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No. 83 - Primera quincena de Abril 1996
UNCTAD
Formular una política industrial para el Sur
La Ronda Uruguay representa para los países del Sur una reducción del abanico de políticas con respecto a las adoptadas por las exitosas economías del este asiático, pero el modelo de esa región sigue siendo válido y es posible formular políticas de industrialización con esa base, sostiene la UNCTAD
Si bien el contexto cambiante del comercio internacional puede estar restringiendo la libertad de los países en desarrollo para llevar adelante políticas como las aplicadas por el este asiático, todavía existe un margen considerable de maniobra en la medida en que los países utilicen hábilmente subsidios "permisibles", cláusulas de balanza de pagos, políticas no comerciales e interpretaciones "más creativas" de las nuevas normas comerciales, dice la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
Con relación a la reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Singapur y a los esfuerzos de los principales países adelantados para imponer a los países en desarrollo mayores restricciones a través de la nueva agenda comercial, el informe de la UNCTAD advierte que podrían tener consecuencias importantes para el sistema mundial de comercio.
Ese proceso frustraría los modelos orientados a la exportación del Sur, lo que no sólo dejaría escépticos a los países en desarrollo acerca de los beneficios del libre comercio, sino que debilitaría las perspectivas de crecimiento de los países desarrollados, se advierte en el informe.
La opinión de la secretaría del organismo figura en un informe para una conferencia internacional titulada "Desarrollo del este asiático: Lecciones para un nuevo contexto mundial". La conferencia se realizó del 29 de febrero al 1º de marzo en Kuala Lumpur, Malasia, con unas 80 autoridades, académicos y economistas de alto rango de diversas regiones, para analizar la experiencia del este asiático y su importancia en el actual contexto económico mundial. Conjuntamente organizada por la UNCTAD y el Instituto de Estudios Estratégicos e Internacionales (ISIS), y financiada por el gobierno de Japón, los resultados de la conferencia serán transmitidos por la UNCTAD-IX.
La exitosa industrialización y las políticas de desarrollo de los países del este asiático -Japón, el primer y segundo grupo de Economías de Reciente Industrialización (ERI) y las nuevas economías de mercado, incluida China- han dado pie a un considerable debate entre los economistas en los últimos veinte años.
La controversia sobre el este asiático
El Banco Mundial y sus economistas neoliberales, así como muchos académicos de esa escuela -a menudo en una relación pendular con sus colegas del Banco- comenzaron este debate cuando presentaron la exitosa experiencia exportadora de los 70 de Corea del Sur como modelo del libre comercio y el mercado libre por ellos predicado y que los demás países en desarrollo deberían seguir.
Pero, enfrentados a la auténtica realidad de esas políticas, estos estos especialistas debieron aceptar la intervención del Estado, si bien siguieron aduciendo que el papel estatal y las políticas industriales no importaban. El desarrollo y la industrialización alcanzados hubieran ocurrido de cualquier manera. El Banco y el FMI impusieron las políticas neoliberales a los países en desarrollo a través de condicionamientos y préstamos políticos, especialmente en Africa desde mediados de los años 80, pero con desastrosos efectos en esas frágiles economías.
Japón cuestionó esas políticas en el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial. El resultado fue un estudio emprendido por el BM, que publicó El milagro del este asiático, cuyas conclusiones fueron cuestionadas por varios académicos e instituciones a través de trabajos escritos y en un simposio auspiciado por el gobierno japonés y realizado en Tokio en 1994, donde los economistas del Banco Mundial tuvieron que enfrentar a sus detractores.
Mientras el gobierno de Japón trataba de que continuara el diálogo, el Banco procuraba aplicar esas políticas en las economías africanas. Finalmente abandonó el debate afirmando tener la última palabra en la experiencia del este asiático. El BM aclaró que sus prioridades estaban puestas en África, donde la experiencia del este asiático no era reproducible debido a la OMC y al nuevo orden mundial de comercio y, en general, a la debilidad institucional de los gobiernos de los países en desarrollo.
Tanto antes como después de los estudios del Banco sobre el milagro del este asiático, la UNCTAD, en sus Informes sobre Comercio y Desarrollo, había estado observando la experiencia del este asiático y el papel del Estado en su desarrollo, así como la utilidad de esas experiencias para otros países en desarrollo. El gobierno japonés y sus instituciones de cooperación para el desarrollo financiaron y alentaron a la UNCTAD a continuar con esos estudios.
Pero la crisis del peso mexicano de diciembre de 1994 sacó a relucir las fallas de la economía neoliberal del llamado Consenso de Washington -impuesto a los países en desarrollo por las instituciones de Bretton Woods (y ahora la OMC)- tanto en lo que se refiere a la situación de otros países latinoamericanos que no han podido progresar rápidamente, como al fracaso de los programas de ajuste estructural del FMI y del Banco Mundial en Africa y Europa del Este.
Ultimamente, el Banco Mundial ha empezado a hacer hincapié en su papel como banco más que como "institución para el desasarrollo". El objetivo es evitar presiones que le exijan adoptar políticas de préstamo con fines sociales y otras por el estilo. Pero todavía no se sabe si esto lo llevará a adoptar una visión menos mesiánica sobre la economía neoliberal y las políticas de desarrollo.
Se renueva el debate sobre desarrollo
La creciente reacción de la opinión pública del Norte y del Sur contra las políticas neoliberales, y el discurso sobre "globalización-liberalización" para expandir el papel de las trasnacionales, han provocado un renovado debate sobre el desarrollo. Los temas abarcan los términos "globalización" e "integración" dentro de la "economía mundial". También alcanzan a la creciente influencia de la OMC sobre los países en desarrollo a través de un acuerdo de inversión y en otras áreas nuevas.
Al cuestionar algunas de las opiniones neoliberales simplistas sobre el desarrollo, la UNCTAD advierte que, en la medida en que cada país enfrenta una situación única, no se puede pretender sacar alguna lección de los casos exitosos con la intención de hacer una réplica exacta de los mismos.
"El verdadero asunto", se dice en el informe, "es si otros países pueden construir sus propios regímenes políticos y apoyar instituciones a partir de principios de desarrollo que hayan sido una guía a las autoridades y otros actores de experiencias de desarrollo exitosas.
"Es claro que no hay una única vía para el desarrollo que sirva a todos los países, ni siquiera a la mayoría. No obstante, reconocer esta diversidad institucional no significa que no hay nada que aprender de la experiencia del este asiático. Es tanto posible como instructivo identificar algunos principios importantes detrás de esta experiencia exitosa e intentar adaptar las herramientas políticas y los vehículos institucionales para idear nuevas herramientas e instituciones políticas.
"En efecto, si los gobiernos del este asiático hubieran creído en la imposibilidad de esa adaptación e innovación institucional y hubieran ignorado los casos exitosos anteriores, tal vez no hubiera habido un milagro del este asiático para discutir", se dice en el informe.
Políticas distintas y principios comunes
La rápida y exitosa industrialización alcanzada por las economías del este asiático, sin precedentes históricos, se originó en algunos principios comunes sobre los cuales se erigieron sus políticas, si bien la combinación exacta y los acuerdos institucionales para aplicarla fueron distintos en cada país.
Los principios comunes de las distintas políticas nacionales implicaron:
* La promoción de un nexo entre ganancias e inversión, ofreciendo un entorno político estable y políticas macroeconómicas de fomento a la inversión para sostener la confianza de los inversores; incentivos de inversión generales y específicos a través de medidas que creen artificialmente ganancias elevadas. El disciplinamiento a los empresarios mediante el cierre de canales de inversión improductiva, deteniendo la fuga de capitales y restringiendo el consumo suntuario.
* La promoción de un nexo entre exportación e inversión, inicialmente alentando exportaciones tradicionales -materias primas e industrias con uso intensivo de mano de obra- para maximizar el ingreso de divisas a efectos de poder comprar bienes de capital que incluyan tecnologías más avanzadas. El fomento de más industrias dirigidas a la demanda, identificadas a partir de una serie de criterios -por ejemplo potencial de crecimiento de la productividad, conformidad con las capacidades tecnológicas nacionales, perspectivas de demanda, a través de la creación, manipulación y eliminación oportuna de "rentas". El logro de un perfeccionamiento a través de la integración estratégica con la economía internacional, utilizando el poder disciplinario de los mercados internacionales junto con medidas de rápida promoción de las exportaciones y empleando selectiva y estratégicamente IED para acceder a tecnologías más adelantadas.
* La creación de una poderosa red gubernamental y empresarial, promoviendo una burocracia económica independiente que incluya una red de organismos a nivel sectorial. El establecimiento de fuertes vínculos entre las empresas industriales y el sector financiero de forma de promover la inversión productiva.
* El enfrentamiento del peligro de la marginación apoyando a los productores en pequeña escala tanto de los sectores rural como industrial a través de la inversión pública dirigida, el crédito subsidiado y servicios de asesoramiento adecuados. El apoyo del perfeccionamiento vinculando a los pequeños productores con grandes empresas e institutos de investigación pública.
El documento de la secretaría de la UNCTAD, así como los diversos documentos de apoyo para la Conferencia, de destacados académicos, refutan claramente los argumentos neoliberales según los cuales la experiencia del este asiático se aproximó a lo que podría haberse esperado de un régimen de laissez faire en el cual una mayor eficiencia en materia de asignación posibilita una tasa de crecimiento más elevada, incluso ganancias del comercio internacional resultante de las ventajas comparativas y la mayor competencia.
Sin un papel estatal activo y sin la intervención del Estado, las economías del este asiático no hubieran podido lograr un ritmo de acumulación de capital tan sorprendente, sin el cual el rápido ritmo de perfeccionamiento tecnológico, de diversificación productiva y de mayor competitividad internacional no hubiera sido posible.
El debate sobre la experiencia del este asiático y su importancia para otros países, señala la UNCTAD, planteó ciertos aspectos sobre los requisitos institucionales necesarios para una política industrial selectiva y exitosa y si son posibles en la economía mundial globalizada contemporánea.
Los desafíos del desarrollo económico son demasiado vastos para que los economistas queden satisfechos con las interpretaciones del pasado. Deben encontrar soluciones al presente y al futuro. Sugerir un "único modelo económico" basado en una versión altamente estilizada del desarrollo angloamericano no ha sido de ayuda, se señala en el informe.
Las políticas nacionales
Analizando las similitudes y diferencias de las políticas seguidas por los diversos países de la región del este asiático, se señala que al crear un clima macroeconómico favorable a la inversión, cuando se consideró necesario aplicar medidas restrictivas para el logro de los objetivos económicos nacionales se sacrificó el consumo en favor de la inversión.
Se utilizó una combinación de políticas comerciales, financieras y de competencia para crear "rentas" de modo de promover las ganancias provenientes de actividades empresariales y de esa manera disponer de recursos de inversión potenciales.
Pero las autoridades también decidieron que no alcanzaba con canalizar los recursos hacia los inversores, quienes sencillamente podrían aumentar el consumo suntuario ("un temor que se materializó después de los últimos episodios de liberalización en América Latina"). Para eso impusieron estrictas restricciones al consumo suntuario, directamente a través de limitaciones a las importaciones y a la producción nacional de bienes suntuarios e indirectamente a través de impuestos y créditos al consumo.
Por otro lado, limitaron la posibilidad de que se hicieran inversiones especulativas en procura de ganancias desmesuradas, incompatibles con la promoción del "espíritu animal" (de los empresarios) para inversiones más productivas. También impusieron algunas restricciones severas a los egresos de capital, las que introducidas en las primeras etapas del desarrollo, redujeron con mayor eficacia la necesidad de contar con ellas en el largo plazo.
El este asiático también adoptó una serie de políticas para crear un nexo entre exportación e inversión. Los esfuerzos iniciales de industrialización estuvieron dirigidos a apoyarse en un mercado nacional cautivo de bienes finales, una política que, no obstante, inicialmente exige importaciones de grandes volúmenes de capital y bienes intermedios, pero impuso limitaciones al proceso de industrialización por falta de divisas.
Los países del este asiático, desde un principio, anticiparon las futuras dificultades de esas industrias (como aumento de salarios, límites al crecimiento de la productividad y expansión de la demanda en los mercados mundiales) y premeditadamente alimentaron nuevas generaciones de industrias.
Políticas de industrialización
Acerca de las opiniones en contra de las políticas industriales, basadas en ejemplos de fracasos en las economías industriales adelantadas, en el informe de la UNCTAD se aduce que, a diferencia de los países desarrollados, los países en desarrollo no actúan inicialmente en las fronteras tecnológicas de las mejores prácticas internacionales. Su promoción del desarrollo industrial implica alentar la inversión de acuerdo con los parámetros de conocimiento existentes y fomentar la adquisición de nuevas tecnologías ya sea importando máquinas o consiguiéndolas en régimen de licencia.
Los asiáticos del este alentaron las exportaciones para exponer a las industrias nacionales -receptoras de las rentas- a un cierto grado de competencia en los mercados mundiales, pero eso no significaba una integración total e incondicional a la economía internacional. Más bien utilizaron una serie de políticas para dirigir un proceso de "integración estratégica" en la economía internacional.
A determinada altura, las economías del este asiático combinaron una elevada protección a las industrias incipientes con una baja protección a las industrias ya establecidas, una política que ha sido equívocamente llamada "régimen neutral de incentivos".
Pero la integración estratégica no sólo se refirió a las relaciones comerciales sino también a la inversión extranjera directa (IED). En ese plano, el gobierno tuvo una gran influencia en el papel de la IED, a través de empresas conjuntas, de la selección de tecnologías importadas y de la negociación de acuerdos de contenido nacional, y ubicando con decisión a las trasnacionales en una estrategia nacional de industrialización.
Las medidas para establecer vínculos entre el gobierno y la empresa no se limitaron a las esferas más importantes del sector industrial. Se aplicaron políticas para integrar a los pequeños productores de la agricultura y la industria en un proceso de desarrollo más amplio, incluso dentro del nexo exportación-inversión. Las medidas no fueron concebidas ni aplicadas simplemente como un elemento adjunto a los sectores más dinámicos del proceso de crecimiento, sino de manera integral a su éxito.
El informe de la secretaría también refuta la opinión de que las experiencias y modelos del noreste asiático (Corea, Taiwan, provincia de China) fueron diferentes a las del modelo del sudeste asiático. Si bien los principios se aplicaron de manera diferente para adecuarlos a sus propias necesidades, el segundo grupo de ERIs adoptó una serie de políticas industriales y comerciales, modificándolas en distintas etapas, incluso en materia de IED y trasnacionales y hasta en industrias de planificación estratégica.
Tailandia, Malasia y la IED
Los argumentos sobre la mayor o menor apertura a la IED entre estos países, y de la IED como alternativa a la política industrial, son también incorrectos. Entre el segundo grupo de ERIs del sudeste, de acuerdo a los criterios de país en desarrollo, sólo Malasia tuvo una dependencia excepcional de la IED. Como proporción del total de inversiones, la IED de Tailandia ha estado en un nivel medio para los países en desarrollo e Indonesia muy por debajo de la media.
El gobierno tailandés recurrió con gran éxito a las empresas conjuntas o mixtas, en especial con trasnacionales japonesas, para adquirir capacidad tecnológica, administrativa y comercial. Malasia ha utilizado grandes incentivos para atraer productores extranjeros al sector de la electrónica.
Pero tanto en Malasia como en Tailandia han empezado a surgir intentos de un enfoque más selectivo para atraer inversiones extranjeras que den respuesta a los cuellos de botella en materia de recursos humanos, infraestructura y necesidades tecnológicas.
En ciertos aspectos de importancia, el desafío que enfrentan las economías del sudeste asiático es el de cambiar de las industrias basadas tanto en el avance en materia de recursos naturales como en una mano de obra relativamente calificada y barata, y desarrollar la próxima generación de industrias con mayores necesidades tecnológicas y de capacitación.
Si bien hay motivos de optimismo, y últimamente tanto Malasia como Tailandia lograron cierto perfeccionamiento de las estructuras industriales, existen también preocupaciones genuinas en torno a si estas economías podrán hacer frente a los nuevos retos, entre ellos la preocupación de que las altas tasas de inversión escondan elevadas cifras de inversiones mal dirigidas -y por lo tanto potencialmente "improductivas"- a infraestructura y vivienda. El hecho de que Malasia y Tailandia estén experimentando actualmente una inmigración en gran escala para combatir las presiones salariales da a entender que pueden estar teniendo dificultades para alcanzar el necesario mejoramiento de calidad.
La gran dependencia de Malasia con respecto a la IED, se señala en el informe, aumenta los temores por una "estructura económica dualista", con insuficientes vínculos tecnológicos y de abastecimiento entre los sectores de exportación dominados por las trasnacionales y la economía nacional. Igual de preocupante es la limitada diversificación del sector exportador, el predominio de actividades de montaje y finales simples y el bajo nivel de capacidad tecnológica en este sector, que han infundido el temor de que China, Vietnam y otros países asiáticos con bajos salarios puedan llevarse ese germen de impulso de crecimiento.
Reforma y fortalecimiento institucional
En ese sentido, las perspectivas del sudeste asiático dependerán mucho de la fortaleza de las relaciones entre gobierno y empresas. Pero en estos países existen burocracias relativamente independientes con capacidad y competencia como para coordinar y disciplinar la actuación de las empresas privadas y evitar graves errores del gobierno.
Dado que las reformas institucionales han estado en el centro del éxito del este asiático, ¿es posible repetir la experiencia? ¿Otros países tienen una fuerza política y burocrática similar?
Las instituciones comprenden grupos e individuos, y cada país tiene que encontrar su propia combinación de instituciones. Pero esto no significa que los países no puedan importar instituciones de otros lugares. Tal como en el caso de la tecnología, los últimos en llegar pueden pedir prestadas instituciones del exterior y adaptarlas.
Refutando la opinión de que el Africa subsahariana carece de infraestructura institucional básica para manejar políticas económicas complejas, y por lo tanto que exijen capacidad institucional, la UNCTAD dice que para muchos de esos países, la restauración de la paz y el orden social básico, después de años de guerras y conflictos civiles, es un requisito indispensable para el desarrollo económico.
En otros casos, la crisis económica general de los años 80, la crisis fiscal que la acompañó y el giro ideológico en contra de las actividades públicas debilitaron a los gobiernos en todo sentido, dificultándoles recomendar políticas complejas.
"Pero eso no significa que estos países no deban considerar sus opciones de desarrollo a largo plazo (...) por el contrario, éstas deben estar relacionadas con un mayor esfuerzo por reconstruir y reformar las instituciones del Estado y la sociedad civil (...) No hace tanto tiempo, en los años 60, Corea del Sur solía enviar a sus burócratas a Pakistán para capacitarlos en la formulación de políticas económicas e, inicialmente, tanto en Corea como en Taiwan, las relaciones entre el gobierno y la empresa eran en principio distantes y a veces bastante tensas..."
En el sudeste asiático, en un comienzo los gobiernos se concentraron en una cierta cantidad limitada de intervenciones selectivas, las que contribuyeron a la acumulación de capacidad y pericia que más tarde dieron lugar a políticas intervencionistas más sofisticadas. Pero el núcleo central de la burocracia debe estar bastante aislado de las presiones políticas, y es importante que haya "meritocracia".
En el informe se critica en este sentido la tendencia actual de algunos países en desarrollo de subestimar la importancia de una burocracia con experiencia, y de ponerla bajo la dirección de actores altamente calificados pero sin experiencia.
"Es posible crear instituciones, y no necesariamente a través de grandes designios o transformaciones radicales. Si bien la apertura a nuevas ideas es importante, la creación de instituciones es también en gran medida el producto de un proceso gradual, pero deliberado, de incrementar la calidad y el aprendizaje de las experiencias propias y ajenas. Construir, y en algunos casos reconstruir, buenas instituciones públicas (y privadas) será parte esencial de cualquier programa que apunte a regenerar el crecimiento y la prosperidad de los países en desarrollo", sostiene la UNCTAD.
(Fuente: SUNS/CR)
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