No. 77 - Primera quincena de Diciembre 1995

Propuesta de la CE y su impacto en el Sur

La CE propone que las empresas extranjeras tengan derecho a ingresar y establecerse en cualquier país, que sean tratadas igual que las nacionales y que se eliminen otras restricciones a sus actividades; medidas que, de ser implantadas, traerían serias consecuencias para los países en desarrollo.

La Comisión Europea (CE) está en vías de iniciar el establecimiento de normas sobre la inversión extranjera directa, que daría a las compañías extranjeras el derecho a ingresar a cualquier país, establecerse y ser tratadas igual que las empresas nacionales.

También propone ampliar la autoridad de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de forma de incluir la regulación de los términos de la inversión extranjera directa (IED) en todo el mundo.

Según este plan, los principios que han encaminado la conducta de la comercialización de bienes en el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) se extenderían abarcando la corriente internacional de inversiones.

Entre estos principios figura el trato nacional (que un producto extranjero, o en este caso, una empresa extranjera, no debe ser tratada de manera diferente a un producto o una empresa nacional) y la cláusula de nación más favorecida o de no discriminación (que los bienes, o en este caso las empresas de cualquier país no deben ser tratadas de manera diferente a quienes llegan de otros países).

El plan se esboza en un documento que se distribuyó unos meses atrás en una reunión informal en Ginebra convocada por la Unión Europea, a la que asistieron más de una docena de diplomáticos encumbrados de los países en desarrollo.

En la reunión, funcionarios de alto cargo de la Unión Europea presentaron los argumentos de su propuesta y hablaron de la necesidad de iniciar negociaciones en la OMC sobre la materia. Algunos diplomáticos de países en desarrollo fueron cautos y no se pronunciaron, y comenzaron a estudiar las consecuencias de la propuesta sobre sus intereses económicos y sociales nacionales.

El documento, que lleva el título de "A level playing field for direct investment worldwide" (Un terreno uniforme para la inversión directa en todo el mundo), es un proyecto elaborado por la CE en Bruselas.

En él se afirma que la IED se ha convertido en un elemento esencial de las inversiones y las estrategias del complejo empresarial, y que las comunicaciones hacen posible la existencia de un mercado mundial cercano.

"Las empresas europeas se beneficiarían mucho con un marco regulatorio mundial confiable para la IED, que estipule con firmeza su derecho a invertir y recibir un trato igualitario luego de haber ingresado al país receptor".

El documento propone que se establezcan normas multilaterales sobre IED conteniendo tres elementos principales:

* En general, libre acceso para inversores e inversiones;

* Trato nacional para los inversores y sus inversiones;

* Medidas complementarias para respaldar y poner en práctica los compromisos adoptados para con los inversores extranjeros.

Libre acceso a los extranjeros

En el tema del "libre acceso", el documento de la CE explica que en todo el mundo persisten "una serie de barreras que impiden a los inversores extranjeros ingresar libremente a los países receptores."

Y cita ciertos ejemplos: los gobiernos sólo pueden permitirle a un inversor extranjero instalar una filial o comprar una empresa nacional una vez otorgada una autorización específica. En algunos casos los inversores extranjeros sólo pueden comenzar sus actividades en la forma de asociación de capitales (joint venture) con compañías locales. A veces, en este tipo de empresas no se les permite a los extranjeros tener la mayoría accionaria ni controlarlas.

En ciertas ocasiones los extranjeros pueden ser excluidos de las privatizaciones o no tener acceso a las concesiones estatales. En otras, las prescripciones en materia de exportación o las prescripciones de contenido nacional pueden ser una condición para su establecimiento. Sectores enteros, como el transporte, la energía o los servicios financieros, pueden, en algunos casos, estar cerrados para los inversores extranjeros.

(Las normas a que hace referencia el documento de la CE existen, efectivamente, en muchos países en desarrollo, y han sido fijadas por los gobiernos con el objetivo de aumentar los beneficios que les reportan las inversiones extranjeras a los países receptores, o de permitir el fortalecimiento de las empresas nacionales, protegiéndolas de la fuerza arrolladora de la competencia de empresas extranjeras).

(En el documento se dice, no obstante, que esas barreras "obviamente son costosas", no sólo para el inversor sino también para la economía receptora, y la consecuencia evidente es que hay que eliminarlas).

En el documento se concede que existen algunas esferas donde las restricciones al control extranjero son razonables, por ejemplo en el caso de una industria de defensa estratégicamente vital.

Pero considera que los "principios esenciales" expuestos a continuación deberían aplicarse en todo el mundo:

* Un compromiso general de garantizar el derecho legal de los extranjeros a invertir y actuar de manera competitiva en todos los sectores de la economía.

* Sólo se permiten excepciones transparentes, definidas con criterio restrictivo y bien justificadas, al derecho general de entrada de la IED.

Las restricciones por seguridad o por consideraciones de orden público no deben convertirse en pretexto para el proteccionismo.

* Trato de nación más favorecida (no discriminación). Los gobiernos receptores no deben conceder un trato preferencial a los inversores de ciertos países y con ello discriminar a los de otros.

* Un compromiso de "statu quo" para no introducir nuevas restricciones.

* Un compromiso de "desmantelamiento" para eliminar gradualmente las medidas que estén en contra de un proceso de liberalización y para abrir sectores cerrados.

De los principios mencionados surge claramente que la CE trata de que los países en desarrollo acepten que las empresas extranjeras deben tener el "derecho de ingreso y establecimiento" en sus países. En otras palabras, en el caso de que una empresa extranjera quiera ingresar y comenzar sus actividades en un país, el gobierno no debería tener el poder de impedirlo, a menos que existan razones excepcionales (que estén aceptadas multilateralmente).

Trato nacional para las empresas extranjeras

El documento de la CE propone que una vez que hayan ingresado y se hayan establecido en un país, las empresas extranjeras deben entonces recibir un "trato nacional". Este es un término utilizado en el GATT y la OMC para significar que un producto extranjero importado a un país debe ser tratado de la misma forma que un producto nacional.

El documento de la CE aclara lo que quiere decir por "trato nacional" en el contexto de las inversiones. Dice: "En general, el país receptor debe tratar al inversor extranjero y a su inversión que opera en el territorio de la misma forma que a un inversor o empresa nacional."

El documento agrega que el principio de trato nacional debe ir complementado con la "disposición de nación más favorecida", donde los países receptores conceden a los inversores extranjeros condiciones específicas favorables que no están al alcance de los inversores nacionales. En otras palabras, no debe haber discriminación entre inversores de distintos países extranjeros.

El fundamento de la Comunidad Europea para el trato nacional es que, a falta de este principio, "la operación de la empresa (del inversor extranjero) podría estar obstaculizada por medidas discriminatorias".

El documento menciona las siguientes "restricciones típicas": la prohibición de tener propiedades inmobiliarias, acceso limitado o directamente negado a las ayudas y subsidios gubernamentales (ejemplo: participación en programas de investigación), disposiciones fiscales discriminatorias o exclusión de participar en las licitaciones para contratos estatales.

El documento dice que la mayoría de estas restricciones discriminan a los inversores extranjeros y "deben ser ilegalizadas". Concede que puede haber excepciones, como el acceso a los subsidios de investigación, orden público y seguridad nacional. Pero en general, debe aplicarse el trato nacional.

Medidas complementarias

El documento de la CE va más lejos: dice que los derechos de ingreso y trato nacional no son por sí solos "suficientes" para crear condiciones favorables a la IED. Las normas multilaterales también deben abarcar "medidas complementarias".

Se dan muchos ejemplos de ese tipo de medidas: un mecanismo efectivo para resolver diferencias entre el país de origen y el receptor; la libertad de realizar transferencias financieras; limitaciones a las expropiaciones de inversiones extranjeras, que sólo serían posibles en casos excepcionales y reconocidos internacionalmente, además de ser acompañadas de una compensación adecuada, efectiva y pronta.

Los países receptores también deben tener reglamentaciones nacionales transparentes y asegurar que las autoridades locales y subfederales cumplan las obligaciones internacionales.

Además, la CE propone que las normas de inversión deben considerar también obstáculos informales y estructurales que no están directamente ligados a la IED pero tienen consecuencias para las corrientes de inversión.

Entre los ejemplos figuran: control de fusiones y leyes antitrust que impidan la concreción de una inversión; prácticas privadas tales como restricciones a la propiedad en los estatutos de las empresas que podrían discriminar a los extranjeros; incentivos exagerados a la inversión que distorsionan las corrientes de inversión o provocan una "carrera descendente" entre países y regiones.

El documento agrega que "la política fiscal, la política laboral o la política ambiental" también podrían ser estudiadas por un instrumento de inversión multilateral, en la medida que pueden influir en la atmósfera y las condiciones que rodean a la IED.

Consecuencias

Las propuestas de la CE ciertamente son muy vastas y, en caso de ser adoptadas, tendrían consecuencias muy importantes para los países en desarrollo.

La mayoría de esos países tienen políticas que regulan la entrada de empresas extranjeras e incluyen diversas condiciones y restricciones a los inversores extranjeros en general y para cada sector.

Hasta el momento, ningún país ha adoptado una política de derecho total de ingreso. En algunos países, las empresas extranjeras no pueden operar en ciertos sectores, por ejemplo banca, seguros o telecomunicaciones. En los sectores en que sí se les permite, las compañías extranjeras deben solicitar permiso para establecerse, y en caso de que lo obtengan, suele tener condiciones.

Por supuesto, la combinación de condiciones varía según el país. Puede haber restricciones al capital (por ejemplo, una compañía extranjera no puede poseer más de cierto porcentaje del capital de la compañía que quiere instalar); y restricciones a la propiedad (por ejemplo, los extranjeros no pueden ser propietarios de tierra ni comprar casas por debajo de cierto precio).

Muchos países en desarrollo también tienen políticas que favorecen el crecimiento de las compañías nacionales. Por ejemplo, puede haber excenciones fiscales para una compañía local, del que no disfruten las compañías extranjeras; los bancos nacionales pueden tener un mayor campo de negocios que los bancos extranjeros; las empresas nacionales pueden tener preferencia en los negocios o contratos estatales.

Los gobiernos justifican esas políticas y condiciones en función de la soberanía (que la población de un país debe tener el control sobre no menos de una parte mínima pero significativa de su propia economía) o desarrollo nacional (que las empresas nacionales deben recibir una "ventaja" o trato especial por lo menos durante algún tiempo para que puedan estar en condiciones de competir con empresas extranjeras más poderosas y mejor dotadas).

La mayoría de los países en desarrollo podrían argumentar que durante la época colonial, sus economías fueron forjadas para beneficio de las empresas e instituciones financieras extranjeras (en general pertenecientes al país colonizador).

Las personas y empresas naiconales estaban, por lo tanto, en desventaja, y cuando se les otorga un trato especial les lleva bastante tiempo estar en condiciones de competir o más equiparadas con respecto a las grandes compañías extranjeras.

Este ha sido el fundamento central de las políticas de los países en desarrollo que aplican restricciones o imponen condiciones a las inversiones extranjeras.

Estos países deberán estudiar cuidadosamente la propuesta de la Comunidad Europea de liberalizar las corrientes de inversión extranjera de manera tan amplia. Ya que si se adoptan, los gobiernos de los países en desarrollo encontrarán que el espacio que les queda para adoptar sus propias políticas independientes sobre cómo tratar a las empresas e inversiones extranjeras estará seriamente restringido.

Los gobiernos ya no tendrán libertad de elegir su propia combinación de políticas y condiciones para las inversiones extranjeras. Las grandes políticas ya estarían determinadas por las normas de inversión multilaterales, y las opciones disponibles se restringirían a aspector muy menores.

(M.K.)