No. 80 - Segunda quincena de Febrero 1996

El estado: empresario y moderador de conflictos

Una gran transformación en una economía moderna necesita de un Estado que pueda desempeñar a la vez los papeles de empresario decisivo y moderador de conflictos, sostienen los profesores de la Universidad de Cambridge Ha-Joon Chang y Robert Rowthorn en el libro The Role of the State in Economic Change (El papel del Estado en el cambio económico)

En el libro, editado por Clarendon Press, Oxford 1995, UNU/Estudios Superiores en Economía para el Desarrollo, y al que contribuyeron varios académicos prestigiosos enfrentados a la ortodoxia neoliberal, Chang y Rowthorn argumentan que la coexistencia de una interdependencia generalizada con el control privado de los medios de producción implica que para lograr una gran transformación económica sea necesario un esfuerzo concertado coordinado por el Estado.

Sin embargo, no se trata simplemente de escoger entre equilibrios múltiples -una simple función de coordinación- por las incertidumbres fundamentales que invaden la vida económica y que otorgan una función empresarial al Estado.

Este papel empresarial no impide tener una "idea" sobre la organización de los esfuerzos concertados. Como en muchos ejemplos en la empresa privada, se requiere de una ingeniería social -o creación institucional- que brinde una realidad institucional a la idea, moldeando la nueva estructura de coordinación.

Pero esta tarea se complica por la dificultad de identificar el momento adecuado para implementar instituciones nuevas, por la existencia de una interdependencia internacional y por la resistencia de los intereses creados.

Estado y manejo político del cambio económico

El cambio económico, afirman Chang y Rowthorn, implica la destrucción creativa de los valores productivos existentes. Cuando existe una especificidad de valor y otras fuentes de inmovilidad de los factores, esto podría provocar una reducción sustancial de los beneficios económicos percibidos por algunos grupos que resistirían dicha reducción y provocarían reacciones contrarias.

Por esto el desarrollo económico es extremadamente conflictivo y el Estado se ve obligado a participar para resolver algunos de estos conflictos. Puede hacerlo de distintas maneras, y las que desafían la lógica del mercado son calificadas de medidas "políticas". Si bien el exceso de politización puede resultar indeseable, no existe ninguna razón para suponer que una variedad más o menos politizada del manejo de los conflictos es lo mejor en cualquier situación.

Un régimen de regulación de los conflictos que funcione bien tiene consecuencias importantes para el dinamismo de la economía, ya que la estructura del gobierno permite a la gente invertir más rápidamente en valores a largo plazo.

Como en el caso de la empresa estatal, la trasnacionalización de las actividades económicas sigue siendo un obstáculo para el funcionamiento eficaz de un régimen de ese tipo.

Muchos estados son considerados actualmente como demasiado débiles, demasiado corruptos o muy poco dispuestos a desempeñar ese papel. Pero eso no significa que el papel del Estado deba ser minimizado.

Los programas de reforma neoliberal de Europa del Este y de muchos de los países en desarrollo apuntaban a minimizar el papel del Estado socavando, con o sin intención, el aparato estatal. Como consecuencia, si bien el programa de reforma neoliberal reanimó al sector privado, con frecuencia estuvo restringido a ámbitos de pequeña escala, baja tecnología o no comerciales, salvo en las exportaciones primarias que no requieren un gran apoyo estatal.

"No existen señales aún de que los programas neoliberales hayan provocado un cambio estructural positivo en esos países apuntando a industrias más productivas y más competitivas internacionalmente".

"Sin un Estado efectivo, es improbable que se produzca un cambio económico a gran escala -excepto quizás un colapso total de la economía- y por consiguiente lo que se necesita en esos países es una reforma del aparato del Estado y una reconstrucción de las instituciones públicas. Tales reformas necesariamente implicarán que el Estado se retire de algunas esferas, pero también que su función se fortalezca en otras", dicen Chang y Rowthorn.

Trasnacionalización y política de Estado

En otro capítulo que aborda el tema de la integración económica internacional y el papel cambiante de los gobiernos nacionales, Mica Panic señala que el desempeño económico de los países industrializados más adelantados ha sido menos importante a partir de 1973 que en los veinticinco años previos.

Con relación a los diversos y a menudo conflictivos enfoques políticos -en un contexto internacional en el que, por ejemplo, el comercio interempresas de las 350 mayores trasnacionales representa el 40% del intercambio mundial-, Panic dice que invariablemente redujeron el campo de acción para medidas gubernamentales unilaterales asociadas con una determinada línea de acción.

Entre diversas opciones, revertir la integración internacional inflando la economía de un país ya no es posible. La producción internacional, las redes financieras y de distribución están demasiado mezcladas y son hoy demasiado complejas como para que los países industrializados se arriesguen a una guerra económica característica de la década del 30.

Los gobiernos pueden cooperar para lograr lo que de lo contrario exigiría la presencia de una autoridad supranacional. Pero las diferencias nacionales existentes y la difusión del poder económico han hecho que esto sea una empresa muy difícil.

Otra opción es que la integración económica vaya acompañada de una integración política, que si bien es teóricamente viable, ningún intento de este tipo ha desembocado en la creación de instituciones supranacionales.

El FMI y el Banco Mundial han tenido escasa importancia en el sistema internacional de posguerra. Los intentos aún más ambiciosos de centralizar las instituciones de la Comunidad Europea (a través del Tratado de Maastricht) no parecen capaces de superar la creciente oposición de los países miembros.

En cuanto a la desreglamentación, la privatización y la posibilidad de permitir que los mercados reconcilien sus balanzas internacionales y externas, fue precisamente la incapacidad de los mercados liberalizados en los períodos entreguerras lo que produjo el consenso internacional en favor de una mayor participación estatal en la gestión económica.

"No es casual", dice Panic, "que las economías de Estados Unidos y el Reino Unido, que llevaron la delantera desde la década del 70, hayan también experimentado serias caídas económicas con relación al resto del mundo industrializado".

El bienestar nacional

El objetivo de mejorar el bienestar nacional fue adoptado lentamente por los gobiernos desde mediados del siglo XIX como resultado del aumento de ideas e instituciones democráticas. La incapacidad de los gobiernos de asegurar este objetivo se convierte en una amenaza directa para estas instituciones, lo que explica que con el aumento del extremismo político en el período entreguerras los gobiernos tanto de izquierda como de derecha de ese período persiguieran intereses nacionales más que puramente sectoriales.

Dadas las desigualdades intrínsecas de riqueza, influencia y poder en las sociedades industrializadas modernas, el Estado tiene que intervenir para lograr el objetivo de bienestar nacional: con su historial, no es posible confiar que los intereses sectoriales actuarán por el bien de todos. Pero este problema se ha pronunciado con la apertura de las economías nacionales y el crecimiento de las trasnacionales en los sectores de intercambio comercial.

Por ejemplo, una política de impuestos más bajos puede aumentar el volumen de ahorro. Sin embargo, no existe garantía de que el ahorro será invertido en elevar la tasa de crecimiento y empleo del país. Y, contrariamente a las expectativas del gobierno, el resultado podría ser un deterioro del desempeño económico nacional, de los ingresos fiscales y de la calidad de los servicios esenciales, aumentando así la insatisfacción y la inestabilidad política.

Mutilar a los sindicatos para reducir los niveles salariales y atraer a las trasnacionales prometiéndoles mayores ganancias podría tener los mismos efectos a largo plazo. Las trasnacionales tienden a funcionar predominantemente en países prósperos con un cierto nivel de estabilidad social y política.

Pero como esas son precisamente las políticas que los gobiernos han venido adoptando en muchos países industrializados desde principios de los años 80, no es de extrañar que a la hora de votar los resultados se aparten de los partidos tradicionales. Es posible que por el momento esto no plantee riesgos a las instituciones existentes y al orden social. "Pero la experiencia alemana de principios de los años 30 demuestra cuán rápidamente el revés económico puede traducirse en un apoyo masivo a un partido nacionalista extremista," añade Panic.

El activo Estado anglosajón

En un capítulo sobre "El Mito del Capitalismo Anglosajón", el economista de la UNCTAD Richard Kozul-Wright cuestiona la existencia de un modelo de desarrollo anglosajón basado en la doctrina del laissez faire.

En América, aduce, el Estado siempre tuvo un papel activo en el desarrollo económico, si bien constreñido por límites que surgen de la tradición de una ideología antiestatal y la consiguiente ausencia de una base institucional clara para la participación estatal. Pero el Estado norteamericano jugó un activo papel empresarial durante el período de modernización en el siglo XIX, concediendo derechos de propiedad sobre los recursos naturales, apoyando la investigación pública, organizando una red de transporte y protegiendo las industrias incipientes a través de políticas arancelarias y de compras del sector público.

El apoyo estatal a las industrias continuó incluso después, si bien de manera indirecta, a través de la imposición de normas industriales, investigación pública, política de compras del Estado y más tarde el apoyo dirigido a las industrias relacionadas con la defensa, tales como electrónica y aviación.

La capacidad estatal de Estados Unidos de hacer frente al desafío actual de la reestructura industrial, concluye Kozul-Wright, dependerá de si puede superar su legado institucional e ideológico que lo está inmovilizando para poder actuar como agente empresarial.

El modelo asiático del estado rector

Refiriéndose al modelo de Asia oriental y al papel del Estado en dicho modelo, Robert Wade sostiene que, contrariamente a la opinión neoliberal, en este caso no se trata de un Estado imitando al mercado sino de una intervención del Estado como rector del mercado.

Si bien es escéptico en cuanto a que se dé una réplica general de la experiencia de Asia oriental debido a las condiciones económicas mundiales y las limitaciones políticas actuales, Wade ofrece un panorama cautelosamente optimista sobre otros países que pueden beneficiarse con la introducción de algunas medidas políticas e instituciones al estilo de esa región.

Las experiencias de Asia oriental (Corea, Taiwan y Japón) sugieren que las políticas industriales selectivas ayudaron a la industrialización competitiva a nivel internacional. En Asia oriental, el papel del gobierno cambió constantemente de dirigir el mercado (iniciando proyectos que las empresas privadas no emprenderían a los precios actuales) a secundar al mercado (asistiendo algunos de los proyectos que las empresas están dispuestas a emprender a los precios actuales).

Pero ante la falta de condiciones parecidas a las de Asia oriental, la mayor parte de la promoción industrial estaría en la línea de secundar al mercado, en la cual el desempeño en las exportaciones o la diferencia entre los precios internos y los internacionales sería el criterio dominante para la asistencia brindada. Otro de los elementos sería la educación para elevar la relación mano de obra calificada-no calificada de un país.

En política comercial, el tema de la orientación hacia afuera versus orientación hacia adentro es de importancia secundaria. Un régimen de comercio neutral en general podría ser bastante coherente con diferencias sustanciales entre industrias en la medida en que estén alentadas por los incentivos de la política industrial y hasta el grado en que tengan incentivos para vender en el extranjero o en el mercado interno. La protección comercial en Asia oriental fue no sólo un instrumento de la promoción industrial sino también de protección a la población de los riesgos del mercado internacional.

Los estados de Asia oriental no permitieron que la asignación de recursos estuviera determinada sólo por empresas descentralizadas que funcionan con la lógica de la búsqueda global de ganancias. Mediaron en las transacciones externas de los propietarios y administradores de capital como para generar un ciclo intenso de inversión y reinversión dentro de los límites nacionales y posteriormente condicionaron esa inversión a las prioridades nacionales determinadas a través de un proceso político, un proceso no democrático en Corea y Taiwan y un proceso democrático anómalo en Japón.

Límites a la libertad económica

Con relación a esto Wade expresa temores sobre "la unión acrítica de 'democracia' y 'derechos humanos' como la correlación política de la doctrina económica de los 'mercados libres' por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (EBRD) y los más antiguos (las instituciones financieras internacionales, el FMI y el Banco Mundial)".

La razón de su preocupación, dice, es que el cambio político promovido bajo la bandera de la democracia y los derechos humanos abre el camino a los controladores del capital trasnacional para que ejerzan mayor infuencia aún sobre las políticas nacionales. Los "derechos humanos" se utilizan para incluir el derecho a hacer uso de los activos económicos casi siempre como uno desee, y las "normas democráticas" permiten prestamente a los grupos de afuera poner dinero en campañas electorales en un esfuerzo por definir los resultados, como ocurrió en Nicaragua.

"Estos principios", concluye Wade, "pueden justificar convenios que, irónicamente, restringen al Estado nacional como centro político donde los compromisos se llevan a cabo entre grupos de personas que viven dentro del territorio nacional (...) pueden dificultar el logro y aplicación de compromisos que implican restricciones al uso de capital, especialmente el capital móvil trasnacional. Sin embargo, sin algunas de esas restricciones, y sin un centro político efectivo, es poco probable que una nación en las condiciones de fines del siglo XX pueda avanzar rápidamente en la jerarquía económica mundial. Esto es, por lo menos, lo que indica la experiencia del Este asiático.

(Fuente: SUNS/CR)