No. 169 - Junio 2003

Acuerdo multilateral de inversiones

La OMC no es el ámbito adecuado para las negociaciones

La mayoría de participantes de un seminario de ONGs celebrado en Ginebra afirmó que la Organización Mundial de Comercio (OMC) no debería tratar de lograr un acuerdo multilateral sobre inversiones que caiga dentro de su jurisdicción. Las disciplinas en materia de inversión basadas en el marco de liberalización de la OMC, argumentaron, erosionarían la flexibilidad política de los gobiernos receptores para regular a los inversionistas conforme a sus necesidades de desarrollo.

La Organización Mundial de Comercio (OMC) no es el ámbito adecuado para las negociaciones sobre el marco multilateral de inversiones porque el resultado sería desequilibrado y contrario a los intereses de los países en desarrollo. Esa fue la conclusión de la mayoría de los participantes del seminario sobre La Naturaleza y las Consecuencias de un Acuerdo de Inversión en la OMC, realizado en Ginebra el 20 de marzo.

En el seminario, organizado conjuntamente por la Red del Tercer Mundo, Oxfam Internacional, Worldwide Fund for Nature, Public Services International, Centre for International Environmental Law (CIEL) y el Institute for Agriculture and Trade Policy, se escucharon las ponencias de embajadores de tres países en desarrollo (India, Kenya y Uganda), diplomáticos representantes de la Unión Europea y Estados Unidos, eruditos y expertos en temas de inversión, así como representantes de una amplia gama de organizaciones de la sociedad civil.

Opiniones de los gobiernos

La embajadora de Kenya, Amina Mohamed, manifestó en el seminario que una gran cantidad de países en desarrollo se oponen a iniciar negociaciones en materia de inversiones y otros "temas nuevos" en la OMC. "Los países en desarrollo carecen de capacidad para negociar esos temas, el programa de trabajo de Doha es abrumador y faltan recursos humanos. La mayoría de los países en desarrollo se oponen a los temas nuevos", afirmó. Cuando uno de los participantes le preguntó si su país estaba a favor de comenzar las negociaciones sobre inversiones y los otros nuevos "temas de Singapur" en la Conferencia Ministerial de la OMC que se realizará en Cancún en setiembre próximo, contestó: "No. Absolutamente no".

El embajador de Uganda, Nathan Irumba, dijo que en lugar de comenzar negociaciones sobre inversiones, la OMC debería volver a trabajar en los temas de comercio básicos y que su ámbito de competencia no debería ir más allá del comercio. Todo intento de expandirlo será controvertido. Añadió que si los países en desarrollo firman nuevos acuerdos en temas nuevos, obligarían a las generaciones futuras y no les permitirían tener la flexibilidad de examinar y revertir las políticas.

El embajador de India, K. M. Chandrasekhar, dijo que su país no estaba convencido de que un acuerdo sobre inversiones en el marco de la OMC sería positivo para las corrientes de inversión o beneficioso para los países en desarrollo, ni de que las últimas propuestas de los defensores del acuerdo ofrecerían la necesaria flexibilidad en las políticas. La realización de compromisos en un acuerdo de ese tipo podría resultar desastrosa para los países en desarrollo. Chandrasekhar añadió que hay muchos sectores en los que existen grandes controversias en las discusiones actuales y no hay posibilidades de consenso. La OMC no es el foro indicado para discutir los temas de inversión, y en la Conferencia Ministerial de Cancún, la OMC debería decidir que no continúen las discusiones en materia de inversiones.

El representante de la Unión Europea, Fabien Delcroz, dijo que la propuesta de la Unión Europea era muy modesta y no afectaría el espacio de las políticas nacionales ni impediría a los gobiernos reglamentar las inversiones. El énfasis de la Unión Europea, expresó, estaba puesto en una mayor transparencia. La OMC, añadió, es el único foro eficiente para los países en desarrollo ya que los débiles podrían protegerse de los más fuertes. Estuvo de acuerdo con varias ONG en que debería haber normas con relación a la responsabilidad de las empresas para enmarcar el poder de las transnacionales, pero dijo que la OMC no es el lugar apropiado para tales normas.

El representante de Estados Unidos, William Tagliani, argumentó en contra de dar demasiado espacio político a los países ya que eso puede tener efectos negativos tales como la corrupción. Por ejemplo, si un acuerdo de inversión da flexibilidad a los países para conceder subsidios o les permite algunos tipos de inversión pero no otros, podrían caer en la tentación de comprar influencias y esto conduce a la corrupción. Los gobiernos tampoco tienen el conocimiento para "elegir ganadores" en una política industrial. Dijo que Estados Unidos no estaba tan afín con las negociaciones de la OMC ya que el resultado sería menos impresionante que en los acuerdos de libre comercio bilaterales.

¡Regular a los gobiernos en vez de a los inversionistas!

Varios representantes de ONGs hablaron acerca de los motivos por los cuales estaban en contra de que la OMC realizara negociaciones en materia de inversión. Hablaron desde diversas perspectivas: desarrollo (Tetteh Hormeku de African Trade Network/Red de Comercio Africana y Marita Hutjes de Oxfam); género (Mariana Williams de DAWN e IGTN); medio ambiente (Aimee Gonzales de WWF); derechos humanos (Peter Prove de Lutheran World Federation/Federación Luterana Mundial); derechos laborales (Peter Rossman de IUF), y una opinión europea (Peter Fuchs de WEED y la red S2B).

Los disertantes del panel de ONGs también respondieron a los argumentos presentados por los delegados gubernamentales. En particular, rechazaron la posición de la Unión Europea de que las normas de inversión propuestas no afectaban el espacio o la flexibilidad de las políticas nacionales.

Stephen Porter, de CIEL, dijo que las normas de inversión propuestas están destinadas a limitar lo que los gobiernos pueden hacer. Las disciplinas se imponen no a los inversionistas sino a los gobiernos y limitan totalmente el espacio político de los mismos para reglamentar. Las normas están diseñadas para proteger a los inversionistas de los gobiernos. El hecho de que la OMC tenga un poderoso sistema de solución de diferencias no significa que las inversiones y todo lo demás deba ser incluido en su agenda.

Peter Hardstaff, del World Development Movement (Reino Unido), criticó la posición de la Unión Europea según la cual un criterio para las normas de inversión basado en el modelo del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), de la OMC, daría el necesario espacio político para los países en desarrollo. Que el mismo dé flexibilidad es un mito. El acuerdo en sí mismo está plagado de indefiniciones y es imposible dar flexibilidad cuando no queda claro cuáles son las normas. También, una vez que se hace un compromiso sectorial, no es posible revertirlo. El enfoque al estilo del GATS sobre el Comercio de Servicios en los hechos reduce la flexibilidad y no garantiza lo que necesitan los países en desarrollo.

Cecilia Oh, de la Red del Tercer Mundo, discrepó con el delegado de la europeo pues las "normas mínimas" propuestas por la Unión Europea para la liberalización basada en el trato de nación más favorecida y trato nacional ya había provocado graves problemas en sectores no comerciales tales como propiedad intelectual y servicios, y provocaría problemas similares si se aplicara a las inversiones en la OMC, además de erosionar el espacio que necesitan los países en desarrollo para aplicar sus políticas. El motivo de la Unión Europea pareció ser el de promover los intereses de las transnacionales mediante la supresión de obstáculos y el otorgamiento de mayores derechos de propiedad.

"Mortífero para el desarrollo económico"

Previamente, un grupo de expertos presentó sus opiniones sobre la naturaleza de la inversión extranjera y las consecuencias de un acuerdo sobre inversiones en la OMC. El director de la División sobre Globalización y Estrategias de Desarrollo de la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas (UNCTAD), Yilmaz Akyuz, dijo que las inversiones son un sector en el que hay asimetría entre los países del Norte y del Sur debido a sus diferentes niveles de desarrollo. A diferencia del comercio, en el que ambos son a la vez exportadores e importadores, en las inversiones los países en desarrollo son principalmente receptores. La aplicación del principio de trato nacional para las inversiones crearía dificultades, entre ellas que los países pierdan espacio en materia de política. También es difícil diseñar un régimen liberal para la inversión extranjera sin perder control también sobre otros tipos de corrientes de capital, como las corrientes a corto plazo y las inversiones de cartera.

Ha-Joon Chang, de la Facultad de Economía de la Universidad de Cambridge, dio varios ejemplos de cómo los países industrializados habían utilizado varias herramientas de política para restringir el ingreso y la actividad de inversiones e inversionistas extranjeros cuando estuvieron en la etapa de desarrollo. Actualmente, los países en desarrollo necesitan esas políticas, entre las que figuran los requisitos de resultado, al igual que en algún momento las necesitaron los países ahora ricos para desarrollarse. Dijo que las propuestas de los países industrializados de realizar un acuerdo sobre inversiones en la OMC son muy problemáticas. "Imponer condiciones a los gobiernos perjudicará las perspectivas de desarrollo de los países en desarrollo y será mortífero para el desarrollo económico", afirmó.

Según el consultor independiente David Woodward, existe un serio peligro y grandes posibilidades de que la inversión extranjera directa, de no ser reglamentada, conduzca a los países en desarrollo a una trampa de la deuda. La elevada tasa de retorno de la inversión extranjera directa (IED) -mucho mayor que para los préstamos- y su alto contenido de importaciones produce un importante efecto negativo en la balanza de pagos que sólo puede ser compensado adecuadamente si se instrumentan reglamentaciones que creen la cantidad suficiente de efectos positivos que lo contrarresten. Manifestó que un acuerdo sobre inversiones en la OMC anularía la capacidad de los gobiernos de manejar prudentemente la IED, y existe la probabilidad de que esto conduzca a grandes crisis financieras.

Conclusiones del seminario

En la sesión de clausura, Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo, resumió las conclusiones del seminario en nombre de los organizadores.

Los participantes del seminario opinaron que si bien la inversión extranjera puede contribuir al crecimiento, no hay una relación automática entre la inversión extranjera y el crecimiento, y su contribución positiva depende de la calidad de la inversión y las condiciones del país receptor.

Puede haber muchos casos en que la inversión extranjera no contribuya sino que pueda perjudicar el crecimiento y el desarrollo, como cuando contribuye a los déficit de balanza de pagos, a la evasión de divisas y a las crisis financieras.

La distinción entre IED y corrientes de corto plazo e inversiones de cartera no es clara. Así, incluso un régimen para liberalizar solamente la IED puede provocar fácilmente también la liberalización de la cuenta de capital (es decir, de corrientes de corto plazo y de cartera). Por lo tanto, es difícil predecir qué ocurre cuando la inversión no está reglamentada.

Frente a esto, los países deberían reglamentar la IED dentro de un marco de políticas firme y sofisticado. La historia muestra que los países industrializados y los países en desarrollo que han logrado buenos resultados, administraron, reglamentaron y controlaron la inversión extranjera con relación al tratamiento de diferentes tipos de inversión, ingreso y condiciones de ingreso, límites a la extensión de la propiedad y control, transferencia de fondos, la imposición de requisitos de resultado, transferencia de tecnología, etc.

Debería permitirse a los países en desarrollo que tengan hoy la misma libertad de escoger los instrumentos de política para regular la inversión, a fin de evitar problemas y crisis, y promover buenos resultados para la IED.

Al discutir las propuestas de un marco multilateral de inversiones, el seminario señaló que hay una larga historia de proponentes que promueven los mismos objetivos: el derecho de los inversionistas extranjeros al establecimiento, principios de no discriminación (NMF y trato nacional), restricciones a los requisitos de resultado, derechos de los inversionistas a la libre transferencia de fondos, y compensación por expropiaciones, con un poderoso sistema de solución de diferencia para hacer aplicar las normas.

Hubo un debate sobre los modelos propuestos y el grado de flexibilidad que permitían. La Unión Europea subrayó que tenía pocas ambiciones con relación a las normas del acuerdo, si bien se señala que tienen grandes ambiciones para avanzar hacia las negociaciones. En el seminario se subrayaron principalmente aspectos de transparencia y que los países tienen el derecho absoluto a reglamentar y tener espacio para la aplicación de políticas.

Sin embargo, hubo numerosos argumentos en contrario como respuesta a esto. El embajador de India manifestó que el modelo del tipo del GATS sigue restringiendo el espacio en materia de políticas, mientras que el World Development Movement expresó que la experiencia del acuerdo demuestra lo difícil que resulta dar espacio para la flexibilidad y cómo ese espacio también es menoscabado. Aprontaría el escenario para una liberalización y acceso al mercado obligatorios y de manera irreversible. La Red del Tercer Mundo también había señalado que los documentos de la Unión Europea subrayaron la no discriminación aplicada a las fases previa y posterior al establecimiento.

Los defensores también proponen incluir en un acuerdo multilateral de inversión el fortalecimiento de los derechos de los inversionistas con relación a la transferencia de fondos, compensación por expropiaciones y normas sobre trato que se les da.

Estados Unidos subrayó su preferencia por un acuerdo exigente, como puede apreciarse en su documento sobre alcance y definición, y en su declaración en el seminario de que estaba en contra de conceder espacio político o flexibilidad.

Varias ONG expresaron su preocupación. Consideraron que los aspectos principales de las viejas propuestas relativas a un acuerdo multilateral de inversión seguían siendo defendidas en la OMC, si bien a veces en términos o con un alcance diferentes. Estaban preocupadas desde el punto de vista del desarrollo, de la erradicación de la pobreza, de la soberanía, de la equidad de género, de los derechos laborales, de los derechos humanos y del ambiente.

En particular, a los participantes les preocupaba que el principio de no discriminación de la OMC fuera problemático especialmente al ser aplicado para temas no comerciales, como los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, los servicios y, ahora, las inversiones y otros temas nuevos. Se subrayó durante el seminario que la no discriminación en el contexto de los derechos humanos significó que los débiles tienen el derecho de ser protegidos a través de medidas de acción afirmativas contra la discriminación, lo que se opone a la no discriminación en la OMC donde el gran inversionista extranjero debe recibir un trato igual o mejor frente a las débiles empresas nacionales.

Con relación a si se está o no a favor de normas mundiales en materia de inversión, algunos participantes manifestaron que las normas mundiales son generalmente buenas y esto debería aplicarse también para las inversiones y en la OMC por su capacidad de hacerlas cumplir. Sin embargo, muchos otros expresaron que las normas mundiales son buenas solo cuando son justas y conducen a buenos resultados.

Un acuerdo de inversión puede ser bueno si está dirigido a regular las inversiones, obligar a las empresas a dar cuentas de sus actos, ser responsables y someterse a las políticas y soberanía del país receptor. Pero el acuerdo de inversión propuesto es lo opuesto, ya que pretende regular a los gobiernos, no a los inversionistas, e impide que el gobierno regule a los inversionistas.

De comenzar negociaciones en la OMC, seguramente terminarían en este tipo de acuerdo de inversión debido a los principios de liberalización, acceso al mercado y trato nacional. Es por eso que la OMC no es el lugar indicado para realizar negociaciones en materia de inversiones. Y su sistema de solución de diferencias es un punto en contra, no un punto a favor, ya que reforzaría las normas desiguales y perjudiciales.

También puede verse que la OMC es el lugar equivocado por la falta de voluntad de los miembros más poderosos para aceptar un acuerdo equilibrado en la OMC. Esto queda evidenciado por la declaración de la Unión Europea durante el seminario de que aun cuando sea posible que las normas mundiales sirvan para lograr que las compañías se hagan responsables de sus acciones, la OMC no es el lugar indicado para eso. Esto implica que no sería posible tener un acuerdo equilibrado dentro de la OMC, ya que las obligaciones de las empresas no serían consideradas allí.

En el seminario, los diplomáticos de los países en desarrollo se expresaron diciendo que si bien acogían con beneplácito la IED, es igualmente importante poder regularla. Se declararon escépticos del valor de un acuerdo multilateral de inversión. Más que eso, están preocupados por el perjuicio que puede resultar si los compromisos de liberalización y trato nacional del acuerdo, encierra a los países en políticas que son perjudiciales para su desarrollo.

Por último, más de 50 ONG han emitido una declaración conjunta que reclama el rechazo explícito del inicio de las negociaciones sobre inversión y otros temas de Singapur en la Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún (ver la Declaración de ONGs).

También hubo fuertes reclamos de transparencia en el proceso de la OMC preparatorio de Cancún y en la propia Conferencia Ministerial, con normas claras para los países en desarrollo miembros para ejercer su derecho a participar en la toma de decisiones, especialmente con relación a si van a comenzar negociaciones sobre inversiones y otros temas nuevos.

En conclusión, el seminario ha sido muy útil para aclarar los temas, y para dar a los representantes de ONGs y delegaciones oficiales la oportunidad de dialogar e intercambiar opiniones.