multilaterales de inversión.

Responsabilidad del país de origen de la inversión

El diplomático indio consideró ese régimen y las disciplinas como asimétricos en forma inherente. En una disciplina multilateral de ese tipo en la OMC, los gobiernos que den cabida a las IED estarían aceptando obligaciones, y los gobiernos de origen de las trasnacionales tendrían el derecho de actuar a nombre de sus trasnacionales y presentar acciones ante la OMC con el argumento de violación de los derechos de sus inversores.

¿El país de origen asumiría también las obligaciones y aceptaría responsabilizarse por cualquier inconducta, abuso de autoridad, mala administración o incluso daño causado por el inversor extranjero a la economía local o pública, aún después de que ese inversor haya abandonado el lugar?

Si bien Narayanan no mencionó cuestiones específicas, los opositores en India a la OMC y a cualquier régimen de inversión, suelen plantear interrogantes en torno a la conducta de la trasnacional Union Carbide de Estados Unidos y la responsabilidad de esa compañía y del propio país de origen con respecto al desastre de Bhopal.

También existe preocupación pública por ese tipo de actividades de trasnacionales como Pepsi-Cola, Coca-Cola, Kentucky Fried Chicken y otras en el área del consumo y los hábitos que están inculcando.

Otros expertos no gubernamentales han planteado la cuestión en términos de la responsabilidad que asumirían los países de origen de las trasnacionales. Los ejemplos abundan: el caso del gobierno británico con respecto a los delitos del BCCI o más reciente el caso Leeson y las actividades ilegales de las filiales locales de los bancos extranjeros o las prácticas ampliamente difundidas de transferencias de precios, a menudo bordeando la ilegalidad, para evitar el pago de impuestos, y otra serie de acciones similares.

Narayanan también habría observado que la liberalización de las inversiones y los regímenes de inversión eran defendidos en términos de liberalizar la movilidad de los factores de producción. Pero nadie estaba dispuesto a discutir o aceptar una movilidad similar para la mano de obra como factor de producción.

Fuente de disturbios

Muchos países emprenden la liberalización de manera unilateral y reciben inversiones extranjeras sujetas a normas y condiciones. Pero extender esto y hacerlo obligatorio a través de acuerdos internacionales resultaría muy difícil en países con un proceso democrático e instituciones democráticas firmes.

Un participante de Malasia, Dato J. Jegathesan, Vicedirector General de la Autoridad de Desarrollo Industrial de Malasia, se refirió a ese mismo punto y según algunas fuentes, relató que en su propio país, en 1969, hubo grandes disturbios como reacción a lo que se consideraba un ataque a la soberanía: la población tenía sólo el 2% de la propiedad de las empresas y actividades industriales, y el resto eran de propiedad extranjera. Los gobiernos tienen la responsabilidad de alentar la capacidad nacional y por lo tanto los gobiernos receptores deben estar facultados a fijar las condiciones que rigen para los inversores extranjeros.

El embajador de Singapur, Kesava Pani, quien había mencionado el interés de su país en recibir inversiones extranjeras y también en ser un inversor en el exterior, si bien apoyó la consideración a nivel internacional y en la OMC del tema de las inversiones, dijo que aspectos como los planteados por Narayanan debían ser tenidos en cuenta.

Previamente, el embajador de Malasia, Haron Siraj, sugirió que el tema no estaba maduro como para ser considerado o negociado, y los países en desarrollo no estaban bien informados sobre sus consecuencias en el contexto de la OMC. Si bien el tema de las inversiones podría ser discutido, tanto en sus aspectos positivos y negativos, como en las cuestiones monetarias, financieras y de conducta y las prácticas restrictivas de las partes privadas, la OMC no era el lugar indicado para ello.

(Fuente: SUNS)