No. 82 - Segunda quincena de Marzo 1996

ONGs de Canadá

Los acreedores deben compartir los costos

La Coalición Canadiense para la Democracia Económica reclama una solución amplia y justa de la crisis de la deuda en la que todos los acreedores, incluso los acreedores multilaterales, compartan los costos

Primera parte
Ultima Parte


2) El servicio financiero debe utilizarse para financiar la cancelación anticipada o la reducción de la deuda de países que reúnan determinadas condiciones.

Las ONGs y expertos en el tema de la deuda han argumentado internacionalmente que sólo una reducción de la deuda o directamente la cancelación anticipada, junto con el compromiso de mantener niveles de ayuda, ofrecerán alguna esperanza de recuperación económica, social y ambiental para los países más pobres. Todos los intentos previos de un alivio serio de la carga de la deuda no han tenido repercusiones significativas en los principales de las deudas de los países más pobres. Por cada dólar condonado desde 1989, se sumaron tres más.

Por qué el statu quo ya no es posible

Los críticos de las propuestas que buscan un mayor alivio de la carga de la deuda argumentan que los mecanismos actuales alcanzan sólo para resolver los problemas de la deuda de un número relativamente pequeño de países. Los Términos de Nápoles para el alivio bilateral de la deuda supuestamente reducirían la carga de los países más pobres. También hay servicios financieros en el Banco Mundial y el FMI para asistir a países pobres muy endeudados. No obstante, como ilustra el caso de Uganda, los Términos de Nápoles tuvieron escaso impacto en la carga del servicio general de la deuda del país debido a las condiciones restrictivas de los Términos de Nápoles y, lo más importante, porque una parte significativa de la deuda de Uganda es con las instituciones multilaterales. El punto débil de los mecanismos del FMI y del Banco Mundial, al igual que del Servicio Financiero Aumentado de Ajuste Estructural (SAAE) del FMI y el Servicio Financiero para la Reducción de la Deuda de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), es que tienen condicionamientos muy severos.

Mucho más preocupante es el creciente uso de la ayuda que se desvía para el pago de los servicios de las deudas multilaterales. Sólo en 1994, más de dos tercios de todos los fondos de la AIF fueron a parar al Banco en la forma de pagos de la deuda. La AIF está financiada a través de presupuestos de ayuda de los países donantes. Además, hay un proceso creciente de transferencia de la ayuda bilateral a los cofres del Banco Mundial y el FMI. El uso que se ha dado a los fondos de ayuda ha sido para el pago de intereses de las deudas mientras que el principal de la deuda general del país continúa aumentando.

La drástica reducción de muchos programas de ayuda de los países donantes y la decisión del Congreso de Estados Unidos de cortar su compromiso existente con la AIF, así como la amenaza de reducir sustancialmente su compromiso con la próxima reposición de fondos, podría significar que prácticamente todos los futuros fondos de ayuda participarán de un ejercicio de reciclaje de la deuda del Banco Mundial y del FMI y no estarán disponibles para la reducción de la pobreza. Las propuestas de alivio de la carga de la deuda que sólo reciclan la deuda existente nunca permitirán a los países pobres escapar de la trampa de la deuda y cada vez más echarán mano a los recursos de ayuda que supuestamente son para financiar los servicios de salud y educación y la reducción de la pobreza.

La propuesta filtrada del Banco Mundial, si bien implicaría una medida de reducción de la deuda para determinados países que reúnan las condiciones, distribuye esta reducción a lo largo de varios años. Sólo una cancelación o una reducción anticipada de la deuda permitirá a los países pobres establecer objetivos realistas de reducción de la pobreza y de desarrollo.

3) Que el servicio multilateral de la deuda sea financiado primordialmente con los recursos existentes dentro del Banco Mundial y el FMI

De las fuentes existentes podrían obtenerse 12.000 millones del Servicio Financiero de la Deuda Multilateral:
 

La financiación del servicio financiero no debe provenir de los flujos de ayuda bilateral. De hecho, uno de los objetivos primarios de reducir las obligaciones de la deuda multilateral debería ser disminuir sustancialmente y por último desterrar totalmente el uso de los fondos bilaterales y de la AIF para el pago de los servicios de la deuda multilateral. La venta del oro del FMI no debe usarse para financiar el Servicio Financiero Aumentado de Ajuste Estructural.

Objeciones

El Banco Mundial, el FMI y los países donantes exponen tres argumentos principales contra el uso de los recursos existentes del BM y el FMI.

a) Cualquier reducción de la deuda multilateral afectará la capacidad crediticia del Banco Mundial y el FMI.

b) Cualquier reducción de la deuda multilateral creará un problema de "riesgo moral".

c) Argumento de "no almuerzo gratis".

Reducción de la deuda y capacidad crediticia

a) Las multilaterales temen que la reducción de la deuda afecte su capacidad crediticia. El argumento es que la clasificación triple A del Banco Mundial podría verse perjudicada, aumentando con ello los costos de los préstamos pedidos en los mercados financieros, lo que a su vez aumentaría los costos de los préstamos otorgados a los países en desarrollo.

La respuesta a esta objeción es que el efecto de una reducción de la deuda sería limitado, ya que el costo bajo del préstamo multilateral se basa más en el apoyo financiero (el capital exigible) de los grandes países desarrollados. Además, el Banco Mundial ha creado reservas importantes y provisiones para préstamos incobrables que podrían ser utilizadas sin riesgo para financiar la reducción de la deuda multilateral.

De hecho puede argumentarse que seguir manteniendo tantos préstamos con tan malos índices de cumplimiento en la cartera del Banco sólo daña su credibilidad y que utilizar algunas de las provisiones para fallidos del Banco para resolver esta deuda incobrable serviría para mejorar la calificación del Banco. En cuanto al FMI, en la medida en que no pide prestado a los mercados comerciales sino a los países miembros, el argumento expresado carece de peso. El FMI podría fácilmente financiar una reducción de la deuda con escaso impacto en sus operaciones generales.

Debería tenerse en cuenta que el papel del Banco Mundial y del FMI como "acreedores de preferencia" no debe ser entendido como el de "acreedores eximidos", sin responsabilidad por sus errores de cálculo o por empujar a los deudores a la bancarrota. Esto es más importante aún dado que la condición de acreedor de preferencia del FMI y del Banco Mundial se mantiene cada vez más a través del uso de fondos de ayuda.

El impacto de esta deuda que se cierne sobre los países más pobres es el punto más importante a considerar. El hecho de que esta carga de la deuda tenga términos más favorables no hace mucho para aliviar el sufrimiento humano causado por la prolongación de la crisis.

El "riesgo moral"

b) El segundo argumento contra la reducción de la deuda multilateral es el problema del "riesgo moral". Se dice que reducir las deudas de los países que se han sobreendeudado alentará a los gobiernos a pedir prestado de más en el futuro, mientras que otros estarán tentados a no pagar su deuda.

Este, esencialmente, es el argumento de un usurero. La analogía no es tan rebuscada si se considera que en los años 80 el Banco Mundial y el FMI corrieron en rescate de los bancos comerciales, convirtiéndose en el proceso en "prestamistas de último recurso".

La misma advertencia de "riesgo moral" fue planteada en los años 80, cuando la deuda comercial iba a ser reducida y la experiencia demostró que no había demasiados argumentos para este temor. De hecho, muchos bancos del Norte salieron fortalecidos después de cancelar grandes porcentajes de las deudas latinoamericanas en la década del 80.

El verdadero "riesgo moral" puede estar en los acreedores multilaterales: si se los protege de la reducción de la deuda, se evitará que se hagan cargo de los costos de sus erradas decisiones en materia de préstamo, lo que alentará las prestaciones irresponsables en el futuro. La decisión del FMI de prestar al África subsahariana en la década del 80 basado en el análisis de que se trataba de un problema de liquidez a corto plazo resultó totalmente equivocada. Además, el Banco Mundial debe asumir cierta responsabilidad por los proyectos que de acuerdo a sus propias cuentas estaban destinados al fracaso. Al respecto es necesario mencionar el Informe Wapenhans, que se refirió a un promedio de fracaso de los proyectos del Banco Mundial del 37%. Hay varios casos en que el Banco Mundial y el FMI prestaron a sabiendas a regímenes corruptos, y esos casos deben figurar en las discusiones sobre la reducción de la deuda multilateral.

"No al almuerzo gratis"

c) Algunos funcionarios del Banco han argumentado que "no hay almuerzo gratis" con la propuesta de alivio de la carga de la deuda. En otras palabras, cada dólar del Banco Mundial aplicado a la reducción de la deuda significa un dólar menos destinado a proyectos para el desarrollo.

Este argumento es aplicable sólo si se restringe la financiación a cualquier propuesta de alivio de la deuda al uso de los recursos actuales de la AIF. No obstante, si se consideran otras fuentes de financiamiento, como la venta del oro del FMI y el uso de provisiones de fallidos, entonces los fondos serían adicionales, es decir, se liberarían recursos adicionales y no sería necesario reasignar los flujos de ayuda existentes.

Servicio Financiero Aumentado de Ajuste Estructural (SAAE)

d) Por último, muchos países del FMI y algunos países donantes, entre ellos Canadá, argumentaron que un "super SAAE" (Servicio Financiero Aumentado de Ajuste Estructural), con fondos nuevos, es la mejor forma de resolver los problemas de la deuda de los países más pobres. Nos oponemos a esta propuesta por varias razones. El FMI estableció el Servicio Financiero de Ajuste Estructural (SAE) en 1986 y el Servicio Financiero Aumentado de Ajuste Estructural (SAAE) en 1987. Su propósito fue extender los préstamos concesionarios a los países de bajos ingresos para aliviar su carga de la deuda. Los préstamos están disponibles a un 0,%5 de interés durante 10 años, con 5 de gracia. La financiación del SAAE se hace mediante contribuciones de países donantes, a través de sus presupuestos de ayuda.

Si bien ese fondo parece atractivo, la experiencia ha demostrado lo contrario. En primer lugar hay condicionamientos muy severos e irreales adjuntos a esos fondos. Por esa razón, gran parte de los fondos del SAAE han permanecido sin asignar. En segundo lugar, se ha hecho muy poco por revertir el flujo neto de recursos de los países de ingresos bajos y medio bajos. En efecto, el SAAE permitió que el FMI continuara prestando y ejerciendo su influencia sobre los países más pobres mientras se los obliga a seguir cumpliendo con sus obligaciones de pago de los intereses de la deuda al FMI en condiciones no favorables.

El FMI no es un organismo para el desarrollo. Su mandato original fue el de ofrecer apoyo a la balanza de pagos a países con déficit y a regular los controles cambiarios. A la luz de la crisis continuada que enfrentan los países de bajos ingresos, el SAE y el SAAE demostraron ser mecanismos inapropiados para resolver la crisis de la deuda que enfrentan esos países.

El FMI debe encarar el problema de la deuda de los países más pobres de manera amplia y sustentable. Debe hacerlo contribuyendo a un servicio financiero de Reducción de la Deuda Multilateral utilizando sus propias reservas, a través de lo obtenido de la venta del oro del FMI, en lugar de usar los presupuestos para ayuda de los donantes.

4) Las condiciones agregadas a las cancelaciones de la deuda consistirían en el acuerdo entre los gobiernos donantes y los receptores de cumplir metas acordadas en materia de gastos en el sector social, tales como salud y educación, en negociación con la sociedad civil.

Las condiciones para ser elegible para el alivio de la deuda a través del servicio financiero propuesto por el Banco Mundial (al igual que para los demás tipos de alivio de la deuda) continúan siendo que los países deban aplicar un programa de ajuste estructural aprobado por el Banco Mundial y el FMI. La sistemática imposición de estos condicionamientos de ajuste estructural aumentará el poder y el control del Banco Mundial y del FMI sobre los aspectos más contenciosos de su agenda política. Es necesario que existan acuerdos entre instituciones multilaterales, gobiernos donantes y receptores para ofrecer un alivio de la deuda que tenga un impacto mensurable sobre la reducción de la pobreza.

Dichos acuerdos deben también abordar el tema de la autodeterminación y la integridad territorial de los pueblos indígenas. Estos acuerdos incluirían el compromiso de aumentar los niveles de gasto en el sector social y reducir los gastos militares. También podrían incluir compromisos para con la sustentabilidad ambiental y la adhesión a normas laborales reconocidas internacionalmente. En contraste, la aplicación de programas de ajuste estructural implica serios recortes del gasto en el sector social e imposibilita el surgimiento de alternativas locales y medidas para el logro de la seguridad alimentaria.

5) Es necesario ampliar los criterios de selección para la cancelación o reducción de la deuda multilateral, incluyendo los siguientes criterios:

- la relación entre los niveles de gasto para el pago del servicio de la deuda y las necesidades del sector social;

- un grado de responsabilidad compartida en los casos de préstamos a proyectos que demostraron ser un fracaso o préstamos que fueron inadecuados.

En el caso de países muy endeudados, las mediciones del Banco Mundial de la sustentabilidad de la deuda, si bien son útiles, no siempre son una medida exacta de la capacidad de un país de pagar los servicios de la deuda. Tales mediciones implican considerar el valor neto presente del capital de la deuda con relación a las exportaciones y el valor neto presente del servicio de la deuda con relación al PNB. Las otras mediciones sugeridas anteriormente ofrecerían un panorama más preciso de la capacidad de pago del servicio de la deuda de un país y la necesidad de aliviar la carga de la deuda.

La segunda medida es necesaria para restaurar la credibilidad en las prácticas de préstamo del Banco Mundial y el FMI y reconocer la necesidad de compartir cierta cuota de responsabilidad por los pasados errores en materia de otorgamiento de préstamos. Como ya se mencionó, no hay que entender que la condición de acreedor de preferencia de estas instituciones implica que deban ser tratados como acreedores exentos.

El alivio de la deuda multilateral no es ya una cuestión de viabilidad sino, claramente, una cuestión de voluntad moral y política. Permitir que persista la situación actual, mientras los países más pobres y las personas mueren de hambre para seguir pagando los intereses de sus deudas, constituye uno de los escándalos morales más flagrantes de nuestra época.

12 de enero de 1995


Firman el documento: Canadian Council for International Cooperation (CCIC); Centre International de Solidarit Ouvrire (CISO); Cultural Survival Canada; Friends of the Earth; Inter-Church Coalition on Africa; International Debt Treaty Movement - Toronto; The Halifax Initiative: The Canadian Coalition for Economic Democracy; CUSO; Oxfam-Canada; Social Justice Committee of Montreal; Sierra Club of Canada; World Wildlife Fund.


Las opiniones y respuestas a las posiciones contenidas en el documento pueden ser enviadas a:
The Coordinator, Ms. Robin Round,
The Halifax Initiative: The Canadian Coalition for Economic Democracy.
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