No. 84 - Segunda quincena de Abril 1996

Liberalización

La OCDE busca atraer a las grandes economías del Sur

Pasando por alto la ausencia de estudios de impacto específicos, la OCDE busca interesar a los países en desarrollo de mayor peso económico para que adhieran a su futuro tratado sobre liberalización de las inversiones extranjeras -cuyas negociaciones en curso se preveé que concluyan en 1997

"Muy poco se sabe de las repercusiones de la liberalización de la inversión extranjera directa (IED) en las economías receptoras", se dice en un documento presentado la semana pasada en Hong Kong en un taller sobre IED.

El referido taller fue organizado por la secretaría del club de los 25 países ricos, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), con sede en París, en el marco del llamado "diálogo" de la OCDE con las economías dinámicas no miembros. Los participantes ajenos a la OCDE provinieron de Malasia, Tailandia, Indonesia, India, China, Hong Kong, Taiwan, Brasil, Argentina, Corea, Singapur y Chile.

El propósito enunciado del taller fue el de promover la total liberalización de IED por parte de los países en desarrollo y explicar la situación de las negociaciones dentro de la OCDE sobre un Acuerdo Multilateral en materia de Inversión.

EEUU lidera negociaciones del acuerdo de la OCDE

La OCDE quiere que las economías dinámicas no miembros adhieran a ese acuerdo, que sería "abierto" y tendría "altos niveles de protección" a los derechos de los inversores de todo el mundo.

Las negociaciones en torno al acuerdo multilateral en materia de inversión dentro de la OCDE están dirigidas por Estados Unidos, que busca "altos niveles de protección" de los derechos de los inversores extranjeros. El centro de atención inmediato de Estados Unidos son los miembros de la Unión Europea y Japón, que a pesar de aceptar los actuales lineamientos de la OCDE, la sensación es que restringen la capacidad de los inversores estadounidenses de invertir y competir. Las negociaciones en torno al acuerdo culminarían a mediados de 1997 y a partir de ese momento la OCDE confía en "persuadir" a los países en desarrollo a firmarlo y adherir al mismo, asumiendo las obligaciones. El taller de Hong Kong estaba destinado a familiarizar a los países que no son miembros de la OCDE con el avance de las negociaciones de la OCDE.

El acuerdo multilateral en materia de inversión que intenta impulsar la OCDE es en cierta forma diferente del interés de la Comisión Ejecutiva de la Unión Europea de lograr que el Acuerdo Multilateral en materia de Inversión sea incluido en la nueva agenda de la Organización Mundial de Comercio (OMC), comenzando con un programa de trabajo que será lanzado en la reunión de Singapur de la OMC y luego apuntando a negociar ese tratado en una nueva ronda de negociaciones en el 2001, para que sea parte integral de la OMC y su Mecanismo de Solución de Diferencias.

Un estudio controvertido

El documento sobre los beneficios de la liberalización de la IED por los países en desarrollo fue de autoría del conductor del taller, el Dr. Stephen E. Guisinger, profesor de estudios de Gestión Internacional, en la Universidad de Texas, Dallas, Estados Unidos.

El estudio de Guisinger promueve la liberalización de IED a partir de la necesidad de normas mundiales multilaterales para proteger los derechos de los inversores, pero si bien reconoce la falta de investigación sobre las repercusiones de la liberalización de IED en las economías receptoras, utiliza un estudio sumamente controvertido organizado por el Banco Mundial sobre liberalización del comercio por los países en desarrollo para sugerir que la liberalización de la inversión tendría resultados similares.

También cita ciertos modelos de simulación para indicar los beneficios que la liberalización de IED depararía a las economías receptoras, si bien admite que el modelo excluyó un componente fundamental de los efectos macroeconómicos, a saber los efectos sobre la Balanza de Pagos del país receptor.

El estudio organizado por el Banco Mundial, "Liberalizing Foreign Trade in Developing Countries" (La liberalización del comercio exterior en los países en desarrollo) (1990), fue dirigido por Demetrious Papageorgiou, Armane Choksi y Michael Michaely. Consta de seis volúmenes de investigaciones de 19 países y 36 casos de liberalización en esos países en el período 1950-1982, y un sexto volumen de conclusiones generales.

Se esboza un modelo de política de liberalización que se adoptaría en un contexto político estable y se aplicaría gradualmente a lo largo de un período de 6 a 7 años, comenzando con el desmantelamiento de restricciones cuantitativas y una devaluación monetaria importante, seguido de una liberalización arancelaria y luego una liberalización de los mercados de capital.

Desde su publicación en 1990, el estudio, su metodología y sus conclusiones han sido tema de profundos cuestionamientos de otros académicos. Estas críticas invalidaron los casos y las opciones por considerarlos influenciados por el deseo de llegar a ciertas conclusiones preconcebidas.

Liberalismo color de rosa

En un análisis del estudio de siete volúmenes en "The Economic Journal" (El periódico económico) de enero de 1993, el académico británico David Greenaway dio por tierra las conclusiones del estudio por considerar que no se adecuaban a los estudios por país y los hechos reunidos en volúmenes anteriores.

En el artículo "Liberalizar el Comercio Exterior a través de lentes color de rosa", Greenaway observó que había ambigüedad en lo que los autores medían como efectos de la liberalización, y falta de encuadre empírico consistente para evaluar lo que constituía un ´"caso de liberalización" y su impacto económico. Los índices de liberalizción para los países estaban basados no en indicadores quantitativos objetivos sino mayormente en impresiones subjetivas.

Con relación a las diversas inconsistencias y distintas varas utilizadas en los estudios por país, y las conclusiones generales incluidas en el tomo final, Greenaway manifestó: "la convicción con la que se afirman los resultados del resumen tienen más que ver con creencias anteriores que con pruebas convincentes".

Si bien la escala del estudio fue "verdaderamente impresionante" y planteó cuestiones interesantes, desafortunadamente "no siempre tiene respuestas convincentes", señala Greenaway. Si bien los proyectos grandes con varios países son inevitablemente "menos estrictos" en lo metodológico que los ejercicios formales inter países, y es un precio que hay que pagar por los análisis detallados por país, hay que proceder con cautela en la interpretación de los resultados, señala.

Greenaway concluyó: "Si bien gran parte del análisis de los estudios individuales por país es analíticamente razonable, las conclusiones para la generalidad de los resultados son desacertadas... Sería lamentable que estos resultados se tomaran como justificación para imponer programas de reforma."

Una proposición que no repara en las críticas

Uno esperaría que una liberalización de la IED impulsada en un documento de 1996, que reconoce la falta de investigación sobre los efectos en las economías receptoras pero intenta extraer conclusiones a partir de la liberalización del comercio, y cita el estudio de Papageorgiou y otros, habría tenido en cuenta las críticas del estudio.

El documento de Guisinger para el seminario de Hong Kong parte de la noción de que la liberalización del comercio beneficia al país que la lleva a cabo en todas las circunstancias y condiciones, y sobre esta base sigue avanzando y propone la liberalización de la IED para el desarrollo, sin establecer un nexo entre el comercio y la IED y entre la IED y el desarrollo.

El documento se refiere a los efectos de la liberalización de la inversión sobre la macroeconomía de los países en desarrollo y afirma que dicha liberalización y la liberalización comercial podrían resumirse de manera bastante suscinta. La liberalización del comercio, sostiene, crea oportunidades para los inversores extranjeros de ampliar las posibilidades de las exportaciones de bienes, mientras que la liberalización de la inversión crea oportunidades para ampliar las exportaciones atrayendo nuevas inversiones. Y afirma que los gobiernos que tienen pensado liberalizar las inversiones pueden aprender de experiencias de liberalización comercial.

Comercio e inversión no van por la misma sendas

Si bien el documento de Guisinger extrae conclusiones favorables para la liberalización de la IED de las liberalizaciones comerciales y las teorías comerciales, un reciente Informe de la UNCTAD (de Yilmaz Akyuz), preparado para el seminario co-auspiciado por dicho organismo sobre Desarrollo del este asiático, realizado en Kuala Lumpur en el mes de febrero, señala que nunca ha habido un matrimonio feliz entre la teoría del comercio internacional y el análisis de los determinantes de la IED.

La teoría de la ventaja comparativa y el comercio internacional se basa en nociones de competencia perfecta, mientras que la IED se explica en términos de imperfecciones y fallas del mercado.

La teoría neoclásica de los movimientos de capital basados en diferencias internacionales de ahorro y productividad no hace ninguna referencia explícita a la teoría de las ventajas comparativas.

Tampoco contribuye a la comprensión de los determinantes de la IED ya que deja abierta la asignación del exceso de ahorros entre la inversión en carteras y la inversión productiva.

La relación entre IED e inversión nacional está implícita. Si bien el enfoque convencional para los flujos internacionales de capital no ve ninguna relación de correspondencia entre ambos, cuando la IED se trata como un sustituto de las exportaciones existe una relación de correspondencia implícita entre formación de capital nacional e IED.

No es posible, dice el documento de Akyuz, determinar las relaciones entre comercio, IED e inversión nacional, independientemente de los factores macroeconómicos que influyen en las decisiones de las empresas para invertir en el mercado interno o en el exterior, como crecimiento del mercado y acceso al mismo, y factores que influyen en la competitividad general.

Selectividad, clave del éxito en países de Asia

Por otro lado, las decisiones en materia de inversión alteran las condiciones macroeconómicas y la competitividad, y ejercen una influencia importante en los resultados macroeconómicos, en especial el crecimiento, el empleo y la balanza exterior.

Si bien el documento de Guisinger dice que la liberalización de la IED crea oportunidades para expandir las exportaciones a través de nuevas inversiones, un estudio del Banco Mundial y el IFC (de A. Estache y J. Morriset), citado en el documento de Akyuz, sobre la correlación entre IED y exportaciones en los países en desarrollo, concluye que Asia es la única región con efectos de la IED favorables al comercio.

Y los países asiáticos, incluso las economías exitosas de Asia que crearon un elevado nivel de ahorro e inversión interna y de exportación, todos ellos (salvo el territorio de Hong Kong) tuvieron regímenes en los cuales los gobiernos receptores conservaron el derecho a permitir o no permitir la IED, y dirigirla a sectores particulares y a especificar las condiciones.

Nada de esto es posible si la IED es liberalizada por completo, y los inversores tendrán la libertad plena de invertir donde quieran, en cualquier país y en cualquier sector que les dé ganancias elevadas.

Todas las experiencias positivas de la liberalización de la IED citadas por el documento de Guisinger (y otros por el estilo) se basan en las de los países de la OCDE, e incluso en esos casos las experiencias de las economías más pobres (Irlanda, Turquía y Portugal) no llenaron las expectativas de los gobiernos receptores.

Tal vez el documento de Guisinger, presentado en Hong Kong para alentar a los países en desarrollo a liberalizar la IED y adherir a las normas de la OCDE, sin querer refuerza la posición de los países en desarrollo de alentar a los países de la OCDE a seguir adelante con su propio acuerdo multilateral en materia de inversión sobre la base de la fe, y no adherir ni aceptarlo en la OMC, que posibilitaría la aplicación de represalias cruzadas.

(Fuente: SUNS/Chakravarthi Raghavan)