No. 85 - Primera quincena de Mayo 1996

IX Conferencia

La batalla para salvar "el alma" de la UNCTAD

por Chakravarthi Raghavan

La reunión de ministros de los países en desarrollo en Midrand, Sudáfrica, para la IXa. sesión de la UNCTAD, se inscribe dentro de la batalla para "salvar el alma" del organismo, mantener en pleno su funcionamiento y poder centrarse en la problemática del desarrollo.

Después de tres o cuatro semanas de consultas y negociaciones, el Comité Conjunto de la Junta de Comercio y Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) elaboró un texto previo a la conferencia lleno de reservas -conceptos en torno a los cuales hay discrepancia y que deben ser definidos posteriormente, que permanecen entre paréntesis o corchetes- que remitió a la conferencia para su consideración y posterior negociación y adopción.

El texto de 57 páginas abordado en dos grupos de proyecto del Comité del Conjunto supuso un "avance" con relación al texto anterior de 79 páginas, pero mantenía muchos conceptos a definir. La Secretaría elaboró un primer borrador del resultado final que la mayoría de las delegaciones y grupos regionales juzgó insuficiente. Otro grupo de funcionarios preparó entonces un segundo borrador, al cual las delegaciones y grupos regionales propusieron enmiendas que fueron remitidas luego a los grupos de proyecto.

Cuando el 29 de marzo el texto borrador fue remitido a la Conferencia, las delegaciones que hablaron en el plenario final dijeron que la falta de tiempo les había impedido elaborar un texto más "limpio".

Diferencias fundamentales

No obstante, una lectura atenta sugiere que las discrepancias reflejadas en las reservas -sea para la eliminación de algunas partes del texto, para formulaciones alternativas o para la inclusión de textos nuevos- son diferencias fundamentales que apuntan a la raíz de los temas del desarrollo.

El texto comienza hablando de que las diferencias ideológicas del mundo se han superado en gran medida. Si bien la economía orientada al mercado que todos aseguran haber abrazad, no eliminó en los hechos las acentuadas divisiones Norte-Sur, los países en desarrollo en general parecen no admitir esta realidad, que es mayor que las divisiones dentro del Sur.

Es una realidad que está ubicada en el meollo del problema: ¿La gente del mundo en desarrollo puede aspirar a que se termine la pobreza que la oprime y las crecientes desigualdades entre los países y dentro de los mismos, y definir por sí misma el desarrollo del mismo modo que cada sociedad pretende hacerlo, o, en el nombre del "mercado", la "globalización" y la "integración", le colocarán un chaleco de fuerza para que una pequeña minoría del mundo continúe beneficiándose y disfrutando de la prosperidad?

Tanto en el Norte como en el Sur hay movimientos, cada vez más numerosos, que cuestionan los modelos actuales de "globalización" e "integración" dirigida por las trasnacionales de los países en forma individual a la "economía global".

En realidad, abundan los escritos académicos en materia de economía que cuestionan esta idea de que el mundo esté encaminándose a una "economía global integrada" y consideran que la realidad no es muy diferente de los intentos anteriores del siglo XIX, de "integración" bajo la economía del laissez faire.

Pero las formulaciones de los gobiernos en el documento no parecen reflejar estas dudas y cuestionamientos. Se acepta la "globalización" como algo inevitable y los gobiernos se muestran impotentes para cambiar esta cualidad o tendencia, una posición que estuvo de moda durante el auge del "Consenso de Washington". Este no era un consenso mundial genuino sino que surgió de las instituciones de Bretton Woods, de la administración y el Congreso de Estados Unidos, de los think-tanks alrededor de la capital de dicho país que tienen relaciones intelectuales incestuosas entre sí, pero son cerrados a cualquier opinión o crítica de afuera.

Sin embargo ese consenso, y el liberalismo económico impuesto a través de normas comerciales y financiamientos condicionales (programas de ajuste estructural) que lo precedieron y ganaron terreno dentro del Banco Mundial en la época post-McNamara -cuando la labor de investigación económica fue "copada" por economistas de la política comercial "liberal"- buscaron instalar un orden neoliberal que se retrotrae al siglo XIX.

Este consenso de hecho fracasó después de la crisis del peso mexicano, y ahora está puesto en tela de juicio en los procesos políticos del Norte e incluso por algunos escritores y columnistas conservadores de los medios pro-empresariales.

Nada de esto se refleja en las reservas incluidas en el texto de prenegociación, ya sea en nombre de Estados Unidos o de la Unión Europea, e incluso de los países en desarrollo, cuyos grupos regionales y países han estado reñidos entre sí en muchos sectores.

Las diferencias sobre la "teología económica" no importarían si el futuro programa de política y de trabajo fuera abordado de manera "pragmática". Pero cuando se busca estampar la teología en programas futuros, el no abordarla afecta también las orientaciones futuras y el trabajo práctico intergubernamental.

El mensaje que Estados Unidos y la Unión Europea envían a través del documento es que la globalización no sólo es inevitable sino que es "buena" y llevará a los países en desarrollo a una suerte de El Dorado. Los efectos negativos, como la marginación de países y pueblos en todas las sociedades, no tienen nada que ver con las "reglas del juego" concebido y aplicado para promover esta "globalización", el desmantelamiento de los poderes de los gobiernos y el empoderamiento de las grandes empresas, en el nombre de un "mercado" que es tan imperfecto ahora como lo ha sido siempre.

Más bien se considera que la marginación de los países y de grandes sectores dentro de los países se debe a que están fuera del proceso de "globalización". Más aún, se aduce que esta situación de no formar parte del proceso, o la incapacidad de unirse y competir, quedando así afuera, es culpa de los marginados, más o menos como si los pobres fueran culpados de su pobreza.

Cambiar el cometido de la UNCTAD

De allí el énfasis de las formulaciones de Estados Unidos y la Unión Europea para el documento final, para cambiar el centro de interés de la UNCTAD y orientarlo a las "políticas nacionales" de los países en desarrollo y a cómo podrían "ajustarse" y "adaptarse" a la globalización para escapar a la marginación. Poco importa si son políticas internacionales que inevitablemente la crean, o si deberían ser modificadas y la comunidad internacional y las organizaciones multilaterales deberían adoptar medidas a tal fin.

Con esta perspectiva, en lo que se refiere a Estados Unidos y la Unión Europea, las discusiones y el trabajo futuro de la UNCTAD no deberían centrarse en los méritos de la globalización o los cambios y direcciones deseables de este proceso, en los casos en que pueden seguirse esas opciones, sino en asesorar a los países en desarrollo sobre cómo "ajustarse" y sumarse al proceso.

Los diplomáticos que participaron en las discusiones de las sesiones ejecutivas de la Junta de Comercio y Desarrollo, y en dos grupos de proyecto, declararon que entre los países del Norte, Estados Unidos parecía tener la línea más dura y algunas de las reservas colocadas por ese país en torno a formulaciones de compromiso que otros hubieran aceptado, serían las más difíciles de eliminar en Midrand.

De hecho, los negociadores estadounidenses pretendieron poner reservas incluso en torno al título del documento: "Promoción del crecimiento y el desarrollo sustentable en una economía mundial en vías de globalización y liberalización".

Y cuando se señaló que esta redacción fue el texto del tema de la conferencia que había sido aceptado por consenso, y con la participación y el apoyo de Estados Unidos, los negociadores de ese país suspendieron el proceso mientras llamaban a Washington... ¡para que les aclararan las cosas!

Pero el objetivo de Estados Unidos trasciende la semántica del título y parece buscar la limitación de algunas opciones de desarrollo que todavía manejan los países en desarrollo al hablar de "marcos multilaterales que integran a las economías en desarrollo a la economía global, y que conservan los recursos mundiales".

En lugar de un "desarrollo sustentable", que supondría reducir el consumo del Norte, la carga se aplica a los países en desarrollo para que adopten políticas y acciones con las cuales puedan "conservar" los recursos mundiales, tales como menor consumo de energía.

En lugar de políticas nacionales e internacionales que procuren equidad, en las que la carga del ajuste recaiga en los responsables de transitar los caminos dispendiosos, el cuestionamiento se hace en términos de la ayuda que se puede dar a los países estratégicamente importantes y a sus pueblos para "ajustarse" a este cambio y beneficiarse y contribuir activamente en las nuevas oportunidades.

Algunos aspectos de esta visión se reflejan también en otros foros, donde se olvidan las intenciones de la Cumbre de Río, el cambio climático y la Convención sobre la Biodiversidad para cambiar la "carga del ajuste" de esos sectores al mundo en desarrollo. También se reflejan en la Organización Mundial de Comercio (OMC), donde Estados Unidos y la Unión Europea, por ejemplo, intentan utilizar el "medio ambiente" y las "condiciones sociales" como una forma de reducir el acceso a los mercados de sus países y asegurar la libertad de inversión en otros mercados para beneficiar a sus empresas frente a las empresas locales.

Los negociadores, autoridades políticas e incluso algunos funcionarios internacionales de organizaciones controladas por estos países, dicen que no son proteccionistas sino que aspiran a proteger el medio ambiente y los derechos humanos por el bien del mundo.

Estados Unidos, pues, está en contra de que la UNCTAD se ocupe de la diversidad de asuntos de la órbita del comercio y el medio ambiente o del medio ambiente y el desarrollo sustentable, y las opciones políticas para la comunidad internacional o el marco multilateral de normas que se necesitarían a tal efecto.

Argumentos contrarios a la duplicación

Durante el proceso preparatorio, dentro y fuera de la UNCTAD, en los círculos estadounidenses y de la Unión Europea, se habló mucho de la necesidad de evitar la duplicación. Pero esto parecería referirse sólo a que la UNCTAD no debería hacerse cargo del trabajo que podrían hacer o harían en el futuro otras organizaciones, que están más firmemente controladas por el Norte y que favorecen sus intereses (la OMC o las instituciones de Bretton Woods).

Pero no se aplica la misma lógica cuando se trata de incluir en un contexto pertinente formulaciones sobre "derechos humanos" y "buena gobernación" en el Sur.

Estados Unidos y, aunque no explícitamente, la Unión Europea también, no ven con buenos ojos que la UNCTAD, ya sea a través de su Secretaría o de su estructura intergubernamental, considere y explore algo de la nueva agenda multilateral sobre comercio que se está negociando a instancias de ambos. Incluso las formulaciones sobre la contribución de la UNCTAD a la reunión ministerial de Singapur y a la nueva agenda de comercio, si bien fueron mandatadas por la Asamblea General de la ONU en diciembre pasado, están en reserva, particularmente a instancias de Estados Unidos, que cuestiona ese papel.

Si Estados Unidos y la Unión Europea se salen con la suya, la UNCTAD podrían convertirse principalmente en una institución para los países menos adelantados (PMA) e incluso para ellos se limitaría a brindar asistencia técnica para unirse al "proceso de globalización" y no cuestionar la sabiduría de las "reglas del juego" que están desmantelando el poder de los estados nacionales dentro de sus países y a nivel mundial, ni opinar sobre la necesidad de cambiar esas reglas.

En la discusión de la sección de comercio del texto de prenegociación hubo batallas campales sobre si el resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay tuvieron efectos negativos para los países en desarrollo, si bien la reunión ministerial de Marraquech reconoció esa posibilidad al reclamar "medidas" para hacer frente a los problemas de los PMA y los países importadores netos de alimentos, entre otros.

Las diferencias en el Sur

Con justicia, la oposición a cualquier opinión sobre los efectos negativos de la Ronda Uruguay, y un posterior análisis de este tema y la posibilidad de explorar soluciones, provinieron no sólo del mundo industrializado sino incluso del propio mundo en desarrollo. Algunos países de América Latina, que se beneficiaron del acuerdo de agricultura, al igual que Estados Unidos y la Unión Europea, quisieron que la UNCTAD se centrara en los elementos positivos y en las posibles ventajas, y no en los aspectos negativos de la Ronda Uruguay.

Uno de los participantes contó que a cierta altura de estas reuniones cerradas los intercambios entre Bangladesh como vocero del grupo asiático sobre comercio y Argentina fueron más vehementes que con Estados Unidos o la Unión Europea.

En cierta medida la posición de Argentina resulta comprensible, señalaron otros presentes. Aproximadamente el 90% de sus exportaciones son del sector agrícola, al cual las nuevas disciplinas en materia de agricultura ofrecieron a Argentina y a algunos productores de la zona templada del hemisferio Sur ciertos beneficios en concepto de apertura de mercados.

Pero lo que han estado buscando los asiáticos, africanos y otros es un "análisis objetivo" de la UNCTAD para identificar las ganancias y las pérdidas de la Ronda Uruguay -a corto, mediano o largo plazo- y proponer paliativos, ya sea a través de la asistencia financiera o de normas comerciales, como compensaciones a quienes resultaron perdedores.

Dificultad de coordinación del mundo en desarrollo

En la reunión ministerial de Teherán del Grupo de los 77 realizada en 1991 y preparatoria de la UNCTAD-VIII, a instancias de algunos países latinoamericanos se abandonó la práctica de coordinación y negociaciones en grupo, lo que se formalizó en la UNCTAD VIII en el consenso de Cartagena de "sociedad para el desarrollo".

El argumento era que las "negociaciones en grupo" creaban confrontaciones y que si los países en desarrollo abandonaban este esfuerzo de presión colectiva, podría darse un diálogo genuino que daría lugar a situaciones de consenso y asociación.

En Teherán, y luego en Cartagena, los grupos asiáticos y africanos, parcialmente y con reticencia, cedieron ante la posición del grupo de América Latina y el Caribe. En la UNCTAD ,desde entonces, los grupos regionales de Asia y Africa continuaron funcionando como grupos y, ocasionalmente hubo algunos intentos de coordinación con el grupo de América Latina y el Caribe, si bien estos países no han abandonado enteramente las formas de consultas y coordinación a nivel regional, a través del SELA y su Secretaría. Sólo se abandonó la coordinación y la concertación dentro del Sur.

Incluso en el viejo GATT y ahora la OMC, el Grupo de América Latina y el Caribe se reúne para tratar de sacar una posición conjunta, pero el grupo informal de países en desarrollo no lo hace casi nunca. Después de 1991 se reunió casi exclusivamente para escuchar al director general y últimamente para escuchar a la OCDE y sus planes para un acuerdo de inversión.

¿El haber abandonado el grupo de negociaciones benefició al Sur como un todo, o a alguna de las regiones o subgrupos de los países en desarrollo?

En el proceso preparatorio de la UNCTAD-IX, hubo pocos esfuerzos de coordinación sobre lo sustancial entre los grupos regionales de los países en desarrollo, aun cuando un comité preparatorio del Grupo de los 77 en Ginebra había trabajado algo y elaborado un documento.

Los tres grupos regionales de economías en desarrollo de Asia, Africa y América Latina y el Caribe realizaron sus reuniones por separado. El grupo de América Latina no tomó posición sobre cuestiones "sustanciales", reflejando las diferencias de la región. No se llevó a cabo ninguna reunión ministerial del Grupo de los 77, pero estaba prevista una para el 28 de abril, durante la UCNTAD IX en Midrand, con una "mesa redonda" de Ministros del Grupo de los 77.

A los países de la OCDE no les cae nada bien que los países en desarrollo se reúnan, pero ellos sí lo han hecho -aunque no formalmente en Ginebra para consultas y coordinación- en las reuniones periódicas del Grupo de los 4 (Canadá, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos), dentro de la OCDE y en el Grupo de los 7.

Tanto en la reunión del Grupo de los 77 en Teherán como en las posteriores cumbres de Jakarta y Cartagena, los países de la OCDE estuvieron presentes en calidad de "observadores" invitados, pero la OCDE no ha sido recíproca tampoco en esto.

La falta de coordinación entre los países en desarrollo y la concertación del Norte con relación al Sur se ha reflejado en la UNCTAD en el proceso preparatorio de la preconferencia, donde los asiáticos, africanos y latinoamericanos pelearon en los hechos por una porción más grande de una torta cada vez más chica.

Una misión crítica

Al final del proceso de prenegociación, algunos países del grupo latinoamericano expresaron a sus colegas de Asia y Africa la necesidad de restaurar cierto proceso de coordinación. Pero la tarea que tienen por delante los países en desarrollo -restaurar la unidad y regenerar a la UNCTAD- son muy difíciles.

Estados Unidos y algunos otros países que el año pasado trataron de desactivar la UNCTAD perdieron terreno cuando se enfrentaron a la oposición unida de los países en desarrollo. Pero ahora están tratando de mutilar la UNCTAD a través de los futuros programas de trabajo y la reducción de fondos. Los países en desarrollo no pueden esperar entrar en "confrontación" y salirse con la suya en Midrand.

Cualquier estancamiento o revés serio sería usado por Estados Unidos en la próxima reunión del Grupo de los 7 -a la que asistiría el secretario general de la ONU Boutros Boutros-Ghali, quien aspira a un nuevo mandato- para volver a su caballito de batalla preferido.

Por lo tanto, el Grupo de los 77 debe luchar para llegar a un consenso, que preservaría a la institución y también su capacidad de utilizar su proceso intergubernamental para discutir seriamente y comprometer a sus socios del Norte en un diálogo, y asegurar que el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, y la Secretaría puedan hacer un análisis objetivo y presentar recomendaciones.

La fundación de la UNCTAD en 1964, a instancias del mundo en desarrollo, también coincidió con la formación del Grupo de los 77, que unió el grupo afroasiático y al latinoamericano en el ámbito de las Naciones Unidas.

El economista argentino Raúl Prebisch, secretario general de la Conferencia, fue quien en esa época convenció a los latinoamericanos de que las tres regiones tenían más cosas en común que diferencias, y que en la unión con los afroasiáticos había más para ganar que para perder.

Queda por ver si la UNCTAD IX catalizará el surgimiento de un Grupo de los 77 fortalecido, necesidad que fue expresada por el secretario general de la UNCTAD Rubens Ricúpero el 3 de abril en su discurso ante la reunión de la Asamblea General de miembros del Grupo de los 77 en Ginebra.

Solución quirúrgica

Estados Unidos propone una solución quirúrgica radical para la UNCTAD. Es difícil saber a partir de sus formulaciones si busca una lobotomía para dejarla sin capacidad de "pensar alternativas" o un transplante de órganos para promover las soluciones del FMI, el Banco Mundial, la OMC y la OCDE para el mundo en desarrollo.

Algunos de los remedios prescriptos por Estados Unidos y la Unión Europea -sobre asistencia técnica, intercambio de experiencias nacionales, promoción de la liberalización de IED en el Tercer Mundo para apoyar la integración de las economías, dirigida por las trasnacionales, o para mejorar la "eficiencia", y las formulaciones políticas para profundizar ese proceso- demostrarían ser una mezcla de elementos contradictorios, en contenido y resultados, e incluso podrían provocar que la UNCTAD perdiera su principal apoyo: las naciones en desarrollo y las ONGs para el desarrollo, del Norte y del sur.

El "nuevo alimento" para la UNCTAD -orientaciones, prioridades y programa de trabajo y de asistencia técnica dirigidos por los donantes en un intento por moldear los programas políticos y estudios- y el recurso de aplicar recortes presupuestales para impedir la independencia intelectual equivaldrían a alimentar con carne a un animal herbívoro, provocando una "nueva enfermedad" del sistema multilateral que podría saltar también la "barrera de las especies" y esparcirse de instituciones universales, transparentes y democráticas como la UNCTAD y la ONU a otras no tan transparentes ni democráticas como la OMC y las instituciones de Bretton Woods.

(Fuente: SUNS)