No. 83 - Primera quincena de Abril 1996

Parte I, Parte II, Parte III (Última)

Las instituciones multilaterales y el proceso de "globalización"

por Chakravarthi Raghavan

La mentada globalización enmascara el esfuerzo de las trasnacionales por expandir sus actividades a los países en desarrollo, proceso que ha contado con el apoyo de las instituciones de Bretton Woods y el GATT/OMC. Pero si bien la globalización imaginada por las trasnacionales se mira en el espejo del capitalismo del Siglo XIX, a menos que se introduzcan cambios fundamentales, cualquier tentativa de recrear ese sistema estará apoyada en cimientos de arena. Tercera y última Parte de un ensayo de Chakravarthi Raghavan sobre este tema

El Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT)

El GATT fue un acuerdo mucho más pragmático de lo que los teóricos del libre comercio nos quisieron hacer creer. En ningún lado se menciona el libre comercio. Con relación al comercio exterior o a actividades internas vinculadas al mismo, las Partes Contratantes del GATT están autorizadas a hacer todo aquello que no esté específicamente prohibido.

El sistema del GATT incorporó una lección aprendida del período entre guerras y de la Gran Depresión: incorporó el principio de nación más favorecida (n.m.f.) como un principio fundamental base de todas las relaciones comerciales. También tenía una disposición para los países que negocian multilateral o bilateralmente, con relación al intercambio de concesiones arancelarias y a su consolidación en listas, de manera que no pudieran ser cambiadas sin el consentimiento de los que intervinieron en ese intercambio.

Pero toda concesión intercambiada entre dos o más partes, y que figuraba en la lista, se aplicaba a todos por el principio de n.m.f. Este principio aseguraba las concesiones, así como la capacidad de comerciar: una vez que un producto, después de pagar los aranceles y los tributos o tasas estipulados, cruzaba la frontera y entraba en el mercado local, debía ser tratado en pie de igualdad como un producto nacional equivalente.

El artículo original estaba pensado fundamentalmente para los impuestos o cargas internas que podían ser fijadas sólo sobre el producto importado para negar la concesión arancelaria u otras actividades afines de carácter administrativo o de otro tipo (tales como exigir a un productor local o a una empresa extranjera que priorice los recursos nacionales sobre los importados, y otras por el estilo). Pero gradualmente, a través de las interpretaciones de los grupos especiales aceptadas por las Partes Contratantes, su alcance se extendió hasta estipular lo que se denominan "condiciones competitivas" para el abastecedor extranjero sobre el mercado nacional.

Las otras partes del GATT eran todas básicamente elementos de naturaleza política para asegurar que las concesiones comerciales no se vieran socavadas por acciones políticas, como el poder monopólico de las empresas estatales, el uso de subsidios o prácticas de dumping para obtener ventajas desleales, disposiciones para salvaguardar a los productores nacionales en caso de que las importaciones amenacen su existencia (Art. XIX), y medidas para restringir temporariamente las importaciones en el caso de problemas de balanza de pagos (Art. XII y Art. XVIII). Esto último fue el reconocimiento de un hecho básico de que si un país no tiene las reservas que le permitan pagar y mantener en equilibrio la economía, entonces o se restringe el comercio temporariamente o de lo contrario algo sucederá.

La agricultura y el comercio de productos primarios tenían normas y disciplinas muy liberales, las que, a raíz de prácticas ulteriores (las exenciones de Estados Unidos, la política agrícola común o PAC, etc.) dieron como resultado una distorsión total del comercio a través del apoyo interno, los subsidios a las exportaciones y los controles fronterizos contra las importaciones.

Si bien su finalidad era la de proteger a los agricultores de los vaivenes y presiones del libre comercio, de hecho la forma en que funcionaron provocó la creación de gigantescas empresas agrícolas y de alimentos. En realidad fue la presión de estas empresas para expandir sus actividades lo que trajo aparejada la presión para fijar nuevas disciplinas y el acuerdo agrícola.

Esto fue parcialmente fijado en la Ronda Uruguay, donde existe un cambio de rumbo.

El discurso actual, desde fines de los 80 y principios de los 90, de globalización e integración es realmente un esfuerzo de las trasnacionales por expandir sus actividades, conforme a sus propios términos, a los países en desarrollo.

A diferencia de sus actividades en Europa y América del Norte, donde todo el comercio es intrarregional, en sus actividades en el mundo en desarrollo las trasnacionales integraron verticalmente actividades y comercio interempresas y ahora quieren expandirse.

En 1990, previamente a la reunión de Bruselas, cuando la Ronda Uruguay se estancó por las diferencias sobre agricultura entre Estados Unidos y Europa, Sylvia Ostrey, ex Economista Principal de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y ex funcionaria de la Política Comercial Canadiense, demostró claramente que el proceso de globalización del que se hablaba era realmente este.

En ese entonces Ostrey escribió: "El agente primordial de la globalización es la empresa trasnacional. La fuerza primaria motor es la revolución de la información y la tecnología en las comunicaciones... En un mundo globalizado, la competencia entre las trasnacionales de productos y servicios sofisticados ... es también una competencia entre sistemas. Para la empresa que actúa a escala mundial y compite en la economía internacional, significa competir con las mismas reglas, es decir el mismo conjunto de normas nacionales en distintos países."11

Era un llamado a los gobiernos para tomar medidas, para acordar una serie de normas de comercio en las negociaciones de la Ronda Uruguay, y para facilitar la globalización de la economía mundial por parte de las trasnacionales: un llamado a aplicar medidas gubernamentales o intergubernamentales para trasnacionalizar la economía mundial. La globalización que Ostrey pregonaba y de la que hablaba no era una fuerza espontánea sino un conjunto de políticas deliberadas a ser adoptadas por los gobiernos para fomentar la trasnacionalización de la economía mundial.

Más barreras al comercio

El GATT, a través de sucesivas rondas de reducciones arancelarias -desde las rondas de negociaciones arancelarias iniciales de Ginebra y Tokio, pasando por la de Dillon y la de Kennedy- se embarcó en un proceso de reducción arancelaria gradual y de liberalización del comercio entre Estados Unidos y Europa, y luego también Japón. El resto de los miembros, en su mayoría países en desarrollo, fueron observadores que se beneficiaron hasta cierto punto de las concesiones intercambiadas entre los países industrializados, a través del principio de n.m.f., pero sin ganar derechos directos a través de la liberalización comercial en áreas de su interés.

De hecho, desde los 60 comenzaron a alzarse en su contra barreas comerciales, ya fuera a través de la derogación de normas del GATT, como en textiles y vestido, o de restricciones voluntarias a las exportaciones y otras medidas de zona gris. No se tomaron en cuenta sus problemas relacionados con el comercio de productos básicos, ni en el sector de minerales y metales y otras materias primas, ni en el de productos agrícolas, donde el GATT no tenía normas. Tampoco se estudiaron en la Ronda de Tokio, que específicamente había prometido abordar esta situación en la Declaración pronunciada en la capital japonesa. El tema tampoco fue recogido en la Ronda Uruguay.

Hasta la Ronda de negociaciones y acuerdos de Tokio, los objetivos de los países industrializados fueron básicamente facilitar y adecuar la nueva producción en los sectores y líneas existentes o nuevos, dentro del mundo industrial. En industrias tradicionales como textiles y vestido, calzado y otras similares que requieren insumos de mano de obra intensiva, y donde empezaba a venir competencia del mundo en desarrollo, las barreras se erigieron en la forma de acuerdos especiales derogatorios del GATT -el Acuerdo Multifibras y sus sucesores, o los acuerdos de restricción voluntaria de las exportaciones negociados o impuestos a los países exportadores del Tercer Mundo.

En las conversaciones anteriores, los países industrializados no tenían interés en los mercados del mundo en desarrollo sino más bien en los mercados de sus iguales, y a causa de las trasnacionales y sus actividades productivas asumieron medidas de liberalización comercial para fomentar el comercio interindustrias entre ellos mismos. Sus capacidades tecnológicas y de otro tipo, así como la producción de bienes más o menos iguales dieron como resultado una intensa diferenciación de productos y un comercio intra industrias e intra empresas. Las sucesivas reducciones arancelarias y otras medidas, así como la presión de las empresas sobre los gobiernos, apuntaron a facilitar esto.

En el período inmediato de posguerra, Estados Unidos permitió a Europa discriminar en su contra mientras recibía todos los beneficios. De igual forma, durante un largo tiempo dentro del GATT los países en desarrollo que no eran grandes mercados fueron autorizados a beneficiarse de las concesiones intercambiadas por los países industrializados entre sí, sin tener que dar concesiones o beneficios recíprocos.

Pero el aumento de la competencia proveniente de los países de reciente industrialización (PRIs) del Lejano Oriente (Corea del Sur, Hong Kong, Singapur y Taiwan) y el segundo grupo de PRIs (Malasia y otros países de la Asean) comenzaron a cambiar la percepción del Norte. Además, con un crecimiento más lento y un estancamiento de sus propios países, y el cambio de posición en la macroeconomía -que sobrevino en 1980, cuando los activos financieros y su protección pasaron a tener predominancia sobre el capital dedicado a la fabricación, en detrimento de éste- las empresas trasnacionales comenzaron a observar los mercados de los principales países en desarrollo.

Hubo entonces un esfuerzo por proteger a los mercados nacionales (a través de medidas no arancelarias) contra la nueva competencia de los PRI, así como a penetrar esos mercados y los de los países en desarrollo más importantes, y a captar las crecientes clases medias deseosas de imitar las costumbres de los consumidores del mundo industrializado. Las trasnacionales del Norte intentaron quebrar las barreras comerciales del Sur a las importaciones, y establecerse dentro de esos países para competir mejor con las empresas nacionales.

De esto se trataba realmente la ronda Uruguay.12 Los objetivos de Estados Unidos expresados en las sesiones del Congreso fueron muy claros: asegurar que no hubieran más coreanos o taiwaneses que compitieran y pusieran en jaque a Estados Unidos.

De ahí la ofensiva para acabar con el trato especial y diferenciado, para hacer más estrictas las disciplinas del sector de los bienes tradicionales y para asegurar que los países en desarrollo se ajustaran a ellas y las cumplieran (a diferencia de la ronda de Tokio donde la participación en los códigos era voluntaria). También para extender las disciplinas a nuevos sectores y liberalizarlos, como en diversos sectores de servicios y también en el sector de la propiedad intelectual, donde el resultado no es una liberalización del comercio sino un movimiento en la dirección opuesta.

El acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, si bien motivado e impulsado por las presiones de la industria cinematográfica y musical de Estados Unidos (para combatir la copia y venta de casetes de audio y video y discos compactos), realmente estableció un marco como resultado del cual las trasnacionales podían abastecer mercados distantes a través del suministro de productos (de cuyas importaciones obtienen el monopolio a través de la protección de los derechos de propiedad intelectual de procesos y productos) o iniciar empresas de producción, y abastecer el mercado o conceder una licencia a un productor nacional.

Derechos de inversión para las trasnacionales

Las trasnacionales, no obstante, no tienen derechos irrestrictos para invertir e instalar una empresa en el mundo en desarrollo (incluso en el desarrollado existen ciertas restricciones). De ahí los esfuerzos por crear ahora un acuerdo de inversión dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y poner en vigor el derecho a través de las represalias comerciales. La comisión de la Unión Europea lo está impulsando, si bien Estados Unidos favorece las conversaciones sobre este tema en la OCDE para llegar a un alto nivel de compromiso y acuerdo, y consiguientemente pedir (forzar) a determinados países en desarrollo que se sumen al acuerdo. La comisión de la Unión Europea no tiene locus standi en la OCDE ni en órganos de la ONU como la UNCTAD, y por lo tanto prefiere la ruta de la OMC, donde es el único negociador de los estados de la Unión Europea. Podría así expandir su propio dominio sobre el de los Estados.13

Pero cualquiera sea el camino, lo que se pretende es que se permita a las empresas obtener derechos de inversión sin que el gobierno y ningún otro Estado pueda impedirlo o cuestionarlo, y que se permita al gobierno del país sede de la empresa asumir los intereses de la misma y negociar y obligar al país receptor a reparar el agravio.

Durante los siglos XVIII y XIX, en realidad hasta la guerra, los países latinoamericanos se habían negado a dar a los europeos o al gobierno de Estados Unidos el derecho de tomar como suyo el caso de sus inversores. Utilizaron el concepto de soberanía nacional, la doctrina Calvo, para frustrar los esfuerzos de los países sede por defender los derechos o la causa de sus empresas.

El sistema de posguerra de las Naciones Unidas, y su doctrina de soberanía nacional y no interferencia, así como el advenimiento de un gran número de estados nuevos independientes y descolonizados, prácticamente negaron las viejas doctrinas que se retrotraían a los días de Westfalia en Europa.

Es para revertir esto que en las negociaciones sobre servicios se hizo el intento de obtener para las empresas derechos de "establecimiento" o inversión automática para iniciar una producción e instalar servicios de abastecimiento, lo cual fracasó. El marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) permite a los países en desarrollo establecer limitaciones a la "presencia comercial" para ofrecer servicios. Pero el tratado en materia de inversión eliminará este derecho, salvo en un conjunto muy restringido de excepciones, como las excepciones por motivos de seguridad.

La política de las instituciones de Bretton Woods

Junto con las normas comerciales para promover la trasnacionalización, los principales países industrializados, y particularmente Estados Unidos, que realmente controla el FMI y el Banco Mundial, han estado tratando de imponer estas instituciones para impulsar dicha trasnacionalización en sus políticas.

Al principio no se llegó muy lejos.

Pero la caída de las economías de planificación centralizada y de la Unión Soviética, y el fin del equilibrio entre el Este y Occidente permitieron a las institucioens de Bretton Woods ganar terreno en sus lineamientos políticos, llevándolos al nivel de un gran dogma y obligando a los países en desarrollo a abrazarlos, algunos a regañadientes y otros con entusiasmo, como verdaderos neoconversos. Argentina es un ejemplo de esto.

De acuerdo con este dogma, los países en desarrollo, a cambio de pequeños aportes (pequeños con relación a sus propios esfuerzos de inversión o a los flujos de capital privado) han sido forzados a adoptar una liberalización unilateral. Y la historia demuestra que la liberalización unilateral da como resultado una pérdida del bienestar social para el país en vías de liberalizarse.

Inglaterra adoptó el mercado libre de Adam Smith y las políticas de libre comercio recién alrededor de 1840 (cuando se revocaron las Leyes del Trigo), y las políticas de libre comercio/laissez faire fueron adoptadas por un breve período en el continente. Poco después, desde aproximadamente 1879 a 1880, Francia y Alemania se apartaron de las políticas del libre comercio. Pero Inglaterra persistió. La combinación de industrialización en el extranjero y mayor competitividad, junto con un sistema de libre comercio a nivel nacional dio como resultado un deterioro considerable de la balanza de pagos británica. La posición británica se deterioró aún más durante la Larga Depresión.

Pero las instituciones de Bretton Woods han estado tratando de imponer medidas como la devaluación monetaria, la desreglamentación, la privatizacón y otras por el estilo, y también han promovido políticas para alentar la inversión extranjera directa (IED). Dadas las difíciles situaciones internas y la falta de un empresariado apto, los programas de privatización para la venta de empresas y acciones del sector público favorecen que las trasnacionales puedan comprar esas acciones y los servicios de producción local a precios en dólares muy baratos. No es como en el período de posguerra, cuando las trasnacionales de Estados Unidos instalaron líneas de producción nuevas o adicionales.

El impulso de liberalización de la OMC, en especial de sectores de servicios como los servicios financieros y ahora las telecomunicaciones básicas, apunta a facilitar de igual forma que el capital extranjero controle los sectores claves de las economías nacionales de estos países.

Todo esto, descrito como "globalización", está desplazando a las teorías del mercado libre y el libre comercio -que nunca fueron practicadas antes en los centros industriales- a la periferia, es decir a los países en desarrollo.

Los presupuestos detrás de las teorías del libre comercio y el mercado libre

Las teorías del libre comercio y el mercado libre de Adam Smith y Ricardo se basaron, si bien no de manera explícita, en diversas nociones, como subrayamos anteriormente. En los términos actuales y para la sustentabilidad de una economía abierta, es necesario que:

* las economías que liberalicen su comercio estén en un equilibrio fundamental a largo plazo -capacidad a largo plazo de mantener una balanza de pagos básica (balanza sobre importaciones y exportaciones de bienes y servicios y flujos de inversión a largo plazo)- y con niveles socialmente aceptables de empleo e inflación, de forma que la liberalización del comercio no altere su posición. Debe haber ganancias netas para todos de manera que la liberalización comercial sea un juego de más-cero y no de sumatoria-cero, en que las ganancias de unos se compensen con las pérdidas del otro.

En una época de crecimiento lento y en que en materia de política macroeconómica se abandonaron las metas de empleo pleno y tasa de desempleo no aceleradora de la inflación, el concepto de liberalización se enfrenta a tremendas presiones incluso en el Norte y, como señaló la UNCTAD (Informe sobre el comercio y el desarrollo, 1995), a menos que la creación de puestos de trabajo y la reducción del desempleo hasta los objetivos de empleo pleno se conviertan en un objetivo igualmente importante (con un bajo nivel de inflación y bajo déficit presupuestario), no es posible sostener los conceptos de libre comercio y mercado libre. Ya son varios los que dicen que el libre comercio es posible sólo entre países en situaciones similares, y que debe haber barreras contra los exportadores de los países más pobres.

* también está la noción (basada en la situación de Europa de ese entonces) de la existencia de una armonía de intereses basados en la cohesión social y cultural. Esto prevalece entre América del Norte y Europa, pero menos entre ellos y Japón.

La liberalización de los servicios, la "globalización" de la televisión y la radio y el cine, y las consiguientes exportaciones culturales (entretenimientos y similares), pueden, con el tiempo, crear gustos similares entre los ricos de todo el mundo. Pero esto no es garantía de armonía de intereses basados en una cohesión social y cultural. De hecho el desempleo ya está creando crisis social y marginamiento en el mundo industrializado y tensiones aún mayores en el mundo en desarrollo, donde el estilo de vida de los ricos se mete en los hogares de los pobres a través de la televisión y el cine, pero demuestra ser inalcanzable. Elevar las expectativas y la conciencia de que no se podrá lograr no es una buena receta para la cohesión social.

* el libre comercio presupone un retorno constante a escala y condiciones de competencia perfecta -condiciones que aseguran igualdad de oportunidades para producir y competir. En ese mundo de homogeneidad entre todos los factores de producción e igualdad de oportunidades, las reglamentaciones y la intervención del Estado en favor de una determinada forma de trabajo o empresa son innecesarias. Pero no hay una competencia perfecta, más bien una competencia oligopólica. Y la expansión de las trasnacionales ha redundado en una expansión y aumento de los retornos a escala para algunos, y la reducción de los retornos para otros, lo que significa que las grandes empresas y mercados establecidos tienen una ventaja sobre los recién llegados. Por lo tanto no existen garantías de que los recursos se utilicen eficiente y óptimamente.

* los conceptos de libre comercio también prevén y requieren un sistema financiero internacional eficiente y en funcionamiento, en el que el crecimiento y la distribución de finanzas internacionales son tales que promueven un mejoramiento del empleo tanto nacional como mundial y de los ingresos reales -algo que actualmente no existe en absoluto. Como demuestran las discusiones de Keynes y White acerca de la estructura de Bretton Woods y los discursos de Keynes en la Cámara de los Lores en Inglaterra, los dos arquitectos del sistema Bretton Woods de posguerra imaginaron un tipo cambiario fijo y la ausencia de fluctuaciones o la capacidad de manipular valores monetarios como tabla de salvación, compensando las deficiencias del sistema de comercio. Ahora es totalmente lo contrario.

En la situación actual -tipos cambiarios flotantes, volatilidad de los flujos de capital a corto plazo e irregularidad en los flujos de capital privado a largo plazo- sin instituciones internacionales oficiales que medien en el mercado y ofrezcan esos flujos de capital en condiciones a largo plazo para la inversión y para mantener un equilibrio fundamental en los países en desarrollo, la liberalización del comercio y de los sectores externos no puede sostenerse en el tiempo. El ajuste interno constante (y la restricción) es una receta para el estallido social y los conflictos civiles dentro de los países.

* otro requisito importante para que todos los países acepten y adopten los principios de libre comercio, un requisito que los economistas tienden a ignorar pero que es ineludible en política o economía política, es que el libre comercio debe verse como un sistema que trae beneficios iguales a todos los participantes, y no ganancias para algunos y pérdidas para otros.

En el siglo XIX, los proponentes del libre comercio tuvieron razones para actuar sobre la base de que todos los países comienzan en niveles de eficiencia e ingresos más o menos similares. Pero si hubo grandes diferencias en las dotaciones de factores, como conceden los modelos y teorías comerciales de Heckscher-Ohlin, citados a menudo (por el Banco Mundial), "el comercio solo no pudo nivelar las diferencias existentes en el factor ingresos ... De la misma manera que es cierto que, en condiciones de intercambio libre, la misma técnica conduce a los mismos precios para los factores de producción en todos los países, es igualmente cierto que las diferencias de técnicas conducen a diferencias en el factor precios."14

Hay muy poca duda de que existe una disparidad de ingresos enorme y creciente, dentro y entre los países, y en varias de las dotaciones de factores (capital, tecnología y otros) así como entre los países en desarrollo y los desarrollados. En tales circunstancias, el libre comercio solo puede empeorar esas disparidades. El resultado de la Ronda Uruguay ciertamente no aseguró beneficios iguales desde el inicio para todos los participantes, y los países en desarrollo en gran medida perdieron muchas de sus opciones futuras de desarrollo, opciones que los actuales países industrializados e incluso el exitoso primero y segundo grupo de PRIs de Asia utilizaron para alcanzar sus posiciones actuales.

A menos que el proceso de globalización a través del libre comercio y del dogma del mercado libre pueda mitigarlo con acciones para asegurar las nociones básicas descritas anteriormente, el sistema que se aspira a crear estará apoyado en cimientos de arena y el nuevo episodio de la historia económica puede ser tan breve como en el siglo XIX cuando Gran Bretaña persuadió a Francia y Alemania y otras potencias continentales adoptaron las teorías del libre comercio.

Pero esta no es la globalización imaginada por las instituciones de Bretton Woods o la OMC, quienes miran nostálgicamente y con añoranza la "época de oro del capitalismo" de fines del siglo XIX, cuando el laissez faire fue el enfoque dominante de la política económica.

Al promover su idea de un proceso de integración mundial y globalización, la Organización Mundial de Comercio, en su informe recién publicado expresó:

"... los tres factores fundamentales identificados como fuerzas detrás de la integración global de posguerra: evolución de las políticas gubernamentales, innovaciones en las comunicaciones y el transporte, y las estrategias resultantes de empresas y factores individuales...los últimos dos factores imparten un impulso natural a la integración mundial... si los gobiernos estuvieran permanentemente comprometidos a llevar a término el laissez-faire en la política nacional y la internacional, apoyados cuando fuese necesario por fuertes leyes antitrust, el primero de los tres factores fundamentales saldría del cuadro. En este caso, habría razones para creer que la integración mundial avanzaría por su propio impulso, empujada por las decisiones diarias de miles de millones de individuos y empresas."15

Pero ese laissez faire del siglo XVIII-XIX, y la integración mundial y los efectos de filtración que la acompañaron (a la era colonial) no trajeron consigo los "niveles de vida en constante aumento en todo el mundo" que imagina la OMC -ni siquiera en los territorios de las metrópolis, mucho menos en las colonias- sino que causaron las dos guerras mundiales de este siglo. En el período de posguerra -desde aproximadamente 1950 a 1975- fue únicamente el papel activo del estado y la filosofía del estado benefactor, más que el laissez faire de preguerra, lo que trajo estabilidad y crecientes niveles de vida en el Norte.