No. 84 - Segunda quincena de Abril 1996

Seminario internacional

Desempleo en el Norte y la "cláusula social"

por Chakravarthi Raghavan

No parece haber causalidad económica entre globalización y desempleo en el mundo industrializado, pero existen vínculos políticos e intereses laborales que se están convirtiendo en un asunto de política exterior

Los oradores de un seminario sobre El Trabajo y la Economía Internacional, que durante dos días tuvo lugar en Ginebra a fines de marzo, expresaron que con los conocimientos actuales no es posible dar respuestas políticas, y para arribar a alguna conclusión política es necesario estudiar más a fondo los efectos a largo plazo de la globalización y utilizar modelos de equilibrio generales.

El seminario fue organizado conjuntamente por el Consejo de Estados Unidos sobre Relaciones Exteriores, el Instituto de Asuntos Internacionales British Royal y el Instituto Internacional de Estudios Laborales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El seminario tal vez quedó atrapado en la política estadounidense y en la rígida ortodoxia macroeconómica neoclásica de las instituciones estadounidenses y europeas.

Incluso en los comentarios de apertura, la presidenta Carol O'Cleireacain, consultora económica del Consejo de Política Exterior, explicó la participación del Consejo -una institución política de la costa este de Estados Unidos- y se refirió al efecto Buchanan en las elecciones primarias de Estados Unidos.

Aunque no se llegó a conclusiones, en un resumen de las discusiones, O'Cleireacain manifestó que si bien no se estableció ningún vínculo causal entre globalización y desempleo en el mundo industrializado existe un nexo político, y los intereses de los trabajadores del mundo industrializado se están vinculando a los temas de política exterior. El problema, manifestó, parece radicarse más en las políticas nacionales que en el comercio y en el movimiento de capital, y las políticas de distribución de los países industrializados son importantes en este aspecto.

Y agregó que se hizo un énfasis indebido en las sanciones comerciales por normas laborales en el mundo en desarrollo, cuando son sólo parte de un escenario más amplio.

"Es necesario observar las diferencias en materia de política nacional y macroeconómica para la búsqueda de soluciones, pero también prestar atención al problema de las normas laborales básicas y a los mecanismos laborales esenciales que podrían ser utilizados para resolver los temas de promoción y cumplimiento. Las sanciones no deberían ser el elemento básico", afirmó.

Movilidad de capital y normas laborales

En una presentación introductoria, Don Davis, profesor de Economía de la Universidad de Harvard, señaló que si bien la migración, la movilidad de capital y el comercio eran las fuerzas detrás de la "globalización", la movilidad de capital y el comercio crecieron en importancia en los últimos años. Dicha movilidad es un verdadero motivo de preocupación, en la medida que puede cambiar totalmente la incidencia de las normas laborales con respecto a la mano de obra relativamente inmóvil.

El tema de la armonización de las normas laborales, señaló Davis, adquirió su forma más áspera en las discusiones sobre los efectos del comercio Norte-Sur, y notoriamente ha predominado la preocupación de que con una mayor movilidad de capital los bajos niveles de exigencia de las normas del Sur podrían atraer capitales del Norte, aumentando los costos de las exigencias del Norte. Esto dio pie al reclamo de que el Sur adopte normas que se aproximen a las del Norte.

Pero en ese escenario, si la compensación a los trabajadores se toma como una proporción fija entre salarios y normas, aumentar la exigencia de las mismas sólo puede lograrse a costa de bajar los salarios. Por otro lado, una disposición en carácter de mandato para elevar la exigencia de las normas laborales en el Sur provocaría que los trabajadores del Sur se vieran forzados a asumir una gran parte de su compensación en forma de normas en lugar de salarios reales. Con la situación del capital móvil, que percibe un retorno fijo, la insistencia de que existan normas comunes para el trabajo en el Sur y en el Norte haría que los beneficios sociales reales de los trabajadores del Sur se redujeran por la mayor exigencia de las normas, agregó.

Mathew Slaughter, del Colegio Dartmouth, expresó en su ponencia que si bien en teoría el aporte de capital de las trasnacionales podría causar cambios internos en la industria en cuanto a la demanda relativa de factores y por lo tanto al precio relativo de los factores, los resultados empíricos indican que, en la práctica, en la década del 80 las trasnacionales no hicieron grandes aportes de capital. Esta fue la impresión surgida del conjunto de hechos sintetizados y las funciones estimadas de los costos recabados en su estudio.

La mayoría de los hechos sintetizados no concordaba con un outsourcing (compras a proveedores extranjeros) a gran escala. La mano de obra extranjera y nacional dedicadas a la producción, en el mejor de los casos parecen ser sustitutivos débiles de los precios y de hecho pueden complementarlos. Juntos, estos resultados indican que las trasnacionales de Estados Unidos no estuvieron motivadas predominantemente por los diferenciales internacionales del factor precio y por lo tanto las compras a proveedores extranjeros contribuyeron muy poco a elevar la desigualdad de ingresos.

Si bien hubo un cambio en la demanda de mano de obra, de no calificada a calificada, la similitud entre casas matrices y filiales en sus tendencias de empleo e inversión dan a entender que el cambio tecnológico "basado en la calificación" ocurrió tanto en Estados Unidos como en el extranjero. Pero es necesario profundizar más para decidir si realmente se trata de eso, y si el progreso tecnológico de las filiales consiste en simples ganancias por mayor eficiencia o en cambios más parecidos a los de las casas matrices.

Fenómeno estructural

Pero ninguna de las dos presentaciones abordó el problema que puso el tema en el primer renglón de la agenda política del Norte y del Consejo de Relaciones Exteriores en un año electoral en Estados Unidos.

El problema -vinculado a las posiciones del Norte en materia de política marcoeconómica neoliberal y la preferencia del gobierno por el capital de las grandes empresas- es que el desempleo no es a corto plazo, sino que se trata de un fenómeno estructural y a largo plazo, y afecta no solamente a la mano de obra no calificada de las industrias con uso intensivo de mano de obra del Norte, sino cada vez más a la clase media en puestos administrativos y profesionales. Ante la pérdida del puesto de trabajo, las clases medias pueden obtener empleo sólo a un sueldo más bajo, lo que genera gran inseguridad en sus filas.

Si bien los estudios y las ponencias ofrecen una solución que no pasa por la vía comercial, ninguno cuestionó las políticas neoliberales ni la economía del Norte.

Política comercial no resuelve temas laborales

En un estudio de caso, Patrick Messerlin, del Institut d'etudes politiques de París, Francia, expuso que el comercio tenía, en el mejor de los casos, un "modesto impacto" en el empleo total, que depende más de los factores y las políticas macroeconómicas y de la estructura de los mercados de mano de obra y productos.

Incluso cuando los cálculos discriminan entre la mano de obra calificada y la no calificada incluida en el comercio francés, este panorama no cambia. Las exportaciones francesas no fueron especialmente las de uso intensivo de mano de obra calificada, comparadas con el resto del mundo. Francia está relativamente bien dotada de mano de obra calificada, en comparación con ciertos países en desarrollo con quienes comercia, y tiene bastante mano de obra no calificada con relación a los principales países de la OCDE.

Messerlin dijo que el comercio repercutió en los salarios relativos, cuando el comercio liberalizado se asocia con mejores puestos de trabajo más que con un mayor número de ellos. La influencia del comercio en los salarios franceses fue amortiguada por las políticas y reglamentaciones del mercado laboral interno, especialmente para los trabajadores jóvenes y para los que están próximos a jubilarse.

También condujo a error que las industrias competidoras en materia de importación centraran su atención en la IED hacia afuera, ya que ese tipo de IED fue esencialmente de los sectores exportadores, mientras que la IED hacia adentro es propia de las industrias a la baja y de los sectores exportadores. Esto, expresó, demuestra que las empresas francesas ignoraron las oportunidades de invertir en Francia, cosa que los inversores extranjeros encontraron rentable.

Los resultados del estudio, expresó Messerlin, estuvieron muy próximos a los de Estados Unidos, y dada la relativa rigidez de los mercados laborales franceses, la similitud resulta interesante.

"Confirma que la política comercial es el instrumento equivocado para resolver los temas laborales, un mensaje particularmente útil si se tiene en cuenta el hecho de que Estados Unidos y Francia han estado entre los defensores más férreos de la introducción de una 'cláusula social' en el ámbito del GATT", agregó.

Relación entre comercio, IED y normas laborales

En un estudio del caso de Indonesia -sobre las relaciones entre comercio, inversión y normas laborales- Debora Spar, de la Escuela de Comercio de Harvard, señaló que a principios de los 90 ese país se había sumado a las filas de los mercados en rápido surgimiento. Frente a los 319 millones de dólares de IED de 1985, en 1994 recibió 24.000 millones, la mayoría con destino a producción de electricidad, productos químicos y productos de consumo.

La combinación de un desarrollo tardío y un estado autoritario hicieron de Indonesia una mezcla particularmente potente. La evidencia anecdótica sirve de apoyo a la opinión de que las empresas llegaron al país a aprovecharse del gran caudal de mano de obra, explotarla sin temor a observaciones del gobierno o de las fuerzas políticas y exportar sus bienes o ganancias sin dejar detrás de ellos ninguno de los beneficios que la IED creó en otros lugares. Si bien no es fácil disponer de datos sobre las condiciones laborales, las pruebas generalmente subrayan los mismos rasgos: fábricas atestadas de trabajadores, lugares para dormir con un único cuarto para tres o cuatro personas, etcétera.

Pero las condiciones laborales de Indonesia parecen estar determinadas no por la inversión extranjera y ni siquiera necesariamente por la política gubernamental, sino más bien por la progresión natural, y acaso gradual, de la industrialización y el desarrollo económico, manifestó Spar. Si bien la mano de obra de los 80 creció a una tasa del 3,6%, amortiguando las presiones en reclamo de aumentos de salario, los salarios reales, no obstante, aumentaron un 6,4% anual comparado con la tasa de crecimiento del 2,6% de China, el 3,3% de India y el 2,5% de Malasia.

Aun cuando a la larga la fragmentación del estado indonesio y la tendencia autoritaria de su gobierno pueden ser elementos decisivos en la limitación de la libertad o la estabilidad política, es difícil culpar a las empresas de Occidente por no limitarse a ser observadores condescendientes de lo que tal vez no llegue a ser una carrera a pique, concluyó Spar.

Cooperación y no cláusula social

Abraham Katz, del Consejo de Estados Unidos para Negocios Internacionales, dijo que la cooperación era el camino preferido para mejorar las normas laborales y que los intentos que actualmente se están llevando a cabo para tratar de imponer la cláusula social en el contexto del comercio o la inversión, sencillamente no lograrán llevarlo a cabo.

Existe una idea general de que la cláusula social será un freno para el crecimiento económico y el aumento de las exigencias de las normas de las cuales depende la mejoría de las condiciones de los trabajadores. La OIT es el instrumento escogido para presionar por un enfoque cooperativo multilateral y para eso debe superar el estancamiento virtual impuesto por su estructura tripartita, que también es la fuente de su fuerza potencial.

Las normas laborales, expresó Katz, no pertenecen al sistema de normas y disciplinas de la OMC que dan al comercio un cierto grado de certeza y previsibilidad basados en los derechos y obligaciones contractuales de los miembros individuales, y que se ponen en práctica a través de un sistema de solución de diferencias que, al final del proceso, autoriza concesiones para restablecer el equilibrio.

La posibilidad de que las ventajas contractuales puedan ser dejadas de lado con el argumento de que no son las necesarias para cumplir los propósitos comerciales del contrato, destruiría la garantía fundamental sobre la cual se desarrolla un comercio y una inversión exitosas, manifestó.

La OMC, señaló, no tiene una disposición para la censura colectiva y la sanción de uno de sus miembros. "Si una cláusula social fuera a permitir la imposición de sanciones de un país contra otros -lo que equivale a destruir el contrato- el resultado sería una fragmentación del sistema y se alentaría la invocación de la cláusula con fines proteccionistas. La cláusula social obviamente involucraría a la comunidad internacional en medidas punitivas en asuntos de gobierno nacional que no afectan las características del producto que se comercia."

Katz rechazó cualquier analogía con la protección de los derechos de propiedad intelectual, donde la disciplina sobre las prácticas nacionales es vital para permitir la explotación comercial garantizada por el contrato.

La mejor forma de lograr el objetivo de elevar las condiciones de los trabajadores puede ser a través de la cooperación, y en ese sentido las iniciativas de los círculos empresariales e industriales pueden jugar un papel importante. Pero Katz excluyó cualquier esfuerzo por imponer reglamentaciones o directrices por códigos internacionales o nacionales. Ese objetivo, manifestado por grupos de derechos humanos o laborales está invariablemente acompañado por el reclamo de su puesta en práctica y es "el lado duro de la cláusula social de comercio".

"Una débil coartada"

Angelo Gennari, jefe de Estudios e Investigaciones de la Confederación del Sindicato de Trabajadores, si bien propone el uso de una cláusula social vinculada al comercio para elevar las normas laborales básicas, dio a entender que la credibilidad y eficacia del argumento de Estados Unidos se reforzaría si el propio país ratificara y aplicara las Convenciones 87 y 98 que tienen que ver con la libertad de asociación y los derechos de los trabajadores a organizar sindicatos elegidos por ellos para las instancias de negociación colectiva. La excusa de Estados Unidos es que está constituido por 50 estados soberanos y esa circunstancia hace más compleja la ratificación.

Esto fue "sólo una débil coartada", manifestó Gennari, y preguntó: "¿Cómo puede el gobierno de Estados Unidos proponer que se apoye y promueva una 'cláusula social' cuando su propia casa tiene un desorden tan obvio?". Pero previamente, Gennari dio apoyo total a los esfuerzos del representante comercial de Estados Unidos, Mickey Kantor, para introducir una cláusula social en la OMC y manifestó que el respaldo de Estados Unidos era crucial para derrotar la resistencia de muchos en la OMC. También descartó el argumento sobre competencia, en cuanto a que el tema debe ser resuelto en la OIT, y manifestó que ese aspecto no impidió a la OMC resolver sobre productos alimenticios y agrícolas, que entraban dentro de la jurisdicción de la FAO, ni tampoco sobre derechos de propiedad intelectual, que siguieron siendo "feudo y competencia de la OMPI".

También rechazó los argumentos de "soberanía nacional" con respecto a la cláusula social, y manifestó que en los países en desarrollo hubo muchas injerencias externas que también significaron una intromisión en los derechos soberanos pero que sin embargo fueron aceptadas: la "injerencia" del FMI y la intromisión diaria de los planes y puesta en práctica del ajuste estructural, y las descaradas intervenciones militares.

Gennari negó que el movimiento internacional de trabajadores y los sindicatos del Norte estuvieran tratando de imponer normas laborales como medida proteccionista. No buscan un salario mínimo internacional o una nivelación de los niveles salariales, sino que quieren que los países ratifiquen y apliquen algunas normas laborales básicas de la OIT, las que prohíben la mano de obra forzada, garantizan libertad de asociación, prohíben la discriminación en el lugar de trabajo y promueven la Convención contra el Trabajo Infantil.

A la vez que intentaba disipar la idea de que los vínculos entre derechos laborales y comercio son de tipo proteccionista, Gennari continuó sugiriendo que los sindicatos de los países más ricos deberían proponer que "los derechos aduaneros o tributos generados sobre la base de la aplicación de una cláusula social -en compensación no por los diferenciales de salario sino por los diferenciales sociales inaceptables de los derechos humanos básicos- deberían ir a un fondo solidario especial para ayudar a crear una cobertura más efectiva, aun cuando sea mínima, del desempleo, la atención de la salud o el retiro jubilatorio".

La justificación que hizo Gennari de su propuesta dejó en evidencia que la intención es proteger la mano de obra del Norte: "De esa forma nosotros, los sindicatos de los países desarrollados, tendríamos cierta protección frente a las presiones y ventajas de la competencia desleal; desleal..., porque está basada fundamentalmente en un diferencial de los derechos humanos, pero al mismo tiempo no estaríamos sancionando a nuestros hermanos y hermanas del Tercer Mundo, sino ayudando a esos trabajadores a fortalecerse y estar en mejores condiciones para librar..., una lucha larga y difícil."

Consolidación de la pobreza

Andrew Sapir, asesor del Directorio General para Asuntos Económicos y Financieros de la comisión de la Comunidad Europea, en un documento donde analiza la experiencia europea de liberalización comercial y armonización social y las lecciones que ofrece para la liberalización del comercio mundial, dijo que al final del día parecía que la argumentación de carácter económico en favor de una cláusula social era débil.

Si bien una situación de pobreza de las condiciones sociales es un problema importante, tanto en términos éticos como económicos, "la raíz del problema radica mucho menos, si acaso, en normas laborales supuestamente artificiales que apuntan a impulsar la competitividad, el llamado 'dumping social', que en la pobreza misma".

"En consecuencia, es más probable que la introducción de 'cláusulas sociales' en los acuerdos de comercio -si eso significa menores oportunidades comerciales para los países pobres cuyas normas laborales tienen bajos niveles de exigencia- consolide el problema en lugar de resolverlo. Como proclaman frecuentemente los economistas comerciales, una política proteccionista del comercio rara vez es el mejor instrumento para remediar los problemas económicos.

"El aspecto ético de las normas laborales, como la mano de obra infantil, es en definitiva un problema de desarrollo que requiere ser resuelto con políticas de desarrollo. El aspecto económico de las normas laborales es también un problema de desarrollo en lo que tiene que ver con países con normas de bajo nivel de exigencia.

"Si los países ricos que gozan de normas laborales con un alto nivel de exigencia hablan en serio en cuanto a elevar el ingreso y las normas laborales de los países pobres, deberían ofrecer un apoyo concreto, incluso vendiendo menos armas a los gobiernos que las utilizan para reprimir actividades sindicales. En países con normas laborales exigentes, el problema creado por la competencia de países con normas poco exigentes, la llamada 'carrera a pique' debe ser abordada con políticas sociales, tales como educación y capacitación, y políticas regionales cuando los trabajadores afectados tienden a estar concentrados por región."

(Fuente: SUNS)