No. 83 - Primera quincena de Abril 1996

Este asiático

Un enfoque selectivo de la inversión extranjera

por Chakravarthi Raghavan

Un informe de la UNCTAD acerca de la experiencia del este asiático afirma que una participación fructífera de la economía mundial exige un rumbo deliberado a la integración, con medidas adecuadas en materia de comercio, flujos de capital e Inversión Extranjera Directa (IED).

En un informe para una conferencia sobre las experiencias de desarrollo del este asiático, que se celebró a fines de febrero, la secretaría de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) manifiesta que un análisis cuidadoso de la experiencia del primer y segundo grupo de Economías de Reciente Industrialización (ERI) del este y sudeste asiático demuestra que "un enfoque selectivo y estratégico de la liberalización del comercio y la inversión es la clave del éxito de la economía mundial".

Esto, se señala en el informe, plantea un dilema para el pensamiento contemporáneo dedicado a los temas del desarrollo. Por un lado, refuerza el consenso en favor de las estrategias de desarrollo orientadas a la exportación. Por otro lado, existe la percepción de que ya no es posible emular las estrategias selectivas de las ERI.

Se argumenta que la creciente movilidad de capital, impulsada por la liberalización del mercado internacional de capitales y la globalización de la producción de las trasnacionales, hace difícil imponer a las empresas reglamentaciones con fines de política industrial.

Por otra parte, la intensificación de las disciplinas del comercio multilateral y la extensión de su alcance -resultado de la Ronda Uruguay- impiden el uso de algunos instrumentos claves de política, como subsidios a las exportaciones o protección a las industrias incipientes.

Análisis objetivo de las alternativas del GATT

El informe reconoce que el régimen comercial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) redujo el alcance de algunas medidas políticas que exigen subsidios relacionados con el comercio, la aplicación laxa de los derechos de propiedad intelectual y la imposición de condiciones estratégicas a las inversiones extranjeras. Tampoco es posible ahora contar con la protección generalizada que fue el telón de fondo de las políticas dirigidas del este asiático, y tal vez muchas de esas políticas de promoción de las exportaciones tampoco sean permitidas.

No obstante, se dice en el informe, las discusiones actuales sobre este tema tienden a poner énfasis en los extremos, ya sea hacer hincapié en las limitaciones de las obligaciones de la OMC o minimizar su impacto en las opciones políticas.

"En esta conyuntura, parecería fundamental para las autoridades responables evitar las generalizaciones y hacer un análisis más objetivo de las alternativas políticas realistas para los países en desarrollo", se dice en el informe.

Japón, Hong Kong, Corea del Sur, Taiwan (provincia de China), todos enfrentaron problemas y discriminaciones en el GATT cuando comenzaron sus programas de industrialización.

Si bien la Ronda Uruguay incrementó las disciplinas, también mejoró la seguridad del acceso al mercado para las exportaciones de los países en desarrollo, un avance con respecto a las condiciones que tuvieron inicialmente las ERI del este asiático.

"El argumento básico que debe resolverse no es si la pérdida de autonomía de los países en desarrollo está plenamente compensada por las ganancias de acceso al mercado, sino más bien si, a la luz de los cambios del contexto mundial, todavía subsiste la necesidad de aplicar políticas para fortalecer a los países en desarrollo y si las economías del este asiático siguen siendo una referencia importante para dichas políticas en el sistema comercial contemporáneo."

Al discutir las diversas disciplinas nuevas o mejoradas, el informe señala que la OMC impuso "una serie más homogénea de obligaciones multilaterales". Desde esta perspectiva, ninguna de las economías del este asiático utilizó la cláusula de "industria incipiente" del GATT (Artículo XVIII:C), pero sus restricciones cuantitativas estuvieron amparadas en las disposiciones sobre balanza de pagos del Artículo XVIII:B.

Si bien el "acuerdo" de la Ronda Uruguay sobre esta disposición desalienta la posibilidad de recurrir a medidas cuantitativas y estipula una supervisión multilateral más estricta, todavía es posible para los países en desarrollo que cumplen los criterios de la balanza de pagos invocar estas disposiciones.

Subsidios

El Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias definió el "subsidio" por primera vez, hizo más estrictas las disciplinas sobre subsidios y las amplió a todos los miembros de la OMC. Pero también contiene "las disposiciones más significativas" sobre trato diferenciado y trato más favorable, que no están sujetos a ningún límite temporal preciso.

Los países menos adelantados y una lista de otros veinte más con Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita por debajo de los 1.000 dólares, están eximidos de la prohibición de aplicar subsidios a las exportaciones en la medida en que permanezcan en esas categorías y hasta tanto no lleguen a ciertos umbrales, basados en cuotas de mercados mundiales para productos que se beneficien de los subsidios a las exportaciones.

Otros países en desarrollo están sujetos a una eliminación gradual de ocho años de los subsidios prohibidos. Si bien los subsidios "específicos" -limitados a ciertas empresas y no concedidos según criterios neutrales y objetivos- son "accionables", pueden aplicarse "recursos" contra subsidios "accionables" de países en desarrollo sólo si puede demostrarse lesión a la industria nacional de otros miembros, perjuicio serio a sus intereses o anulación de las concesiones.

Además, hay un grupo de subsidios no accionables, en especial aquéllos que tienen como objetivo promover la investigación básica, la agricultura y el desarrollo regional.

Inversión en el comercio y servicios

En cuanto al Acuerdo sobre las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs) y sus restricciones a las políticas industriales, el Acuerdo no modificó las obligaciones del GATT sino que simplemente identificó con claridad las medidas de inversión incompatibles con los Artículos del GATT.

Entre ellas figuran las prescripciones de contenido nacional (que todavía pueden ser aplicadas por los países invocando el Artículo XVIII:B), pero dejan intocadas una amplia gama de medidas. Por ejemplo, aún están permitidas las prescripciones en materia de desempeño de las exportaciones (si implican pagos a los exportadores caen dentro de las disciplinas sobre subsidios a las exportaciones).

El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) sólo implica compromisos de consolidación con respecto al acceso al mercado y al trato nacional en los casos en que hayan sido negociados específicamente sobre bases sectoriales y subsectoriales e incluidos en los cronogramas de los compromisos. La mayoría de ellos se relacionan con la inversión (o sea, "presencia comercial"), y puede darse acceso al mercado a los abastecedores de servicios extranjeros condicionado al acceso a redes y tecnología.

El régimen de propiedad intelectual

Si bien la "extensión más drástica" del sistema multilateral de comercio es a través del Acuerdo sobre TRIPs -que establece normas básicas de propiedad intelectual de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) como obligaciones multilaterales- algunas herramientas políticas claves como el otorgamiento obligatorio de licencias siguen siendo permitidas pero limitadas a casos excepcionales.

No obstante, se añade en el informe, el impacto real del Acuerdo sobre TRIPs sólo será visible una vez que exista cierta experiencia de su aplicación.

"Los partidarios del Acuerdo sobre TRIPs ya han demostrado su deseo de lograr interpretaciones que, en esta área, extenderían al máximo las limitaciones a la autonomía de los países en desarrollo", sostiene el informe. Además, si bien los acuerdos multilaterales de la OMC han reducido el alcance de las opciones políticas, todavía pueden aplicarse medidas comparables con las aplicadas por los países del este asiático, particularmente por los menos adelantados y los demás países enumerados en el Anexo VII del Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias.

Capacidad de negociación e implementación de políticas

Aparentemente las principales limitaciones estarían planteadas por la capacidad de los países interesados en formular y ejecutar tales políticas, particularmente las que implican negociaciones con los países desarrollados o trasnacionales, y hacerlo en los períodos disponibles, que difieren entre los países y entre un acuerdo y otro.

Toda evaluación de la formulación de políticas adecuadas conforme a las obligaciones internacionales actuales debe tener en cuenta que los países del este asiático debieron desplegar una cantidad considerable de ingenio político y habilidad administrativa y diplomática para mantener algunas de sus políticas.

Al respecto, los vínculos entre el gobierno y la industria, tanto formales como informales, que desempeñaron un papel tan importante en el éxito del este asiático, seguramente tendrán creciente importancia en el nuevo contexto comercial, y los países en desarrollo deben prestar mayor atención a las medidas para fortalecer las asociaciones entre gobierno e industria.

Las restricciones de los acuerdos de la OMC sobre la intervención estatal también han sido exageradas, se dice en el informe.

"Muchas de las políticas identificadas anteriormente con un nexo dinámico de ganancia-inversión seguirán siendo permitidas bajo las nuevas reglas comerciales. Por ejemplo: concesiones fiscales generales a las empresas, la disposición de actividades de investigación y desarrollo subsidiadas y medidas para promover el ahorro y la inversión empresarial."

La cuestión fundamental no radica en si las normas de la OMC permiten una emulación del modelo del este asiático, sino más bien si el modelo en sí mismo sigue siendo importante a la luz de la globalización de la producción y la liberalización de los mercados mundiales para el comercio de bienes y servicios, inversión y finanzas.

Advertencia sobre introducción de nuevas agendas de comercio

En otra advertencia sobre las nuevas agendas en materia de comercio, en el informe de la UNCTAD se añade: "Muchos de los incentivos más importantes vendrán en el futuro con presiones para dirigir las normas del comercio multilateral de manera de resolver el fenómeno de la competencia entre regímenes regulatorios. La agenda decidida por la primera reunión ministerial de la OMC, que tendrá lugar en Singapur en diciembre de 1996, indicará la dirección futura en este aspecto del sistema multilateral de comercio.

"Muchos países adelantados todavía siguen en procura de sus objetivos a través de iniciativas bilaterales que apuntan a fijar a los países en desarrollo limitaciones que trascienden las estipuladas por las normas multilaterales y a influir en ellos en lo que tiene que ver con la elaboración de la nueva agenda de comercio.

"En este contexto no debe olvidarse que la evolución y el impacto de estas normas son sólo parte de un panorama más amplio de interdependencia de la economía mundial. Las condiciones macroeconómicas contemporáneas han creado un contexto de crecimiento lento y desempleo elevado, en especial en las economías adelantadas, que en caso de persistir tendrá consecuencias trascendentes para el sistema mundial de comercio.

En tales condiciones, la adopción de modelos orientados a la exportación por parte de los países en desarrollo puede frustrarse por el estancamiento del Norte (si bien el comercio entre países en desarrollo, particularmente en el marco de acuerdos subregionales muestra un creciente dinamismo)."

Liberalización de inversión extranjera

En cuanto a la liberalización de los sectores financieros y la IED como panacea para el desarrollo, el informe señala que un rasgo importante del nuevo contexto mundial es la creciente internacionalización de las finanzas. Mayores flujos de capital transfronterizo pueden ayudar a reducir las restricciones que impone la balanza de pagos al crecimiento en los países en desarrollo pero "también puede restringir la viabilidad o el alcance de algunas opciones políticas".

El nuevo contexto financiero internacional, en especial "una desreglamentación indiscriminada de los mercados financieros en algunos países", se subraya en el informe, "ha sido una fuente importante de volatilidad e inestabilidad financiera".

Esto ha sido así en especial en la medida en que las inversiones de cartera y los ingresos de capital especulativo a corto plazo tienden a amenazar la estabilidad macroeconómica y producir grandes giros en variables financieras claves, como el tipo cambiario.

"Si bien los ingresos de capital aumentaron rápidamente a principios de los 90, incluían grandes sumas de capital reversible atraído por oportunidades de arbitraje resultantes de las elevadas tasas de interés y las apreciaciones monetarias, a veces provocadas por políticas de estabilización así como por perspectivas de ganancias a corto plazo en los nuevos mercados de capital. Cuando esos flujos se revirtieron, fue necesario hacer ajustes deflacionarios, a los que siguió una pronunciada desaceleración de la tasa de crecimiento.

"Por eso, para muchos países en desarrollo un rápido desmantelamiento de las reglamentaciones a las inversiones internacionales directas y de cartera no siempre es la mejor estrategia", se concluye en el informe.

"Como lo demuestra el ejemplo del este asiático, si bien atraer capital puede ser crucial para apoyar una alta tasa de inversión y crecimiento del Producto Nacional Bruto (PNB), una cuidadosa reglamentación de los flujos financieros puede ser beneficiosa, particularmente en los casos en que el objetivo mayor fortalece al sector exportador. Una mezcla de políticas monetaria, fiscal y cambiaria, reglamentaciones prudentes de los flujos de capital y un uso sensato de medidas de control directo como limitaciones a los préstamos pedidos al extranjero, prescripciones de depósito y reserva e impuestos a las transacciones en divisas, fueron todos instrumentos empleados por los países del este asiático, con todo éxito".

La internacionalización de la producción -se señala en el informe- no ha alcanzado los mismos niveles que en las finanzas, y en muchos aspectos las lecciones del este asiático son incluso más importantes para los países en desarrollo.

En el este asiático, las trasnacionales han sido utilizadas estratégicamente para cerrar el desfasaje tecnológico con las economías industriales de vanguardia. No obstante, hay distintas formas de acceder a la tecnología, que de una forma u otra reflejan el grado de dependencia con respecto a las trasnacionales.

"Un rasgo clave de todos los países del este asiático de rápido crecimiento ha sido su enfoque pragmático para interactuar con las empresas extranjeras, incluso la voluntad de experimentar con toda la variedad de formas de cooperación".

Desreglamentación gradual

"La experiencia del este asiático y de todas partes demuestra que la IED va detrás y no a la vanguardia del crecimiento. El tamaño del mercado y las perspectivas de crecimiento atraen más a la IED que el grado de libertad comercial del régimen regulatorio del país. Por eso atraer IED va en contra de los esfuerzos por estimular un crecimiento dinámico más amplio.

"Los países asiáticos de rápido crecimiento están atrayendo más IED que otras regiones en desarrollo, a pesar de sus normas sobre inversión extranjera, probablemente menos liberales que las de América Latina o Europa Central y del Este.

"Cuando la IED está ligada a las actividades de fabricación orientada a la exportación, como en el segundo grupo de ERIs, si bien el aflojamiento de las restricciones en los últimos años fue el factor detrás de un aumento de los ingresos, el crecimiento rápido de la productividad es la principal atracción geográfica".

"En efecto", se añade en el informe, "dada la creciente dificultad para distinguir entre flujos de capital a corto y largo plazo, y debido a que la liberalización radical y los programas de desreglamentación tienden a generar inestabilidad y problemas de ajuste, es más probable que una liberalización gradual de las leyes de inversión logre recoger todos los beneficios de la IED."

Estas preocupaciones se hacen más visibles cuando los países intentan mejorar su industria más allá de lo que permiten los recursos existentes. Si bien los beneficios de recibir a las trasnacionales son particularmente altos en sectores donde el conocimiento específico y los equipos de capital están estrechamente ligados, cuando los obstáculos al ingreso son muy severos o el ritmo del cambio tecnológico particularmente rápido, estas mismas preocupaciones tornan las perspectivas de desarrollo aún más difíciles de predecir. En este caso, las lecciones del este asiático, tanto del primer grupo de ERIs como del segundo, sugieren a viva voz la importancia del papel que juega la política industrial estratégica.

(Fuente: SUNS)