No. 169 - Junio 2003

GATS fija modalidades para crédito por la liberalización autónoma

por Chakravarthi Raghavan

Un consejo de la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha permitido a los países miembros obtener crédito por la liberalización asumida de manera unilateral en las actuales negociaciones destinadas a liberalizar el comercio de servicios. No obstante, caben dudas de que los países en desarrollo puedan utilizar efectivamente esta "oferta".

El Consejo del Comercio de Servicios de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en el que tienen lugar las negociaciones sobre servicios, acordó en Sesión Extraordinaria del 6 de marzo las modalidades para el trato de la liberalización autónoma (en diversos sectores y modos de entrega), es decir, para que quienes han llevado a cabo esa liberalización de manera unilateral negocien con los interlocutores comerciales, si lo desean, en procura de la atribución de crédito, antes de consolidarla en sus listas de compromisos del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS).

Para cada ronda de negociaciones encaminadas a la liberalización de los servicios, de conformidad con el párrafo 3 del artículo XIX del GATS, el Consejo del Comercio de Servicios establecerá directrices para la negociación, y como parte de esas directrices establecerá modalidades para el trato de las medidas de liberalización adoptadas de manera autónoma por un miembro desde las negociaciones anteriores, así como para el trato especial de los países menos adelantados (PMA).

Desde el inicio técnico de la nueva ronda de conversaciones sobre servicios en enero de 2000, y con posterioridad a que quedara incluida y pasara a formar parte del programa de trabajo de Doha de la OMC, los países en desarrollo -y algunos de los países que ingresaron recientemente- han planteado el tema de las modalidades para el trato de la liberalización autónoma.

Si bien los países en desarrollo habían considerado este tema como parte del Artículo IV del GATS (para la creciente participación de los países en desarrollo en el comercio de servicios) y del trato especial y diferenciado para sí mismos, que les permite -si así lo deciden- procurar la atribución de créditos y compensarlos con las ofertas de liberalización que puedan haberse sentido presionados a hacer durante la ronda, las modalidades acordadas en la Sesión Extraordinaria del Consejo del Comercio de Servicios se aplican a todos los miembros.

Técnicamente, el Reino Unido y otros miembros de la Unión Europea, que han "liberalizado" autónomamente varios de sus subsectores de servicios (agua, saneamiento, energía, educación, salud, etc.), podrían procurar la obtención de crédito a través de la Unión Europea, y consolidar sus propias medidas de liberalización en el GATS, y así tornarlas irreversibles, por así decirlo.

Esta perspectiva ha alarmado a varios grupos de interés público de la sociedad civil, que han montado campañas en contra del GATS. El comisario de Comercio de la Unión Europea, Pascal Lamy, intentó tranquilizarlos y convencerlos asegurándoles que algunos de esos sectores clave no quedarían incluidos en las "ofertas" de liberalización de la propia Unión Europea. No obstante, la Unión Europea ha realizado "peticiones" a muchos países en desarrollo para que abran sus mercados en esos mismos sectores.

Técnicamente, la Unión Europea o cualquier país industrializado que haya adoptado algunas medidas de liberalización autónoma, por ejemplo en términos del Modo 4 (movimiento de personas naturales, que es el cuarto modo de entrega de servicios contemplado por el GATS), que ha beneficiado a algún que otro país en desarrollo, podría utilizar esa circunstancia para negociar bilateralmente sus propias peticiones y pedir al país en desarrollo que dé algo a cambio de consolidar su propia medida en el GATS. El país en desarrollo sopesaría entonces el valor económico derivado de la medida del país industrializado y los beneficios de la certidumbre una vez consolidada, y entonces lo daría.

No obstante, los compromisos de Modo 4 o medidas de liberalización por parte de países, contienen tantas condiciones (por ejemplo, pruebas económicas y otras necesidades del miembro importador, las pruebas de seguridad y de otro tipo utilizadas de manera no transparente para conceder visas, etc.) que sería difícil juzgar los beneficios económicos de largo plazo resultantes de la consolidación, más aún cuando no hay datos y métodos confiables para medirlos en el comercio de servicios.

De hecho, algunos estudios señalan la falta de propiedad de los argumentos utilizados por los negociadores y gobiernos de los países en desarrollo para "vender" la OMC (incluido el GATS) a sus parlamentos, empresas nacionales y sociedad civil, aduciendo que las oportunidades para sus trabajadores -principalmente y para el largo plazo, los abastecedores de servicios con mano de obra altamente calificada y profesionales salidos de la elite del país- como resultado del acceso de Modo 4 podría compensarse con la apertura de sus mercados a los países desarrollados dentro de los otros tres modos del GATS, especialmente el Modo 3 (presencia comercial, un eufemismo para referirse a la inversión).

Los países en desarrollo que por las presiones y los programas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial hayan adoptado alguna liberalización autónoma (en sectores de servicios como suministro y tratamiento del agua, saneamiento, servicios de suministro de energía, etc.) y enfrentan ahora una dura crítica y oposición internas, podrían tratar de lograr algunos "beneficios" en forma de concesiones en el Modo 4 o en el comercio de mercancías, antes de consolidar las medidas de liberalización en el GATS.

No obstante, cabe la duda de si los gobiernos de los principales países en desarrollo pueden lograrlo. Aún si lo hacen, el proceso podría terminar intensificando la oposición al sistema de comercio que surge de la percepción pública que existe en los países en desarrollo de las desigualdades y falta de beneficios de la OMC, un dilema importante que enfrentan la OMC y las autoridades de comercio de los gobiernos miembros.

Las modalidades recientemente aprobadas definen a una medida de liberalización autónoma para la cual podría procurarse la atribución de crédito como aquella medida que ha sido adoptada de manera unilateral desde las negociaciones anteriores (que podría significar las negociaciones de la Ronda Uruguay), que podría estar consignada en listas en el GATS o que dé lugar a la terminación de una exención del trato NMF (nación más favorecida), inscrita en la lista de un miembro, que sea compatible con el principio NMF, y que sea aplicable a algún sector de servicios o a todos ellos.

De acuerdo a las modalidades, el criterio para evaluar el valor de las medidas de liberalización autónoma incluye la cobertura sectorial, el carácter liberalizador de la medida correspondiente (la eliminación de medidas que restringen el acceso a los mercados; la supresión de medidas incompatibles con el trato nacional y/o NMF), la fecha de entrada en vigor y la duración de la medida, la parte proporcional del sector en el comercio total del interlocutor comercial, la parte proporcional del interlocutor comercial en el comercio total en el sector liberalizado de manera autónoma por el miembro liberalizador, la importancia de la medida en la economía del miembro liberalizador, el potencial de mercado del miembro liberalizador para el interlocutor comercial, las oportunidades para la ampliación de la participación extranjera en el sector después de la introducción de la medida, y la determinación de si la medida en cuestión ya ha sido consignada en la lista del miembro, y de no ser así, si el miembro liberalizador está dispuesto a hacerlo.

Para facilitar la evaluación, el miembro que procure crédito y su interlocutor comercial podrán convenir en utilizar tanto un enfoque cualitativo como un enfoque cuantitativo o una combinación de ambos.

No obstante, no queda claro cómo podría ser factible un enfoque cuantitativo, aún para el Modo 3, cuando los datos o bien no existen o no son confiables, como lo expusieron los panelistas y expertos en una reunión reciente de la Comisión de la UNCTAD sobre el Comercio de Mercancías y Servicios y Commodities.

Se pide a los miembros que aplican esos enfoques que tengan en cuenta el nivel de desarrollo y el tamaño de las economías de los distintos miembros.

En términos de los procedimientos para negociar y obtener crédito, la decisión del Consejo del Comercio de Servicios permite procedimientos bilaterales, plurilaterales o multilaterales, pero la atribución de créditos se llevará adelante mediante negociaciones bilaterales. Es, por lo tanto, un proceso en el que las economías poderosas podrían utilizar su "poder económico" para atribuir o negar créditos como forma de negociar u obtener otros beneficios.

Al buscar crédito, el miembro liberalizador deberá dar a conocer la medida de liberalización autónoma para la que se solicita crédito a su interlocutor comercial (y, si lo considera oportuno, notificar esa medida al Consejo del Comercio de Servicios, pero sin que ello sea garantía de un derecho a crédito ni suponga la obligación de consolidar la medida notificada). Deben especificarse los criterios para evaluar el valor de la medida en cuestión, y de la misma manera, el crédito que se solicita.

El crédito que se solicite podrá adoptar la forma de una medida de liberalización que sea adoptada por el interlocutor comercial en sectores de interés para el miembro liberalizador en el marco del GATS, absteniéndose de promover una solicitud dirigida al miembro liberalizador, o cualquier otra forma que pudieran convenir el miembro liberalizador y su interlocutor comercial.

En teoría, ayudaría a un país en desarrollo a protegerse o resistir peticiones de las grandes potencias comerciales y/u obtener algunos beneficios en los sectores de mercancías. Sin embargo, en la práctica, para la mayoría de los países en desarrollo miembros seguiría siendo en gran medida una propuesta teórica.

La decisión sobre modalidades estipula que esas modalidades serán utilizadas, entre otras cosas, como medio de promover el crecimiento económico de los países en desarrollo y su creciente participación en el comercio de servicios, y que los miembros tendrán plenamente en cuenta la flexibilidad permitida en el GATS para los distintos países en desarrollo miembros.

Al presentar el texto de modalidades, el presidente del Consejo en Sesión Extraordinaria, el embajador de Chile, Alejandro Jara, subrayó las largas y arduas negociaciones para lograr un texto consensuado, y recomendó el texto porque ofrece componentes significativos y por tanto el equilibrio necesario. Todos los principios y objetivos establecidos por la Declaración Ministerial de Doha para las conversaciones sobre servicios fueron también aplicables para las modalidades, expresó Jara. Al aplicarlos, los miembros debieron guiarse por los párrafos 49 y 50 de la Declaración de Doha. (El párrafo 49 reclama transparencia y la participación efectiva de todos los miembros en las negociaciones, mientras que el párrafo 50 estipula que las negociaciones tendrán plenamente en cuenta el principio del trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y los PMA).No obstante, esto no significaría mucho, a menos que los miembros lo aplicaran en las negociaciones bilaterales, añadió Jara.

El presidente del Consejo también se refirió a las preocupaciones expresadas por los países que ingresaron recientemente a la OMC, y la opinión de muchos de que esas preocupaciones no podrían ser resueltas en el documento de modalidades para el trato de la liberalización autónoma. Manifestó que era justo reconocer que en varios casos, las medidas de liberalización a las que se obligaron los países recientemente ingresados fueron más amplias que los compromisos de los miembros originales de la OMC.

En este sentido, y vinculado al párrafo 9 de la Declaración Ministerial de Doha -que hace referencia a los amplios compromisos en materia de acceso a los mercados contraídos por los miembros recientemente adheridos como una contribución que fortalecería el sistema multilateral-, expresó: "El hecho de que esos compromisos sean recientes y amplios puede implicar, en algunos casos, un esfuerzo y un costo relacionado con el ajuste importantes y, por lo tanto, menos margen para asumir más compromisos en esta etapa".

Reconociendo esto, Jara agregó en su declaración previa a la adopción: ..."se entiende que las disposiciones invocadas anteriormente –párrafos 9 y 49 de la Declaración de Doha- deberán ser tomadas en cuenta en el curso de las negociaciones en marcha, cuando se hagan solicitudes a los miembros que han adherido recientemente".

Habrá que ver si los principales demandantes (Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, Canadá, Suiza) cumplirán esto en el proceso bilateral de petición y oferta de las conversaciones en curso. En cuanto a los demás, tal vez lo juzgarán en función de qué beneficios podrían sacar, ahora o en el futuro, de esos compromisos realizados en las conversaciones sobre acceso. (SUNS)