No. 84 - Segunda quincena de Abril 1996

El Norte presiona al Sur por acuerdo sobre inversiones

por Bhagirath Lal Das (*)

Ha pasado casi un año de las intensas negociaciones de la Ronda Uruguay que culminaron con el Acuerdo de la OMC. Los países en desarrollo asumieron obligaciones considerables, pero antes de captar sus efectos en toda su dimensión, se está presionando al Sur para que asuma nuevas obligaciones en materia de inversiones

Habiendo obtenido en esas negociaciones concesiones importantes para sus trasnacionales en el sector de bienes, servicios y monopolios de la propiedad intelectual, los principales países industrializados buscan ahora en el extranjero libertad total para sus trasnacionales.

En los primeros estadios de la Ronda Uruguay, las potencias habían propuesto disciplinas nuevas en el sector de inversiones. Pero después de haber sondeado el terreno durante cierto tiempo, pensaron que era prudente limitar sus expectativas en este sector a las obligaciones tradicionales del GATT. Pero ahora que los acuerdos están en marcha, algunas han vuelto a la carga con las mismas propuestas, aunque con mayor virulencia.

Intenciones expresas

En particular la Comisión Europea está tratando de todas formas de iniciar en la OMC un proceso de negociaciones multilaterales en materia de inversión. Intenta obtener una aprobación para comenzar el proceso en la Reunión Ministerial que tendrá lugar en Singapur. La Unión Europea no acalla su intención de buscar un acuerdo multilateral en materia de inversión dentro del marco de los derechos y obligaciones del Acuerdo de la OMC.

De lo que puede deducirse de los documentos de la UE, el contenido del acuerdo multilateral en materia de inversión propuesto dará derechos totales a los inversores extranjeros a invertir y establecerse en todos los sectores (salvo, tal vez, el de defensa) en cualquiera de los países miembros de la OMC, obtener para la inversión extranjera directa (IED) un trato por lo menos al mismo nivel del otorgado a las inversiones nacionales, y la aplicación efectiva de las obligaciones asumidas en el acuerdo.

De esa forma, la propuesta apunta a eliminar cualquier tipo de flexibilidad que puedan tener actualmente los países para permitir la inversión extranjera y fijar sectores prioritarios para la IED; desalentar o detener por completo el flujo de inversiones extranjeras en sectores donde esa inversión no es considerada deseable o apropiada; ofrecer preferencias especiales para la inversión nacional y estipular condiciones para la IED, como un tope en acciones, restricciones a la propiedad, etc. Los inversores tendrían así libertad total sin ningún tipo de responsabilidad, salvo con respecto a sus propias ganancias.

Se busca asegurar la aplicación de las obligaciones de los gobiernos alojando el acuerdo multilateral en materia de inversión en la OMC, de manera que ante cualquier infracción puedan tomarse medidas contra las exportaciones del país. La inversión extranjera es a menudo bien recibida por los países pues aumenta el capital y los fondos de inversión.

Pero la principal consecuencia de la IED es que los retornos de esas inversiones -en la forma de dividendos y ganancias, así como varias comisiones entre las que figuran comisiones por licencias, gastos de administración, etcétera- salen del país en divisas. Por lo tanto, si las inversiones no ayudan al país, directa o indirectamente, a ganar divisas, los efectos negativos de los egresos pueden ser realmente graves.

El comportamiento de la IED

La IED puede llegar a traer un beneficio directo produciendo bienes y servicios exportables, e indirectamente produciendo bienes y servicios que puedan ayudar a producir otros bienes y servicios exportables o a reemplazar bienes y servicios importados. Otra forma indirecta podría ser la creación de servicios de infraestructura que puedan promover mayores ingresos de IED.

Pero si la IED está sólo para captar el mercado nacional, tal vez genere ganancias para el inversor pero esas ganancias pueden abandonar el país en forma de divisas.

Hay otras dos consecuencias bastante serias. Primero, en los sectores de consumo interno rentables las inversiones extranjeras pueden aplastar a los inversores nacionales -que generalmente no son tan poderosos como sus contrapartes extranjeros- y en algunos casos hasta eliminarlos. Segundo, algunos sectores cruciales, como la tierra, los minerales y los bosques, sobre cuya propiedad los países prefieren tener el control efectivo por motivos sociales, políticos y estratégicos, pueden, en gran medida, pasar a ser controlados por ciudadanos extranjeros.

Los inversores de los países industrializados quieren llegar a los países en desarrollo por tres razones importantes. Primero, comprenden que el retorno del capital en sus países de origen no es adecuado; segundo, quieren unir su capital con la mano de obra barata del país receptor para reducir el costo de producción; y tercero, quieren utilizar las materias primas de los países en desarrollo cerca de su lugar de origen.

Por otro lado, los países en desarrollo receptores están interesados en: (i) la mejora de sus servicios e infraestructura, lo que puede ayudarles a su industrialización y desarrollo; (ii) la producción de bienes exportables; y (iii) el desarrollo tecnológico continuo en la producción industrial y los servicios.

No es necesario un acuerdo multilateral

Esos objetivos distintos no son incompatibles, y es posible llegar a armonizar los intereses de los inversores extranjeros y de los gobiernos receptores. Pero es básico que la IED satisfaga ambos grupos de objetivos.

Eso puede lograrse si los inversores deciden sobre la viabilidad de proyectos específicos, y los gobiernos receptores deciden sobre los sectores prioritarios y las condiciones de la IED, coherente con sus objetivos económicos y de desarrollo. Cuando ambos coincidan, habrá corrientes de IED.

Pero para que la IED tenga un efecto beneficioso es fundamental darse cuenta que los papeles de ambas partes son importantes.

Un acuerdo multilateral en materia de inversión no es realmente necesario para este propósito. Lo que se necesita es que los gobiernos tengan claridad de objetivos y que se expresen claramente. Que los gobiernos adopten y manifiesten una serie de criterios transparentes y estables puede ayudar a los inversores extranjeros a evaluar la viabilidad de las inversiones en esas condiciones. Naturalmente, los gobiernos que deseen alentar las inversiones extranjeras sentarán criterios que darán buena acogida a los inversores en sectores definidos como prioritarios por ellos, en lugar de ahuyentarlos.

Si existe campo para la convergencia de intereses de los inversores y los gobiernos receptores y si esa convergencia puede generarse a través de políticas y medidas nacionales aplicadas por los gobiernos receptores, ¿entonces por qué algunos países industrializados están presionando por una disciplina multilateral?

La razón principal es que quieren eliminar o por lo menos reducir los poderes de los gobiernos receptores con respecto a la elección de los sectores prioritarios para la IED y la imposición de condiciones en dichas inversiones, para que así los inversores extranjeros puedan moverse sin ningún tipo de trabas.

El objetivo principal de los inversores, naturalmente, es el de obtener mayores ganancias en un corto tiempo y repatriarlas.

Y el objetivo de traer la disciplina propuesta en materia de inversión al ámbito del Acuerdo de la OMC es el de utilizar su proceso de solución de diferencias para hacer cumplir la disciplina.

La OMC, a través de su disposición de represalia cruzada, les permitirá adoptar medidas de carácter restrictivo contra los países en desarrollo que pueda percibirse que violan la disciplina. Como se observó durante la Ronda Uruguay, algunos de los principales países industrializados están adoptando el método usual de la carreta y la zanahoria para presionar a los países en desarrollo.

Se han presentado diversos tipos de argumentos. Se dice que, en primer lugar, si los países en desarrollo no se ponen de acuerdo en una disciplina multilateral, los países industrializados, más poderosos, podrían adoptar acciones unilaterales en su contra. En segundo lugar, con un acuerdo multilateral en materia de inversión habrá mayores flujos de IED a los países en desarrollo. En tercer lugar, con un acuerdo multilateral en materia de inversión vigente, los países en desarrollo no tendrían que competir entre sí en los incentivos ofrecidos para atraer IED. Por último, como en la OCDE se está negociando un acuerdo multilateral en materia de inversión, tal vez sea mejor para los países en desarrollo intervenir a esta altura en la negociación de la OMC en lugar de esperar la conclusión de un acuerdo en la OCDE y enfrentarse a la opción de aceptarlo o rechazarlo.

Dada la vehemencia con la que se exponen estos argumentos, es conveniente examinarlos uno por uno.

¿Pueden tomarse medidas comerciales unilaterales?

La respuesta es un NO rotundo. El Acuerdo de la OMC (y anteriormente el GATT) confiere ciertos derechos a los miembros en los sectores de bienes, servicios y propiedad intelectual. Estos no pueden suspenderse, retirarse o restringirse unilateralmente. Por ejemplo, si en un país se permite el ingreso de un producto a condición del pago de ciertos derechos, conforme a sus obligaciones en el Acuerdo OMC/GATT, este derecho no puede ser restringido unilateralmente.

De la misma forma, si se ha asumido una obligación a nivel del derecho sobre un producto, el país que asume la obligación no puede aumentar unilateralmente el derecho o recargar costos adicionales a la importación de ese producto, tanto en general como de una fuente particular. Lo mismo se aplica a las obligaciones en los sectores de servicios y propiedad intelectual.

Hay procedimientos ya fijados para adoptar medidas contra otro país. Pero un punto es claro: no puede haber medidas limitativas de represalia en esos sectores por un reclamo percibido que sea externo a esos sectores. Por lo tanto, ningún país puede penalizar a otro en los sectores de bienes, servicios y derechos de propiedad intelectual por no participar en las negociaciones nuevas o por no adoptar las disciplinas nuevas en materia de inversión puesto que no forman parte del Acuerdo de la OMC.

Cualquier acción limitativa con respecto a bienes, servicios y derechos de propiedad intelectual puede ser adoptada solamente conforme al Acuerdo sobre Normas y Procedimientos que Rigen la Solución de Diferencias contenida en el Acuerdo de la OMC.

El Acuerdo de la OMC contiene una serie de acuerdos que establecen los derechos y obligaciones de los miembros de la OMC. El artículo 23 del Acuerdo de Solución de Diferencias prescribe que los miembros, mientras procuran una reparación por la violación de las obligaciones comprendidas en estos acuerdos, deben acatar el Acuerdo de Solución de Diferencias. Un miembro puede adoptar medidas de respuesta contra otro miembro, siempre y cuando el Acuerdo establezca que el otro miembro violó sus obligaciones o anuló o menoscabó los beneficios del miembro que presenta el reclamo, o trabó el logro de alguno de los objetivos de esos acuerdos.

Ningún miembro puede adoptar medidas en el Acuerdo de Solución de Diferencia contra otro miembro sólo porque el último no haya aceptado tener una disciplina multilateral en materia de inversión o cualquier otra disciplina, si la misma no está incluida en el Acuerdo de la OMC.

Si un miembro adopta una medida restrictiva del comercio contra otro miembro por alguna consideración ajena a la cuestión, estará violando su obligación comprendida en el Acuerdo de la OMC y será objeto de las medidas que estipule el Acuerdo de Solución de Diferencias. Por lo tanto, ningún país miembro que se haya comprometido a mantener la "santidad" del Acuerdo de la OMC puede adoptar medidas unilaterales de comercio contra un país que se rehúse a negociar un tratado multilateral en materia de inversión o no cumpla un tratado que esté fuera del marco del Acuerdo de la OMC, o al que lo acuse de participar en comercio "desleal" por no dar libertad a los inversores extranjeros.

Y hay otro aspecto. No pueden darse beneficios especiales en el marco del Acuerdo de la OMC a un miembro que ha negociado o se ha sumado a un acuerdo en materia de inversión. Cualquier beneficio de un miembro a otro en los sectores abarcados por el Acuerdo de la OMC debe extenderse a todos los miembros por el principio del trato de nación más favorecida (n.m.f.), salvo cuando el Acuerdo provea expresamente una excepción. No puede hacerse discriminación entre quienes negocian y participan en un tratado de inversión y quienes no lo hacen.

¿El tratado propuesto incrementará el flujo de inversiones?

La respuesta es SI y NO. Con la eliminación de todas las limitaciones nacionales a la inversión extranjera, los flujos totales de IED a un país pueden aumentar. Pero el aumento de la inversión puede no darse en sectores donde al país receptor le gustaría que ingresaran los inversores. Por otro lado, el aumento puede darse en sectores en los que la inversión extranjera no es deseable. Por ejemplo, puede ser en sectores que incrementan directa o indirectamente las exportaciones, la capacidad de la infraestructura o la capacidad tecnológica, y sin embargo por las ganancias a nivel nacional, es posible que la inversión genere ganancias que serán repatriadas, reduciendo así la existencia de divisas. De hecho la corriente de IED a los sectores deseados puede aumentar si el propio gobierno elimina todas las restricciones a las inversiones en esos sectores. No es preciso aceptar un acuerdo multilateral en materia de inversión con este fin.

¿Un Acuerdo Multilateral en Materia de Inversión obviará la necesidad de ofertas competitivas entre los países en desarrollo para atraer IED?

Si los países en desarrollo aceptan el acuerdo propuesto y por consiguiente el acceso totalmente libre de los inversores extranjeros y las condiciones de trato nacional, creando así un "escenario nivelado" con los mismos derechos en todos los países, desaparecerán los incentivos basados en el acceso a los inversores o el trato nacional.

Pero la IED irá a países donde el inversor ve los mayores beneficios para él, y no necesariamente para los países que los necesitan. Estos últimos se sentirán forzados a ofrecer algunos otros incentivos para atraer la IED y habrá una nueva serie de ofertas de "incentivos" competitivos.

¿Es necesario apropiarse de la instancia de la OCDE?

NO. Los países miembros de la OCDE negocian entre sí diversos acuerdos. Sirven entre países con niveles de desarrollo bastante parecidos. Si los países en desarrollo no consideran apropiados algunos de esos acuerdos, no hay razón por la cual deban comenzar a negociar dichos acuerdos multilateralmente en la OMC. Posteriormente, si se propone su negociación en un foro multilateral, los países en desarrollo decidirían si participar en él o no.

Los países en desarrollo no pueden ser obligados a participar en ninguna negociación o tratado si no están dispuestos a hacerlo. Tal vez algún país encuentre difícil resistirse, pero si un número importante de países deciden no participar en la negociación de temas nuevos, no hay forma de obligarlos a que lo hagan.

(*) El autor fue director de la división del Programa de Comercio de la UNCTAD, durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, y también se desempeñó como representante de la India ante el GATT. Este artículo fue escrito en forma exclusiva para el SUNS.